扬州市发展家庭农场的探索与思考

盖玉芳 雪峰 肖洒

摘要：目前我国正在强力推进乡村振兴战略，如何解决小农户分散化经营与实现农业现代化的矛盾，提高土地产出率和农业劳动生产率，是实施乡村振兴战略中的核心问题。多年来，我国为破解这一难题进行了大量的实践探索，积累了丰富的经验。其中，大力发展适度规模经营的家庭农场和多种形式的农民专业合作社等农业经营主体，显示出强大的生命力。近年来，江苏省扬州市在发展家庭农场工作中出取得了积极的进展。在搞好土地确权发证奠定法律基础上，对家庭农场的土地流转和定价方式进行规范管理，制定鼓励扶持政策，优化家庭农场的发展环境，有效促进家庭农场的健康发展。针对家庭农场发展存在的问题，如土地流转困难、经营成本增大、农田基础设施不配套、土地流转缺乏监督机制等，提出了进一步完善土地流转机制、继续加强对家庭农场的配套支持、发展家庭农场协会、提供全程服务等发展家庭农场的对策建议。

关键词：扬州市;家庭农场;经营主体;土地流转;定价方式;乡村振兴;对策建议

中图分类号： F324.1  文献标志码： A  文章编号：1002-1302（2020）03-0026-05

习近平总书记在2019年6月发表的重要文章《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》中强调，乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略，是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，是新时代“三农”工作总抓手。他还指出，实施乡村振兴战略，首先要按规律办事。要突出抓好农民合作社和家庭農场2类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率，这就为我国农业经营体制的发展完善指明了方向。2019年9月，中共中央国务院正式印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022）》，对乡村振兴的11个大的领域做了规划引领，其中在第四篇第十三章明确要求壮大新型农业经营主体，实施新型农业经营主体培育工程，培育家庭农场，鼓励通过多种形式开展适度规模经营。在国家政策的引领推动下，我国农村家庭农场必将进入一个蓬勃发展的新时期。

目前，我国农业正处于从传统农业向现代农业、从小规模分散经营向适度规模经营转变的历史阶段。自我国农业实行联产承包责任制以来，传统农户只能进行小规模分散经营。随着市场经济发展带来的农村青壮劳动力的大量转移，农业生产从业者高龄化低能化，单位土地上资本和劳动投入不足，直接导致劳动生产率和土地生产率长期处于较低水平，明显制约了农业产业的可持续发展，也直接影响着我国的粮食安全和社会经济的协调发展。

为了推进农村经营体制和农业组织形式的改革与创新，不断提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，开辟有中国特色的新型农业现代化道路，全国各地进行了大量探索和实践，积累了多种行之有效的经验。在此基础上，2008年党的十七届三中全会第1次在党的决议中明确“有条件的地方可以发展家庭农场”。2013年中央一号文件又进一步要求，支持并鼓励土地向家庭农场等新型农业经营主体流转，要扶持发展家庭农场。由此，我国农业生产组织进入了新型农业经营主体发展阶段，家庭农场作为家庭联产承包责任制的外延扩张形式，具有强大的生命力。西方发达国家的农业大多也采用家庭农场的组织形式，如美国的家庭农场土地面积占社会耕地面积的80%以上[1-2]。通过土地流转逐步将我国的小农户发展为适度规模的家庭农场，为我国的农业现代化找到了一条积极稳妥、切实可行的道路。近年来，我国家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业、各种社会化服务组织等新型农业经营主体迅速发育成长，呈现出蓬勃发展的良好势头。截至2018年，全国家庭农场数量超过87.7万个，其中纳入农业部门名录管理的家庭农场达到44.5万个;依法在工商部门登记注册的农民专业合作社达190.8万个，参加农户11 448万个，占农户总数的46.6%;各类农业产业化龙头企业达到13万个，辐射带动全国1.27亿个农户;各类农业公益性服务机构达到15.2万个，农业经营性服务组织超过100万个。各类新型农业经营主体健康发展，正在有效支撑农产品的有效供给，重构我国农业生产主体的小规模农户为主的传统格局。

1 扬州市家庭农场发展的现状与特点

党的十七届三中全会以来，扬州市积极探索农业适度规模经营的有效途径，把发展家庭农场作为构建新型农业经营体系、推进农业现代化的关键措施来抓，大大地促进了家庭农场健康有序地发展。据统计，到2018年底已经获得县级以上农业部门认定并纳入名录管理系统的家庭农场达到了3 341个，经营面积4.4万hm2。总体来看，扬州市家庭农场具有以下几个特点。

1.1 经营项目以种植粮食为主

从事种植业的家庭农场有2 451个，其中种粮的有2 348个，占家庭农场的70.3%;从事畜牧业的有72个，占2.2%;从事渔业养殖的有544个，占163%;实行种养结合的有187个，占5.6%;还有少量从事其他经营业态，这与江苏省的情况相近[3]。

1.2 经营规模基本适度

在从事粮食种植的家庭农场2 348个中，土地经营面积3.3～13.3 hm2的有1 598个，占68.1%;土地经营面积13.3～33.3 hm2的有668个，占284%;土地经营面积33.3～66.6 hm2的有63个，占2.7%;土地经营面积在66.6 hm2以上的大型农场有19个，约占1%。据典型调查58个家庭农场，经营土地1 005 hm2，平均17.3 hm2/个，符合我国农业现阶段的生产力发展水平[4-5]。

1.3 家庭农场以当地农民为主，农场劳动力以家庭成员为主

据统计1 467个家庭农场中，由当地农民经营的有916个，占总数的62%，这与面上走访大部分农场主为当地人完全相符。据2018年底统计，3 341 个家庭农场有劳动力10 926个，平均每个农场3.27个，其中有家庭成员7 955个，占72.8%;常年雇工劳动力2 971个，占27.2%。

1.4 流转土地面积占比大，收益尚可

據统计，在家庭农场经营的3.83万hm2中，由农场主家庭承包的土地0.45万hm2，占11.7%;其余均为经流转流入的土地3.38万hm2，占88.3%。流转价格各地不一，流转时间早的在9 000～12 000元/hm2之间，近年来则在12 000～15 000元/hm2。单纯种粮的租金稍低，而从事水产养殖或种植经济作物的则较高，高的甚至达 18 000元/hm2 左右。家庭协会调查的58个从事稻麦种植的家庭农场，2018年均净收入9 820元/hm2，平均净收入17.01万元/个。但是，随着这2年市场粮价走低，生产资料价格上涨，家庭农场的收益不容乐观，因而也影响了家庭农场的进一步发展。

2 扬州市发展家庭农场的主要做法

2.1 搞好确权登记，完善法律基础

我国现有土地承包经营制度始于20世纪80年代的土地家庭联产承包制，土地零碎化、分散化严重，不利于提高土地产出率和劳动生产率。随着农村劳动力的大量转移，土地逐步向规模化集中势在必行。然而，土地乃广大农民安身立命之本，在推进土地规模经营工作中，必须首先确定的是现有耕地权属，在明确所有权为集体所有的基础上，保护农民的土地承包经营权，自愿转流其使用权[6]，从而切实保护农民的切身利益。2010年江苏省高邮市车逻镇被确定为农业农村部首批农村土地承包经营权确权登记颁证试点单位;2011年扩大实施到“一县十镇百村”试点;2015年在总结试点经验基础上在全市全面推开，2015年年底，全市80%以上的村组户陆续完成了测量绘图、确权登记、颁证建档工作[7];至2018年，确权工作基本完成，为规范土地经营权和开展流转工作奠定了坚实的法律基础。

2.2 实行规范管理，促进健康发展

一是建立健全土地流转市场，充实完善乡镇交易服务中心的功能，及时发布土地流转信息，所有流转土地均须在乡镇交易中心平台上公开、谈判成交，杜绝场外私自交易。县（市、区）提供规范的土地流转合同文本，建立土地价格评估协商和交易程序，监督土地流转费用收缴环节，收集整理和完善土地流转档案，协调有关流转中的矛盾和利益纠纷。二是采用科学合理的定价机制。土地流转初期刚好是市场粮价一路走高的时期，不少地方根据涨价预期，以现金定价偏高，后来突然遇到粮站对稻麦不再按保护价敞开收购，结果家庭农场和种田大户只能低价销售，无力按协议支付租金，造成合同双方纠纷，甚至有的大户因此弃田走路。在总结多年土地流转经验教训的基础上，为了规避市场风险，保护土地流转出让和受让双方的利益，近年来，全市新发生的土地规模经营竞标中土地流转金均采用“实物计价、现金结算”的办法，即流转价格以稻麦实物数量由双方商定，到时可以实物交付，也可以按双方认可的市场价格结算，从而有效地维护了双方的利益。三是不断提升家庭农场的建设标准。2013年4月，扬州市江都区在江苏省内率先探索了家庭农场工商登记管理办法。同年9月，中国共产党扬州市委员会（简称“扬州市委”）正式发文印发了《扬州市级示范家庭农场认定办法》，明确了示范农场“四有四好”标准，并针对不同生产类型分别制定了对应的认定标准。2014年3月，扬州市委农村工作办公室（简称“扬州市委农工办”）又制定了农场名录制度，首批列入名录的家庭农场有271个。通过发展、规范、多措并举，着力打造一批高标准的示范家庭农场。

2.3 强化政策引领，优化发展环境

扬州市人民政府办公室专门下发了《关于鼓励发展家庭农场的意见》，明确由扬州市委农工办牵头协调各有关部门加强对家庭农场的指导服务。扬州自然资源和规划局用足有关政策，按农用地管理要求，对家庭农场生产附属设施用地予以支持。江都区已有30多个家庭农场建成了超过10 000 m2的各类生产用房，平均超过300 m2/个，破解了用地瓶颈，受到广大农场主的好评。县（市、区）财政部门设立了专项扶持资金，通过贴息、补助等形式，对示范带动作用强、社会经济效益好的家庭农场给予重点奖励补助，专项补助资金共达1 230万元。对符合条件的家庭农场，在发展特色种养业、农业产业化、农业标准化、土地流转、农机购置补贴等方面实行项目扶持，重点倾斜。扬州市各有关部门围绕促进家庭农场的健康发展，充分发挥各自优势，多方面予以配合。农业部门以面向家庭农场开展技术培训，扬州市人民政府金融办公室将家庭农场贷款纳入政策性担保公司的业务范畴，有关银行对家庭农场开展融资服务和信用评级，在贷款授信额度、贷款利率等方面给予优先和优惠。2018年，中国农业银行扬州市分行为163个家庭农场提供贷款2 469万元。工商部门积极引导家庭农场申请注册商标。税务部门对家庭农场销售的自产农产品免征增值税。供电部门对家庭农场粮食烘干和农产品贮藏项目执行农业用电价格。保险公司对家庭农场开展农业自然灾害保险服务，适当降低理赔门槛，提高理赔标准。气象部门主动免费为家庭农场提供气象服务，通过手机短信发布灾害性天气警报。

2.4 创办家庭农场协会，提供全程服务

为促进家庭农场快速健康发展，2015年由扬州市委农工办牵头，联合江苏里下河地区农业科学研究所、扬州市农业农村局、扬州市气象局，依托江苏金土地种业有限公司，率先成立了扬州市家庭农场协会（下称“协会”）。这是一个由市内家庭农场、农业种养大户、农业企业及有关涉农事业单位为主要成员，进行自我管理、自行运作、自谋发展的非营利社团组织。首批入会成员173个，经营面积 0.41万hm2。团体会员10个，主要是直接与生产经营相关的农技、农资、保险、金融部门及农机合作社。第1届会员代表大会民主选举产生理事会理事13名，从具有较高影响力、带动力、年富力强、有文化的农场主中选举产生会长1名，副会长5名，选举江苏金土地种业有限公司副总经理担任秘书长，另选出监事3名。协会经费来源有政府资助、社会捐赠、农户会员会费（每户每年100元）以及团体会员。会费独立账户、独立核算，接受会员监督。协会成立以来，主要开展了5项服务：一是信息沟通交流，协会通过组建微信群、QQ群及微信公众号，及时宣传有关政策文件，交流产销信息，促进会员之间的联合协作。二是生产技术指导，协会每年组织多次较大规模的现场观摩会，由江苏里下河地区农业科学研究所专家带领大家到田间地头进行实地考察讲课，或到家庭农场进行苗情分析解剖，通过“请上来”“走下去”举办培训班等多种形式，不断提高农场主的科学种田和经营管理水平。2018年，协会举办技术培训班6次，参加受训320人;举办现场观摩会3次，参加人员200多人次。三是农业生产资料配供，江苏金土地种业有限公司坚持向会员提供低于市场价格的优质稻麦种子，直接送货上门。为降低农资采购成本，2018年协会联合部分成员开展农资团购活动，根据测土配方，为农场主团购优惠价格配方肥料50万kg。2018年协会还为家庭农场提供小麦良种55万kg，优惠0.1元/kg。四是产销对接服务。2015年稻谷市场价格低、销售难，协会会长仪征铜山农场主与粮食部门主动联系沟通，为部分家庭农场销售水稻55万kg，销售价格2.84元/kg，比当时市场价高出0.2元/kg。协会牵头成立“扬麦产业化联合体”对接粮食收购加工企业，开展“一县（区、市）一品”订单种植，引导农户改变不同品种混种混收的习惯，实行粮食种植统一品种布局、统一技术指导、统一收储。2018年，全市200多家庭农场参与小麦订单种植1 300多hm2，提升了粮食品质，实行了优质优价。比如邗江区公道镇刘姓家庭农场主，订单生产扬麦23品种20多hm2，平均 7 500 kg/hm2，比普通小麦增产5%，扬州市粮油公司按订单协议收购2.22元/kg，比普通小麦高出006元/kg，使该农场小麦增收1 200多元/hm2，合计增收2万多元。五是协会还利用江苏金土地种业有限公司的仓贮基地并联系有关县（市、区）粮库和面粉加工企业，对稻麦进行就近收购，集中烘干储存，减少运输成本，增加效益。

3 家庭农场发展面临的问题

3.1 土地流转难度不小

部分农民外出打工意愿不高，谋生能力不强，从而对土地的依赖性增加，不愿转出土地。部分农民对土地转让金额预期太高，难以流转。部分农民对受让业主缺少信任，害怕流转。还有部分农民不愿调换土地，使土地成片流转受到制约，影响土地流转。

3.2 经营成本增长较快

一是土地流转租金上涨快，2008年扬州土地流转租金约7 500元/hm2，目前在宝应、高邮土地流转均价已达到13 500元/hm2左右，少数地区甚至超过18 000元/hm2，明显增加了家庭农场的经营风险。二是农资价格上涨快，如2017年以来尿素价格由1.7元/kg涨至2.2元/kg，除草剂异丙隆价格上涨了100%以上。三是用工成本上涨快，近2年农业用工价格由50～60元/工日已经涨到80～100元/工日，而且还是60岁以上的老年妇女。三大成本的快速增加，大大限制了土地流转的积极性。

3.3 农田基础设施不配套

原先分户经营的零散农田经流转成规模经营后，许多矛盾便集中暴露出来了。比较普遍的如田间道路较窄，大中型农机具无法下田作业，收获的粮食也无法运到田外。有的农田高低不平无法耕种。如宝应县学杰农场主反映，他有3.3 hm2土地地势低洼，2018年秋种时雨水多，一直无法种植小麦。高邮吕姓家庭农场由于地势较高，灌水不到位，化学除草效果不佳，只好雇佣人工除草，2017年增支人工除草费用2.9万元。还有不少农场流转土地缺少排灌机械和配套沟渠，影响正常耕种，抗灾能力薄弱。

3.4 农机具投资过多

一些家庭农场之间盲目攀比，过多购买农机具，致使农机具利用率不高。如江都区调查的21个家庭农场中，有20个农场各类农机具齐全，19个农场建有烘干设备，投入资金少则数十万元，多的则达到400万元/个。由于种田效益本就不高，再加上大量的农机投入，致使家庭农场经济压力很大，更增添了他们的焦虑感，使得进一步发展的信心减弱。

3.5 土地流转后缺乏监督机制

一是外地人经营不善，易跑路。安徽人童某2016年承包了广陵区沙头镇小虹桥村24 hm2土地，协议先种地后交租金，但由于其经营不善，效益较差，2017年该大户突然失联，造成近40万元租金无法收回。二是流入方的经营行为难监管。部分经营主体流转土地后，为便于耕作通常会进行土地整理，导致土现状改变，有的甚至改变土地用途，或私自转包成为“二房东”。如苏中大地农业科技公司2009年在高邮市甘垛镇流转土地150 hm2，期限20年，租金12 855元/（年·hm2）。由于经营效益不佳，2016年该公司私自将其中60 hm2土地加价 2 250元/（年·hm2） 后转租给他人种植稻麦。

3.6 融资困难，贷款利率高

不少家庭农场主反映，每年生产约需30万～50万元周转资金，由于缺乏抵押物，难以贷款。即使找人担保，贷款额度也只有5万～10万元。抵押贷款手续繁琐，难解燃眉之急，而且贷款利率很高，一般执行基准利率上浮100%的标准，且贷款也越来越难。

4 家庭农场发展的对策建议

4.1 进一步完善土地流转机制

一是全面推行进场公开交易，签订标准流转合同文本，接受法律监督。二是全面采用“实物计价、现金结算”方式，让土地流转价格与市场粮食价格挂钩。三是尊重农民流转土地的意愿，不要片面地追求家庭农场的发展速度和规模，不能强制农民流转土地，人为地“垒大户”。四是加强监督管理，推行“先交租金后种地”的租金缴纳方式，防止外来承包大户走路。加强流入方的事后监管，对经营不善难以为继的，实行动态退出。

4.2 继续加强对家庭农场的配套支持

对达到一定规模的家庭农场，各级财政应加大扶持力度，对他们的农田基础设施、仓储加工设施建设和农机具购置给予专项补贴。要积极研究农村土地承包经营权抵押贷款办法，稳步开展农村土地经营权抵押贷款。要用好农业规模经营主体信用评价成果，对信用等级较高的经营主体简化贷款审批流程，实行优惠利率。要推广普及家庭农场的农业保险，降低保险费率和理赔门槛，提高赔付标准。要探索开展土地流转履约保证保险，用好财政保险补偿金，支持新型农业经营主体的信贷产品服务。

4.3 发展家庭农场协会，提供全程服务

一是推广应用良种良法提高产出，降低生产成本。可以依托家庭农场协会和各级农技推广机构，开展实用农业技术培训、观摩，指导农场主合理应用优良品种和配套技术，实施测土配方施肥和病虫草害综合防治技术，不断提高作物产量，降低生产成本，增加农场效益。二是实行社会化、专业化服务。目前，各种农机合作社、植保合作社、育秧公司、烘干仓储合作社发展很快，还可以支持农村合作社经济组织、供销合作社专业化服务组织、服务型农民合作社等服务主体，面向家庭农场开展部分或全程托管作业环节，减少各农场购置小而全的农机装备支出，提高作业效率和质量，降低作业成本。三是抱团采购农资和服务。协会可以积极为家庭农场牵线联系农药、化肥、种子生产厂商，实行产销直接见面，减少中间流通环节，批发“团购”农业生产资料，直接送货到田、到户，进一步压缩农资采购成本，还可确保农资质量。四是开展农产品产销服务。大力推广农产品订单生产销售，经过协会或有关组织居中牵线，与粮食收购厂商签订合作协议，实行统一品种布局、统一供种、统一技术指导、统一专业化服务、统一产品销售，达到优质优价，增产增效。五是探索农产品加工增值。引导农场业主从追求产量向追求效益转变，从“卖原粮”向“卖产品”转变，从单打独斗向合作增效转变，开展农产品初级收储加工，打造自有品牌，延长农业产业链，更多分享加工、流通的增值收益。

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