论邮轮防疫应急机制的完善

刘晓菲　张晏瑲

摘要：2019新冠肺炎疫情波及数艘邮轮，“钻石公主”号上发生的群体性感染事件给所有水上客运敲响了警钟。为科学有效应对病毒在邮轮上的传播，以“陆上社区”和“医院”两种场所与邮轮的对比作为逻辑模型，分析邮轮更容易产生突发群体性疫情的原因，研究国际公约及国内法对邮轮卫生防疫的要求，在短期应对措施方面以建立“临时方舱医院”为隔离应对思路，采用“循环消毒—分段重复检测—分批转移隔离—国际协作医疗救助”的处置过程;在长期机制建设方面着眼于邮轮公司风险应急管理机制、卫生防疫监管机制和传染病防治的国际合作机制三个方面。

关键词：新冠肺炎;邮轮;防疫应急;卫生防疫

中图分类号：D922.294文献标志码：A

文章编号：2096-028X（2020）01-0011-09

On the improvement of the emergency mechanism of cruise epidemic prevention

—taking prevention and control of COVID-19pneumonia as a reference

LIU Xiao-fei1，ZHANG Yan-qiang2

（1.Law School，Shandong University，Qingdao 266237，China;2.Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China）

Abstract：The COVID-19 has spreaded to several cruise ships and the group infection incident on the ship Diamond Princess has soundedthe alarm for the carriage of passengers by sea. In order to deal with the spread of the virus on the cruise ship scientifically and effectively，this paper comparesthe cruise ship with land community and hospital as the logical model，analyzes the reasons why the cruise ship is more likely to produce sudden mass epidemic，and probes the requirements of international conventions and domestic laws concerning the cruise ship epidemic prevention. With respect to the short-term response measures，it is vital to adopt the isolation response focusing on temporary shelter hospital and the disposal procedure of circular disinfection-segmented repeated detection-batched transfer isolation-collaborative medical assistance. As to the construction of long-term mechanism ，three aspects need to be addressed， i.e.， the risk emergency management mechanism of cruise lines，the health and epidemic prevention supervision mechanism and the international cooperation mechanism for the prevention of infectious disease.

Key words：COVID-19;cruise ship;epidemic prevention and emergency response;health and epidemic prevention

當前，2019新型冠状病毒肺炎（简称COVID-19）疫情形势严峻。[1]国际邮轮由于航程较长，内部空间狭小，人员活动密集，一旦发生疫情很难得到有效控制。近期，美国嘉年华邮轮集团日本分公司运营的“钻石公主”号和云顶香港集团旗下星梦邮轮“世界梦”号两艘邮轮相继发生新型冠状病毒肺炎感染事件，给所有海上及内河客运都敲响了警钟。其中，隔离期间确诊人数持续上升的“钻石公主”号邮轮最受国际社会关注。在疫情出现之前，“钻石公主”号邮轮的航程是：2020年1月20日驶出横滨港，1月22日停靠鹿儿岛，1月25日抵达香港，2月1日经停那霸港，2月3日返回横滨。而在1月25日，一名八十几岁的香港男性乘客在香港下船并于2月1日确诊患有COVID-19。[2]截至2月11日，日本政府已对该船上共3 700多人中的439人进行了检测，确诊人数为135人，这个数字已经超越同期日本本土确诊的人数。[3]2月12日又增加39例确诊人员，其中包含一名检疫官员。[4]截至2月17日，“钻石公主”号确诊总人数达到454例。[5]十四天隔离期结束预计到2月19日，在此之前，日本政府计划将对在邮轮上剩余的3 000多名乘客和船员进行全体病毒检查。

“钻石公主”号邮轮隔离期间持续上升的确诊人数使人们对日本政府突发疫情应急管理的有效性和科学性提出了质疑。受疫情影响，一些邮轮如荷美邮轮公司运营的“威士特丹”号被日本拒绝入境后，辗转关岛、韩国、菲律宾、越南等地，其入港请求均遭拒绝。[6]邮轮突发群体性疫情的严重程度已经超越陆上其他场所。在此次疫情之前，邮轮突发公共卫生事件时有发生，2008年至2009年，上海口岸先后发生了“钻石公主”号和“精钻探索”号邮轮两起因诺如病毒感染引起的群体性食源性感染事件，2010年“富士丸”号邮轮发生了甲型流感群体性感染事件。[7]为什么邮轮会更容易产生突发疫情是需要学术界及实务界关注的问题。在传统观念里，传染病防治是一个医学问题，但是在社会治理领域，传染病的防治、突发公共卫生事件的应对与法律有着千丝万缕的关系。突发事件应对机制就是在法律的框架下制定，是对国际法、国内法相关规定的集中体现。习近平总书记在2月14日主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时强调，“要完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”[8]因此，为科学有效应对COVID-19在邮轮上的传播，完善邮轮突发群体性疫情应急机制，笔者以“陆上社区”和“医院”两种场所与邮轮的对比作为逻辑模型，分析邮轮更容易产生突发群体性疫情的原因，讨论国际公约及国内法对邮轮卫生防疫的要求，探讨邮轮防疫应急的短期应对措施和长期机制建设。在短期应对措施方面，笔者针对邮轮疫情传染的特殊性，以建立“临时方舱医院”的隔离思路，以阻断来自多个传染源的传染为核心，采用“循环消毒—分段重复检测—分批转移隔离—国际协作医疗救助”的处置过程，为此次国际公共卫生事件提供应对方案。

一、邮轮产生突发群体性疫情的原因分析

邮轮素有“海上移动社区”之称，但与陆上社区相比，邮轮由于载客量大、人员密度高、聚集时间长、内部环境狭窄、饮食相对集中、航行地点多等特点，比陆上社区更容易导致传染病的群体性爆发。[9]笔者将以“陆上社区”作为对照模型，分析邮轮的特殊构造和管理机制与传染病发病、传播的关联性，探讨国际邮轮更容易导致传染病群体性疫情的原因。兹分述如下。

（一）邮轮的特点与传染病爆发的关联性

1.特殊封闭构造造成内部微小气候滞浊

邮轮是高度密闭的场所，除了船舶运行的工作场所，邮轮内部舱室分为旅客居住舱室和公共处所，邮轮的公众处所包括餐厅、剧院、游泳池等。邮轮上内部环境狭窄，舱室空间各异，内舱房没有通风的窗口，容易导致微小气候滞浊。[10]而公共处所较多则加剧了人员流动性。据公布数据显示，“钻石公主”号邮轮共有客舱1 337间，其中只有748间客舱带有阳台，而其余则为没有窗户的内舱房。[11]此次“钻石公主”号上乘客加船员有3 700多人被隔离，舱室空气置换不充分、密闭空间交叉感染机率高等特点，都会导致传染病的爆发。另外，邮轮上生活卫生管道系统设计和垃圾处理排放也增加了传染几率。[12]

2.中央空調的内循环系统无法实现隔离效果

邮轮舱室内部的通风多是通过中央空调调节，中央空调的卫生情况、通气量和湿度，与人群聚集程度有关，是影响旅客和船员健康的重要因素。[13]中央空调的循环功能分外循环系统和内循环系统，内循环是通过内部的空气循环系统达到调节温度的目的。根据《中国航务周刊》的文章，外循环输入舱室的空气新鲜、卫生，但恒温需要消耗更多的能量;内循环系统可以理解为空调的进气口利用原来舱室内的恒温空气，其空调流入的空气是各个旅客居住舱室的流通过的空气。[14]虽然空调有空气滤清器进行过滤，但对于COVID-19来说，空气滤清器没有有效杀灭病毒的功能和效果，因此中央空调的内循环系统既不能保证空气的新鲜和卫生，也无法实现隔离效果。

3.邮轮自身的防疫机制不完善

从近些年邮轮历次群体性疫情可以看出邮轮公司的防疫机制并不完善。从饮食采购来说，食物与饮水统一采购、储存、制作与供给，致病微生物可以通过“粪—手—口”途径接触传播。[15]在日常防疫和消毒方面，船上自我检疫的强度与频率不够，消毒的有效性和针对性也不足，应该增加对公共处所以及通风环境差的场所的消毒频次和强度。在与航线规划内靠泊港口的防疫合作机制方面，对于船上已出现的确诊和疑似病例，应迅速排查密切接触人员和一般接触人员，并针对性采取隔离措施，并配合港口卫生部门开展人员检测防疫和场所消毒，防止发生内部交叉感染。[16]患病乘客的就近医疗和剩余人员的分类型转移隔离也需要有完善的评估和应对方案。

4.邮轮的医疗卫生系统存在漏洞

大型豪华邮轮的载客量可以达到航空客运的几十倍，旅客在一定的航程内相对固定，聚集时间较长。航行中的旅客形成一个巨大的群体，生活在一个有限的空间里，人员的密集度极高，相对集中。人员构成与“陆上社区”最大的区别在于，邮轮的旅客以中老年人为主，患基础性疾病的几率相对较高，对疾病的抵抗力相对较差，因此对传染病易感程度更高。虽然船上配备有一定的医疗设施和医务人员，但是在专业人员医疗水平、接诊量和检查手段上均存在局限性，船员及服务人员的防疫意识及卫生学知识技能缺失，加之药品供应不足，一旦出现传染病，极易造成群体暴发并难以控制。[17]

5.邮轮靠泊港口防疫应急预案不完善

邮轮防疫应急预案制定的针对性决定了疫情能否得到有效控制。在应急预案的制定中，人员信息的排查、不同病原体的防疫措施、本船病毒的感染路径管理及隔离措施，都需要港口防疫部门与船方协作做好技术储备，制定针对性的防控预案。邮轮虽然航线和靠泊港口相对固定，但不同港口的应急处置能力不同，缺少国际邮轮应急演练也会导致突发事件发生时不能快速有效地作出反应。

（二）对“钻石公主”号疫情应急处置的反思

1.国际公共卫生事件处置的复杂性

对公共卫生安全的处置是一国主权范围内的事务，但由于国际邮轮运营航线和靠泊港口分处不同国家，邮轮经营人、船员和乘客拥有不同国籍，这给传染病在国际间的传播创造了条件，增加了各类公共卫生事件发生的风险。据“钻石公主”号邮轮公司透露，该船约有一半的乘客是日本人，其余的人来自56个国家和地区。[18]据中国方面核实，“钻石公主”号上共滞留311名中国同胞。在剩余的3 000多人检测未完成之前，各国对本国人的医疗救助及跨国转移行动受制于日本本国卫生主权的限制，属于政治外交事件，因此各国无法尽快采取救助措施。而日本没有采取在码头上隔离的措施，也是不想将“钻石公主”号上的确诊人数增加到本国的确诊人数中，避免未来被其他国家采取贸易限制和入境限制。

2.港口国应急资源的局限性

“钻石公主”号突发群体性疫情的应对处置对每一个国家来说都是挑战。针对“钻石公主”号突发疫情，日本政府及时采取了应对措施，将确诊病人转移至神奈川县、埼玉县、千叶县、静冈县和东京的医疗机构进行治疗。[19]但日本本国对样本的检测能力是每日1 500例，对于“钻石公主”号上3 700多人的检测耗时太长，导致已确诊人员在船滞留时间延长，增加了交叉感染几率。而对于已确诊人员，就近港口医疗收纳能力有限，转送又增大了感染风险。此次邮轮公共卫生事件对靠泊港口的整体接纳能力进行了一次“大考”，显然横滨港的医疗收纳和人员转移能力不足以应对此次邮轮突发群体性疫情。

3.COVID-19传播方式的广泛性

在医务人员和科学家共同努力下，此次COVID-19的传播方式得到了科学验证。根据临床和实验结果，COVID-19可以通过飞沫、接触、气溶胶以及“粪—口”传播，潜伏期最长可超过十四天。[20]COVID-19病毒传播较快，病毒核酸检测机制并不完善，经过多次检验才能确诊，甚至有无症状感染者。“钻石公主”号采取传统的集中隔离措施，没有根据疫情传播特点设计分种类的隔离和分批转移，对大型密闭空间来说存在更多潜在感染风险。[21]日本采用的检测方式比较单一，没有辅助其他检测方式，存在漏诊的可能，并且不得不纳入考虑范围的是，那些隔离十四天之后离船的人，仍然都很可能是处于潜伏期的病毒携带者。因此“钻石公主”号突发群体性疫情处置的难度要大于历次邮轮公共卫生事件。

二、关于邮轮防疫的国际法和国内法规定[HS）]

一次大型公共卫生事件就是对传统法律体系的一次考验，也是重新检视相关规定是否完善的契机。1912年“泰坦尼克”号倾覆事件催生了1914年《海上[CM（21]人命安全公约》，一百多年后的今天，我们在面对大型公共交通工具突发事件时依然难以有效应对，这不得不迫使我们全面反思现存法律体系存在的问题，以及应对机制中缺失的环节。邮轮在法律意义上并不是一类单独的船型，而是大型化的豪华客船，其功能逐渐由旅客运输转化为旅游观光。与内河邮轮和普通客船一般是本国国籍不同，为方便航行和管理，全球60%以上的邮轮悬挂方便旗。[22]受到此次疫情影响的“钻石公主”号邮轮船籍国是英国，“世界梦”号船籍国是巴哈马，“威斯特丹”号船籍国是荷兰。邮轮运营航线和靠泊港口分处不同国家，邮轮经营人、船员和乘客拥有不同国籍，决定了国际邮轮实践中会面临跨法域的问题，增加了公共卫生事件解决的难度。因此需要对邮轮防疫的国际法和国内法作全面的分析以检视法律制度的不足。兹分述如下。

（一）国际法规定

国际公约对传染病防控的作用越来越大。随着跨国人员流动和商务交往，傳染病已经不是一国主权范围内的事，国际法是应对国际公共卫生事件危机的最有效的、符合正义的理念。国际公约并没有为邮轮防疫作特殊规定，相关规定大多参照普通船舶的规定来调整。关于邮轮防疫的规定，笔者主要探讨最具有相关性的国际卫生组织（World Health Organization，简称WHO）和国际海事组织（International Maritime Organization，简称IMO）制定的公约。另外，针对特定传染病疫情，相关国际组织也会制定相关的指导性建议供船舶参考，例如波罗的海国际航运公会（BIMCO）在应对埃博拉病毒时制定的指南和标准条款。

1.WHO相关公约规定

2005年5月23日，在瑞士日内瓦举行的第58届世界卫生大会上，正式通过了新修订的《国际卫生条例》（International Health Regulations），与1951年《国际卫生条例》相比，其适用范围从鼠疫、黄热病和霍乱三种传染病的国境卫生检疫扩大为全球协调应对构成国际关注的突发公共卫生事件，规定了可能构成国际关注的突发公共卫生事件的评估和通报程序，要求各成员国及时评估突发公共卫生事件，并按规定向世界卫生组织通报。各成员国可以根据本国立法和应对突发公共卫生事件的需要，采取2005年《国际卫生条例》规定之外的其他各项卫生措施，但应根据WHO要求，提供相关信息，并根据WHO要求考虑终止这些措施的执行。[23]2020年1月30日，WHO宣布将新型冠状病毒疫情列为国际关注的突发公共卫生事件，但同时指出没有必要采取限制国际旅行和贸易的措施，WHO不推荐限制旅行和贸易的措施。[24]

WHO还制定了《船舶卫生指南》作为辅助性的技术指南体系，其所发布的《船舶检查和船舶卫生证书签发手册》是2005年《国际卫生条例》的组成部分，用于执行签发船舶卫生证书，是有助于预防和控制已知公共卫生风险的重要工具，用于提升交通工具运营者对公共卫生事件的关注和响应，并提供每年至少两次例行检查船舶卫生状况的机会。该手册适用于所有可能发生在国际航行船舶上的公共卫生风险的情形，在制定过程中同时考虑到了在货轮和客轮上的适用性，检查项目和控制措施非常全面，但邮轮的卫生条件与货轮相比差别非常大，对于国际邮轮来说该手册的要求偏低。

2005年《国际卫生条例》对全球传染病防控的意义在于用法律的形式固定了国际合作的模式，并强调缔约国和WHO之间在鉴定和评估事件和应对公共卫生风险和突发事件方面的合作行动。[25]但从总体上看，相比联合国、IMO等国际组织，WHO的立法权力和执法权力有限，相关规定更多地属于引导性规范，而没有制裁措施保证的国际法在约束缔约国方面缺乏力度。

2.IMO相关公约规定

IMO制定的公约中与船舶疫情防控相关的主要是两大法规：《海员培训、发证和值班标准国际公约》（International Convention on Standards of Training，Certification and Watchkeeping for Seafarers，简称《STCW公约》）和《国际海事劳工公约》（Maritime Labour Convention，简称《MLC公约》）。《STCW公约》在第A-VI/4节部分是关于医疗急救和医护的强制性最低要求，详细规定了在船上提供医疗急救的海员的适任标准和被指定在船上负责医护的海员的适任标准，前者规定评估适任的标准是始终将对自身和他人的危险降到最低等，后者评估适任的标准是预防传染和疾病蔓延是充分和有效的、迅速认识病情变化的意义、寻求无线电医疗咨询的程序符合既定做法和建议等岸上医疗、医疗的提供以及医疗报告表格等①。其中与本次疫情最为相关的是B3.1.2通风的规定：“1.卧室和餐厅通风系统应受到控制，以使空气的状况令人满意，并确保空气在任何季节和任何天气和气候下都充分流通。2.空调系统，无论其为中央空调还是单个空调，均应设计成：（a）根据户外大气条件使室内空气保持适宜的温度和相对湿度，并保证在全部空调处所有充分的通风，并考虑海上作业的特点，避免产生过度的噪音或振动;（b）便于清洁和灭菌，以防止或控制疾病的传播。”IMO公约的规定是作为最低要求的指导性、原则性规定，没有针对国际邮轮的特殊构造和运行机制进行特别规定。实践中由于邮轮乘客很大比例是中老年人，多具有基础疾病，抵抗力比较弱，对船上治疗设施和药品供应以及场所消毒等卫生条件要求较高，而在邮轮日常运营中以上方面都存在薄弱环节，因此IMO公约的规定对邮轮防疫并没有发挥出应有的效果。但是作为全球航运最权威的国际组织，IMO对此次疫情反应迅速，1月31日，IMO发布第4203号、第4204号通函件，为降低新型冠状病毒感染风险提出建议，2月12日IMO又发布第4203号通函件的补充件Circular Letter No.4203-Add.1，进一步提供防控感染的信息和指导。[26]

（二）国内法规定

由于邮轮具有跨法域的特点，因此各国根据国际邮轮运营实践和国内实际，或直接适用国际法，或将相关国际公约转化为国内法适用。[27]全球邮轮业比较发达的国家主要集中于欧洲和北美地区，其中美国和欧盟对邮轮业的规范相对完善。在邮轮卫生防疫方面，美国疾病预防与控制中心专门编印了《船舶卫生操作手册》（Vessel Sanitation Program Operations Manual，简称VSP），该手册对船舶卫生作出十分细致和严格的规定，对船方和港口卫生检疫官员都是很好的指导手册。[28]加拿大参照美国的VSP，还专门对国际邮轮的卫生检查制定了工作手册。[29]欧洲目前通过欧盟SHIPSAN TRAINET项目制定了《欧洲邮轮卫生标准和传染病监测手册》（European Manual for Hygiene Standards and Communicable Diseases Surveillance on Passenger Ships），专门用于对邮轮的卫生管理和传染病监测。[30]该手册基于欧盟法规的卫生标准制定用于欧洲水域航行的规定，目的是为了保障在欧盟范围内航行或者停泊邮轮的卫生水平，邮轮乘客及船员的健康以及食品、水和环境的安全。邮轮旅游业在中国属于新兴业态，以上国家和地区的邮轮卫生防疫规定对中国有极大的借鉴意义。中国的防疫法规体系较为完备，主要涉传染病防治、突发事件应急和船舶安全监管三个领域，但针对邮轮的特别规定较少。

1.传染病防治

传染病防治领域相关的国内法有《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则、《中华人民共和国传染病防治法》等法律法规及相关的规范性文件。《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》第15条规定：“在国境口岸以及停留在国境口岸的交通工具上，发现检疫传染病、疑似检疫传染病，或者有人非因意外伤害而死亡并死因不明时，国境口岸有关单位以及交通工具的负责人，应当立即向卫生检疫机关报告。”传染病防治法律法规是原则性规定，与船舶有关的特殊规定主要集中在突发事件应急和船舶安全监管领域。

2.突发事件应急

《中华人民共和国宪法》对海上突发事件应急处理作出了最具普遍适用意义的规定，虽然没有明确提及海上突发事件的应急措施，第67条、第89条关于“紧急状态”的规定，承认了紧急行政权的存在，为政府在发生海上突发事件时紧急行政权的启动提供了依据。突发事件应急相关的法律法规主要是《突发公共卫生事件应急条例》《国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定》《突发公共卫生事件交通应急规定》等。《突发公共卫生事件交通应急规定》第26条规定了船长应当采取的临时措施：以最快方式通知前方停靠点，并向船舶所有人或者经营人及始发港口进行报告，组织对传染病人实施紧急卫生处理和临时隔离，并将船舶迅速驶向指定的停靠点，封闭已被污染或可能被污染的区域，禁止向外排放污物，对船舶和可能被污染的停靠场所实施卫生处理。针对邮轮群体性疾病突发事件防控，国家质量监督检验检疫总局（其出入境检验检疫管理职责和队伍已于2018年划入海关总署）还于2009年制定了《国际航行邮轮群体性疾病突发事件应急处置技术方案》，主要针对突发事件先期处置、可疑病例现场排查、样品采集与送检、暴发原因的流行病学调查、卫生学检查、卫生控制以及事[CM（21]件报告、通报、评估等工作要求，为应急处置为提供指导。

3.船舶安全监管

作为船舶安全监管领域的特别法，《中华人民共和国海上交通安全法》并没有直接规定船舶防疫的内容，但中国是IMO的A类理事国，船舶安全监管的规定充分吸收了IMO法规的精髓，《STCW公约》和《MLC公约》相关规定以及IMO通函也适用于中国的船舶卫生防疫。为更好地指导船舶防抗疫情，交通运输部海事局作为航运主管机关，其下属的国际海事研究委员会船员分委会秘书处于2020年2月8日发布《船舶防控“新型冠状病毒”疫情工作指南》，参考了中远海运特运公司工作指引以及非典期间航运公司防护的实践，适用于各类船舶，可以为邮轮突发疫情控制提供经验和指导。[31]中国从疫情开始到现在积累了具有实效的防疫经验，在中国各行政监管部门的共同努力下，目前靠泊中国港口的国际航行船舶还未出现群体性疫情事件。

三、对邮轮新型冠状疫情防控的建议

COVID-19传播速度快，传播方式多样，需要根据邮轮的特殊构造、管理机制与传染病发病、传播的关联性及时调整防疫应急机制。[32]“钻石公主”号事件为国际社会提供了大型公共交通工具发生公共卫生事件时应急处置的样本。结合中国抗击COVID-19的经验，笔者从短期应对措施和中长期机制完善两方面为疫情防控提供建议。

（一）短期应对措施

机制是对法律的集中体现，在突发事件发生时，如果没有机制的保障，法律形同虚设，防控措施的实施也不到保障。笔者将邮轮独特的封闭构造与“医院”进行类比，基于集中隔离的有效性和人员转移的难度，建议以构建“临时方舱医院”为隔离思路，以阻断来自多个传染源的传染为核心，采用“循环消毒—分段重复检测—分批转移隔离—国际协作医疗救助”的处置过程，以完善邮轮突发群体性疫情应急机制。以国际公约和相关国内法为基础，为此次邮轮事件设计解决方案。

1.循环消毒机制

邮轮独特的封闭构造可以与“医院”进行类比，但相对于陆上医院，邮轮的劣势在于缺乏陆地上有效的医疗支援与保障，优势在于构造方面有独特的抽风系统。医院一般都没有抽風系统，而船舶的卫生间都有抽风系统将室内空气排往大气，中央空调的进风口和出风口是分离的，可以在送风管路的风机出口做好消毒并保持正压力;增大空调的机械通气量，特别是新气量，以增加内外空气的流通，最大程度地保证每个房间的空气清洁度，减少传染的危险性。[33]循环消毒的方法可采用《船舶防控“新型冠状病毒”疫情工作指南》中关于船舶通风安全的建议：“（1）应加强空调通风系统维护保养工作，确保生活区空气状况良好。（2）抵达国内或疫区港口船舶，应注意船舶空调及通风控制，船上一次风（新风）占10%—20%，二次风（循环风）占80%—90%，各轮应根据本船实际把风比调整，直至把二次风关闭，因船而异，原则是尽量使船上生活区空气保持新鲜。（3）船上用于隔离的处所，应独立通风或关闭全船回风，减少生活区内部空气循环。”对尚未出现群体性疫情的国际邮轮，建议成立由当地海事部门和专业防疫部门组成的港口防疫应急队伍，对疑似病例进行专业检测和隔离，并对全船进行消毒，有条件的港口可扩大检测和消毒范围，对所有到港的船舶进行防疫消毒。

2.分段重復检测机制

根据中国防疫经验，病毒核酸检测可能要经过多次才会确诊，并存在无症状感染者以及潜伏期较长的感染者，这些情况都将加剧防疫形势的复杂性。[34]日本厚生劳动省认为，1月底下船的香港确诊病患的密切接触者仅有2人，从截止到2月10日出现的确诊人数来看，有出现来自多个感染源的二次甚至三次感染的可能性。[35]因此在十四天隔离期内，对乘客和船员并不能通过一次甚至几次检测予以确诊，后续感染者的存在可能会影响隔离效果，因此需要根据病毒核酸快速检测结果，结合多种检测方式多次排查可疑病例①。

3.分批转移隔离机制

“钻石公主”号集中隔离措施的科学性和有效性已经饱受质疑，邮轮公司与码头的防疫应急合作需要进行调整。通常情况下，在邮轮上经初步排查发现呼吸道传染病可疑病例后，首先应划分密切接触者和一般接触者。在做好相关防护措施的前提下，将可疑病例和密切接触者转至隔离观察室进行详细排查，同时做好自身防护，严防交叉感染。但是对于此次COVID-19，病毒传播途径多、传染性强，邮轮乘客多以老年乘客为主，部分患有基础疾病，免疫力比较低，需要针对乘客自身健康状况进行分批转移隔离，并且要打破十四天隔离的期限，在核酸检测结果阴性可以离开邮轮之后，使用救援船或者救援飞机将船上人员转移到特定场所进行第二个十四天的隔离。据媒体报道，2月17日，美国政府为被困在“钻石公主”号邮轮上的300多名美国公民安排包机返乡，另外已确诊的40多名美国公民将继续留在日本治疗。[36]随着疫情扩大，预计采取撤侨方式的国家也会相继增多。

4.国际协作医疗救助机制

大型邮轮的疫情暴发可能在短时间内使患病人数剧增，在防止疫情传入的同时，要做好大量病人的转运和救治工作，对危重病员、严重疫情的处理要依靠港口国政府部门，但对于逐渐增加的确诊人数需要相当规模的码头转运救治设施，还要保证隔离期间船上各场所卫生状况、微小气候环境调节和食品药品的供应，并且注意生活和医疗废弃物处理。[37]邮轮隔离人数众多对港口当地的医疗收治能力是巨大的挑战，每日大幅上升的确诊人数表明集中隔离措施造成了船上内部的交叉感染，因此亟需开创另一条隔离路径。鉴于国际公共事件处置的复杂性，笔者建议借鉴中国政府收治轻微病例的“临时方舱医院”模式，采用两种隔离应对思路：一种是在横滨大黑码头建造“方舱医院”，将邮轮上剩余乘客转移至码头隔离;另一种是在日本本岛附近的岛屿中寻找临时停靠地，选定转运便利的区域建设“临时方舱医院”。第一种思路的优势在于建造耗时短，乘客滞留邮轮时间短，缺点在于对日本政府来说有扩大本国疫情的风险，囿于民众意愿而不愿采取此种措施。第二种思路的优点在于可以远离日本本岛，对横滨所在的东京湾城市群影响较小，不必承担邮轮疫情扩散至陆上的风险，并且便于各国使用救援船和救援飞机对本国公民进行转运治疗，而缺点在于耗时长，对后期医疗物资运输要求较高。[38]在病人转运隔离治疗过程中，WHO和IMO等国际组织可以充分发挥协调、组织角色，对疫情的控制提供科学指导和专业医务支持，发挥人道主义救援的优势。

（二）长期机制建设

对传染病的控制离不开法律的规制，此次国际公共卫生事件为审视邮轮应急机制和邮轮监管存在的问题提供了契机。

1.邮轮公司风险和应急管理机制

邮轮由于载客量大、人员密度高、聚集时间长、内部环境狭窄、饮食相对集中、航行地点多等特点，容易爆发群体性疫情，因此大型国际邮轮自身防控条件非常重要。国际邮轮运营航线相对固定，与靠泊港口主管机关联系较为密切，因为邮轮公司应该充分利用顺畅的沟通渠道，在日常运营中对航行区域的传染病情况做好动态信息管理，建立常用航线风险管理制度和应急处置机制，科学分析航线上可能存在的各种风险并做应急处置的各项准备工作，建立健全动态的船舶卫生风险评估机制。[39]

2.邮轮的卫生防疫监管机制

邮轮航行跨越了不同的司法管辖区，存在执法的不连贯性，而挂方便旗的邮轮与船旗国没有“真正联系”，在安全监管方面船旗国很难履行实质监管职能，影响了对邮轮监管的实际效果。对国际航行船舶实现有效监管的途径主要是港口国的监督检查（Port State Control，简称PSC）。PSC监管是IMO最有力度的监管机制，对海事部门来说，建议将船舶传染病疫情作为评估船舶安全的一项指标，对全球正在运营特别是运营亚洲航线的邮轮进行调研，对到访邮轮实现“一船一档”，定期评估邮轮应急处置机制，建立到访国际邮轮防疫档案评估机制，加强对国际邮轮动静态信息管理。对港口防疫部门来说，要充分研究国际邮轮各种传染病等相关事件的主要风险，找出风险控制的关键点，建立一套系统完善的国际邮轮疫情防控体系。在实践中，还要发挥多部门联防联控的功能，设计大规模人员转移救助演练，提高港口危机处置能力。另外，通过“钻石公主”号事件可知，邮轮港口区域的环境生态、卫生健康、排放治理以及医疗收纳能力等是靠泊港口建设必须要关注的问题。根据中国邮轮旅游业发展的特殊业态，建议在国家层面统一邮轮监管标准，完善法律规定，发挥信息技术的连接功能和整合优势，推动高科技监管手段的智能应用，建立协调、统一的邮轮综合管理体制和联合执法机制，实现海洋治理体系和治理能力现代化。

3.传染病防治的国际合作机制

邮轮以及其他国际航行船舶航线跨越不同国家，船员及乘客拥有不同国籍，人员流动性大，为“病毒”的跨国界传播创造了条件。在这个国际贸易和交往密切的时代，谁也不能独善其身，传染病防治需要各国在公共卫生领域的合作。习近平总书记提出构建“海洋命运共同体”理念，为全人类在海洋合作交流与资源共治共享方面提供了“中国方案”和“中国智慧”。各国在应对国际公共卫生事件上应积极推动双边、多边合作以及与国际组织的合作，一方面探索区域性防疫合作机制，构筑传染病区域联防机制;另一方面要探索跨国际组织合作模式，充分利用不同国际组织在国际事务中的管理者、协调者、决策者的角色功能，构建运转顺畅、权责明确的合作机制。

四、结语

国际邮轮运营航线和靠泊港口分处不同国家，邮轮经营人、船员和乘客拥有不同国籍，给传染病在国际间的传播创造了条件，增加了各类公共卫生事件发生的风险。正如WHO所指出的，“我们正处于一场传染性疾病全球危机的边缘，没有一个国家可以躲避这场危机。”面对COVID-19，任何国家对此都难以独善其身、置身事外。“钻石公主”号邮轮突发群体性疫情不仅对日本政府是一个巨大的挑战，对全球邮轮旅游业也是一个严峻考验。受疫情影响，未来将有更多的邮轮不能正常营运。船舶疫情的防治成果将在未来一段时期影响航运业的健康发展。

在传染病防治全球化的背景下，亟需一种新的全球应对理念和方案。习近平总书记提出“人类命运共同体”理念，蕴含全人类的共同价值追求，既尊重和关照个人、国家的利益，又超越个人和国家的界限，谋求开放创新、包容互惠的发展前景，追求实现人类的整体利益。而中国汇集各方力量、全国动员的防疫经验如紧俏物资统一配发、定点医院集中收治、城市或社区封锁等都为此次疫情处置提供了借鉴，为全面应对突发疫情提供了“中国方案”。根据中国抗击COVID-19疫情的经验，建议从短期应对措施和中长期机制完善两方面构建邮轮突发群体性疫情应对机制。短期措施是建立“临时方舱医院”，以阻断来自多个传染源的传染为核心，采用“循环消毒—分段重复检测—分批转移隔离—国际协作医疗救助”的处置过程，以减少潜在传播者对口岸公共卫生安全造成的影响。

为了避免长远的经济和法律风险，在长期应对机制方面，则应注重邮轮公司风险和应急管理机制、港口主管机关的卫生防疫监管机制以及传染病防治的国际合作机制三个方面的建设，以期构建协同高效、运转顺畅的疫情防控体制机制。

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收稿日期：2020-02-18

基金项目：2019年国家社科基金重大项目“新时代海洋强国建设”重大研究专项“海洋命运共同体视野下的中国海洋权益维护研究”（19VHQ009）

作者简介：刘晓菲（1985-），女，山东潍坊人，山东大学法学院国际法专业博士研究生，厦门海事局鹭江海事处鼓浪屿（国际邮轮码头）海巡执法大队副大队长，E-mail：liuxiaofei1@mail.sdu.edu.cn;张晏瑲（1976-），男，台湾南投人，大连海事大学法学院教授、博士生导师，E-mail：ycchang@dlmu.edu.cn。

① 参见《STCW公约》A-VI/4。

①。《MLC公约》关于卫生防疫的规定主要涉及人员、船上和机制三个方面，包括保[CM（21]护健康和安全及防止事故、通风、医务室、船上和

① 参见《MLC公约》A4.3、B3.1.2、B3.1.8、B3.1.8、B4.1。

① 参见《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案（试行第五版）》。