精准扶贫政策变迁的动力因素及耦合逻辑

吴茜

摘要：在精准扶贫政策的议程设置中，存在着问题源流、政策源流和政治源流三股动力源流。一系列指标形式的变化和现行情况的反馈信息使问题源流凸显。政策共同体即政府官员、两会代表和学者专家提出政策备选方案的意见和主张，进一步形成政策源流。政治源流作为主导因素对精准扶贫议程状态又起了促进作用。当问题、政策建议和政治汇合时就会打开“政策之窗”，进而推动精准扶贫政策的变迁和溢出效应的产生。我国在精准扶贫政策议程设置过程中，政治结构对源流起着主导作用。

关键词：精准扶贫;多源流理论;政策之窗;政策变迁;问题源流;政策源流;政治源流

中图分类号：F323.8   文献标识码：A   文章编号：1673-1573（2020）01-0066-08

一、引言

贫困问题是全世界面临的共同挑战，消除贫困也是人类的最终目的。中国共产党和中国政府始终将人民的疾苦放在心上，把扶贫开发工作放在重中之重的位置上。中国共产党自十八大、十九大以来反复强调扶贫开发和脱贫攻坚的重要性，把精准脱贫、防范化解重大风险、污染防治列为三大攻坚战，并下定决心必须打赢脱贫攻坚战，在2020年让全国人民一同进入小康社会。在此目标的激励下，国家经过多年探索，形成了具有中国特色的精准扶贫政策。笔者利用多源流理论框架来分析精准扶贫政策的形成过程，研究其形成过程中问题源流、政治源流、政策源流如何相互影响，以促使政策之窗的开启，为我国政策变迁过程提供一个分析视角。

二、研究综述

（一）多源流理论

多源流理论是在詹姆斯·马奇（James Marth）、科恩（Michael D. Cohen）、奥尔森（Johan. G. Olsen）创建的垃圾桶模型基础上，由美国著名公共政策学家金登在《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的。他总结到：“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果”，并指出多种因素包括问题源流、政策源流和政治源流，在特定时期下三流汇合，形成新的政策，为研究政策变迁提供了视角。

问题源流包括指标的变化、焦点事件的出现、反馈情况等方式，通过观察这些方式的变化情况，在众多问题中寻找哪些问题可以被提上政策议程，促进政策议程的设置。政策源流则主要由意见和方案构成，而这些是由学者、企业家和政府官员所提出。他们在“原问题”中选取一些重要问题发表观点，提供多种备选方案和政策建议，促进政策议程的标准化形成，并软化政策过程。政治源流则包括了政党意识形态、选举投票、压力集团间的竞争和公众情绪等因素，就是在这些因素的包围下形成政治和文化氛围，潜移默化地影响政策议程的设置。

在三条源流交汇之前，首先要有政策之窗的打开，这为问题提上议程或政策变迁创造了机会。政策之窗又分为问题之窗和政治之窗。问题之窗打开是由于指标的变化、焦点事件的出现或政策的负面反馈效果。政治之窗的打开是因为政治环境发生了变化：如领导人的换届、执政理念的变化、国家的政治稳定程度和国内舆论等。

三条源流的汇合在政策之窗打开的前提下，还必须要有政策企业家或政策网络的大力促进。所谓政策企业家就是那些通过组织、运用集体力量来改变现有公共资源分配方式的人[1]。他们既可能是获得选举的政治人物也可能是行政官员，还可能是特定政策利益集团或研究机构的成员。政策企业家将其解决方案进行推广，吸引政治家重视他们，以实现自身的政治价值追求。在这样一种情景下，三条源流实现汇合。通过多源流模型，金登教授想向大家展示为什么有些问题可以被提上议程，而另外一些问题则被忽视掉（见图1）。

（二）精准扶贫

学术界关于精准扶贫的研究主要从宏观、中观和微观三个层次展开。一是宏观层面上对扶贫政策发展进程的总结与展望。凌文豪对中国扶贫开发政策进行回顾总结，认为贫困表象认知、致贫原因认知有显著变化，而扶贫价值理念则是稳中有变，并建议我国扶贫开发政策未来应该坚持“兜底保障是基本、创新发展思路与方法是核心、补偿型政策是补充”的三大导向。[2]陈志刚等回顾和梳理扶贫政策与扶贫体系的演变和挑战，分析中国扶贫工作面临的新形势与新问题，据此提出2020年后中国城乡融合的扶贫愿景和战略重点。[3]张腾等总结了中国改革开放以来的扶贫成就与政策特点，力图回答新时代扶贫工作向何处去的新问题。[4]二是中观层面上分析不同的精准扶贫模式以及实践中遇到的困境。程华东等探究了农业高校精准扶贫模式的基本内涵和主要特征，提出了推进农业高校精准扶贫模式创新的路径。[5]张琪等从六大经济增长要素和四大参与主体出发，分析了构建民族地区产业精准扶贫路径的理论，探索了供给侧改革视角下民族地区产业精准扶贫路径。[6]袁明宝对精准扶贫和基层治理的互动关联进行阐释，发现在具体政策执行中出现了悬浮状态，数字化、文本化扶贫造成真正的貧困治理缺失，压力型体制的运行机制使得扶贫对象错位，保障功能扩大导致村庄社会出现“人人争贫困”现象，干部帮扶制度的形式化使得贫困户对基层政府产生抱怨和不信任。[7]三是从微观层面对精准扶贫的概念内涵和价值性进行研究。刘铮等对精准扶贫的科学内涵及难点突破作了阐述。[8]方菲结合对我国中部地区Z村的调查，从伦理学视角对精准扶贫实践过程进行研究，发现工具理性超越价值理性是导致精准扶贫基层实践困境的重要原因。[9]朱志伟从精准扶贫的正义性价值入手并探寻了现实进路。[10]

通过对以上文献的梳理，有关精准扶贫的研究无论从宏观、中观还是微观，没有将精准扶贫政策的形成从多源流的视角进行探析。多源流理论作为政策过程中的重要理论，源于西方相对公正公平的社会政治环境之中，而且是建立在发达的工业社会和民主政府之上。将其运用到我国精准扶贫的政策分析时，一定要符合中国情景下的政策参与逻辑。

三、三大源流與精准扶贫政策之窗的开启与持续

精准扶贫政策产生于习近平总书记的执政理念中。他在2013年11月湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”的要求。时隔两年，他在湖南十八洞村调研时，“精准扶贫”理念正式形成。此后，精准扶贫政策在党的各种会议所宣传的治理思想中进一步深化和拓展。如：党的十八届三中全会要求“让发展成果更多更公平惠及全体人民”;党的十八届五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”;党的十九大报告特别指出一定要打赢脱贫攻坚这场硬仗，保证农民和农村共同进入小康社会。精准扶贫政策议程的设置正是在这样的背景下应运而生的。精准扶贫的问题流、政策流在政治流的强大影响下，促使了政策之窗的开启与持续。

（一）问题源流凸显

金登认为，一些问题能否被政策制定者所关注取决于官员了解实际情况的方法。主要有三种方法：一是通过指标形式的变化来进一步观察项目情况和重要程度。二是焦点事件、危机事件和符号会引导人们对某个问题的关注。三是关于当下有关项目运作的反馈情况，会引起核心决策者的关注。在精准扶贫政策的议程设置中，官员了解实际情况的方法主要体现在第一个方法和第三个方法上面。

从相关指标上看，在2014年12.8万个贫困村建档立卡，约10万个贫困村在2018年底退出，还有2.8万个贫困村退出任务未完成。2014年全国识别贫困县832个，2016年脱贫28个县，2017年脱贫125个县。[11]国家通过对这些指标进行常规检测和具体研究，评估精准扶贫过程中的情形变化，为下步政策制定提供参考。

从时间序列来看，我国扶贫政策经历了1949—1977年、1978—1985年、1986—1993年、1994—2000年、2001—2010年、2011年至今六个阶段。在第六个阶段也就是精准扶贫阶段，扶贫工作进入了攻坚期，出现了很多难啃的“硬骨头”。具体反馈信息有以下几个方面。

1. 贫困人口碎片化。自2011年开始，扶贫开发工作进入了最艰难的时期，集中连片特困地区的工作任务更为艰巨。由于地理、交通、文化等因素，中西部集中连片特困地区成为脱贫攻坚的重要目标。这些地区面临的扶贫功坚困难主要有以下几点：一是自然环境恶劣，地处深山多石的高寒地带，由于生态脆弱而导致灾害频发，可利用的耕地面积极少，生活无法自给自足。二是基础设施落后，基本的饮水条件不达标，房屋住宅存在安全隐患。尤其是道路不通为出行和发展带来了障碍。三是外出劳动力能力不足，出外打工缺少相应的技术，语言不通，无法快速融入外部文化，导致增收不足。四是无劳动能力人口滞留过多，无法带动当地产业发展，代际贫困传递明显。这些特困地区在我国分布极广，“三区三州”有135个深度贫困县，在“三区三州”之外还有199个深度贫困县[12]，在分布上分散化、碎片化，空间上呈现出明显的“孤岛效应”，为脱贫带来了一定的难度。

2. 识别和帮扶粗放化。第一，识别粗放化。精准扶贫的基础是精准识别，包括贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区的精准识别。因此，识别的粗放化不仅包括贫困户，还包括村、县、地区。首先，对贫困户的情况了解不充分。不清楚其贫困状况，致贫原因没有进行具体的分析，帮扶需求没有排查清楚，帮扶主体未进行明确，帮扶措施未及时落实，动态管理工作没有如期开展。另外，贫困户弱势地位会引发误评现象发生。村民为了获得资金和政策的帮扶，往往会争当贫困户。一些确实贫困导致无法正常生活的村民被评为贫困户大家不会有异议，而对有一定经济基础的村民会因为强势农户、关系农户等申请获得贫困户的名额引发误评现象。识别不精准就会为后续的脱贫工作带来了一定的困难，并且会引发干群关系不和谐的现象滋生。其次，对于村、县、地区的识别缺少标准化的程序。未展开检测和评估工作，没有规模控制、规模分解、数据录入、网络运行和数据更新等程序，对于贫困村、贫困县等标准和规模也没有明确的规定，造成识别不够科学化和规范化。第二，帮扶粗放化。由于识别不精准，导致下一步的帮扶工作也会粗放化。首先帮扶措施没有精准到户。在现实中，每一个贫困户的致贫原因不同，需要采取差异化的帮扶措施。但在实践过程中，由于人力、物力、财力等水平的限制，往往无法更多地照顾到贫困户的需求，主要以资金帮扶为主来进行扶贫。对于一些需要更多关心的鳏寡孤独老人和长期卧榻在床的病人关怀可能会少一些。其次是帮扶措施具有局限性。政策的规定有时会与现实有差距，可能会忽略贫困户自身的能力、意识、观念和资金等方面的因素，所以即使制定政策的初衷是好的，但却不能被贫困户所用。如扶贫小额信贷工作，需要对贫困户开展贫困户评级授信工作。但是很多贫困户都是因病因残致贫，劳动能力有限，同时，部分扶贫对象年龄不足或超过金融机构限定的借款人准入年龄，不符合金融机构信用等级评定的授信条件，存在贷款率较低现象，导致小额信贷工作无法真正为贫困户带来脱贫致富的效果。

3. 农村老龄化和空心化。中国社会已经进入了老龄化社会，这在农村表现得更加突出。很多贫困老人独自生活，缺乏劳动力，没有经济来源，只能依靠兜底保障。如果发生疾病或遇到意外情况而没有得到及时治疗，就只能卧病在床，大大提高了返贫风险。农村空心化也已成为常态。当前农村留守人口大部分为老人和儿童，青壮年劳动力多外出务工。因此，贫困村在进行开发与建设的时候，缺乏必要的劳动主体。

4. 政策执行偏差化。在脱贫攻坚过程中，我国采用的是多元互动的服务型政府管理模式，尤其需要中央政府和地方政府互动合作来实现扶贫政策的效果。在实际情况中，部分地方政府出于多方面的考虑，往往在执行政策时大打折扣。部分地方官员进行脱贫攻坚任务时，以追求自身利益为目标，如升迁、创造政绩或获得利益，这样的行为会导致上级的政策执行不到位或者扭曲执行，偏离了中央政府的最终目标，导致政策执行达不到预期的效果。例如，将村集体项目的发展为己所用，评选贫困户时优先选取自己的亲朋好友，优先发展有利于自己政绩的项目而不是根据实际需求，以及截留或挪用扶贫资金等。地方政府的利己行为使中央政策无法有效实施，造成政策执行偏差，使中央政府和地方政府在合作中产生了冲突。

（二）政策源流涌動

在问题流中漂浮着各种各样的问题，并不是所有的问题都能够得到关注并上升为政策。当一些重要的问题被识别并被提出相应的解决方案和政策建议时，就形成了政策流。政策官员、学者和智库中的研究人员组成的政策共同体发表各自想法和观点，形成了这些方案和政策建议。所以，政府流就是探寻、选择并设置解决问题的各种政策方案。实施精准扶贫政策流以国家层面的方案与政策和专家学者的方案与建议为主。

1. 国家层面的方案和政策。贫困地区和贫困户脱贫的基本目标是“两不愁、三保障”，“五个一批”工程是实现此目标的途径，即“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”。为配合此工程，国家还出台了相应的配套政策和措施。中央办公厅、国务院办公厅根据《关于打赢脱贫攻坚战的决定》出台了12个配套文件，各部门出台173个政策文件或实施方案，各地也相继出台和完善“1+N”的脱贫攻坚系列文件。[13]

党的十九大后，精准扶贫成为国家扶贫方略，农村扶贫进入了新阶段。这期间发布的主要反贫困政策文件如表1所示。

2. 专家学者的方案和建议。在政策源流的形成中，专家学者起着举足轻重的作用。他们结合实际形成调研报告，并通过国家重大会议提出意见和建议。第一，调研报告。《中国扶贫开发调查》内容包括赣南地区扶贫调研报告、广西富川县扶贫调研报告、贵州威宁县扶贫调研报告、国内外扶贫综述。[14]《民族地区经济社会发展调研报告——“精准扶贫”专辑》，探讨了湖北省武陵山片区“精准扶贫”模式存在问题与政策建议、农村最低生活保障制度公平性研究、民族地区农民创业能力提升与创业环境优化研究、基于需方感知满意度的公共卫生服务的评价研究、不同类型贫困户在社会医疗保障上的受益比较、家庭生命周期对农户贫困影响及其建议对策。[15]第二，学术论文。从2014年精准扶贫政策正式实施到2018年期间，在CNKI数据库中进行高级检索，分别输入检索条件主题为“精准扶贫”“贫困户”“扶贫开发”“扶贫攻坚”的CSSCI期刊论文共有2 236篇，其中“精准扶贫”1 171篇，“贫困户”415篇，“贫困开发”415篇，“扶贫攻坚”235篇，分别从研究主题、研究背景、概念内涵和困境方面进行了阐述，并提出了相应的对策建议。第三，在精准扶贫政策的形成过程中少不了具有实践经验的新思想的注入，这些往往来自于活跃的政策家，如官员、学者、重要会议的代表或者兼具多重身份的政策活动家。2018年全国两会上，全国人大代表、华中农业大学校长邓秀新认为，贫困地区不能单纯靠易地搬迁的方式来脱贫，更应结合本地资源禀赋，因人制宜，因地制宜，宜农则农、宜工则工、宜商则商，科学谋划产业扶贫项目。全国人大代表、河北农业大学林学院研究员郭素萍长期为基层农村农民提供农技指导，结合自身经历，她认为产业发展的基础是农业技术推广普及，而推广农业技术需要建设一支年轻化的、优质的推广队伍。

（三）政治源流主导

西方学者扎哈里尔迪斯（Mucciaroni）认为，在集权国家中，国民情绪、利益集团竞争、政党意识形态、政府变更等要素构成了执政党的意识形态，它们也是政治源流多维度的一个表现。政党政治在国民情绪改变中起着重要的作用，政党或政府的改变也会直接影响着利益集团的行为，政策过程实际上是集权化的过程。[16]在我国，政治源流伴随着集权化的过程，并具有一定的“虹吸效应”，紧紧地吸引着问题源流和政策源流。但由于我国的特殊环境，并没有利益集团的存在。在精准扶贫政策中，执政党的意识形态、领导人更替、媒体舆论导向、国民情绪都会影响政治家的选择。

1. 执政党的意识形态：执政为民。中国共产党始终代表最广大人民的利益。自中国共产党成立之日起，就把为天下穷苦人民谋幸福作为自己的使命。在新中国成立之前，党领导人民“打土豪、分田地”，使广大人民群众获得权利，自己做主人。新中国成立后，为了实现第一个100年的目标，中国共产党带领人们进行经济建设，走向小康社会，过上美好的新生活。尤其是以习近平总书记为核心的党中央更加关注生活在底层社会的广大农民尤其是贫困人口的生活状况，带领贫困人口和贫困地区消除贫困、实现共同富裕。自党的十八大以来，党中央始终都围绕着2020年全面实现小康社会的目标在努力，始终把脱贫攻坚当成重要的任务，充分体现我党全心全意为人民服务的价值追求。

2. 领导人的重视：不忘使命。2020年要实现第一个100年的奋斗目标，而脱贫攻坚就是这个目标的底线。党的十八大以来，以习近平书记为核心的党中央领导人作出一系列重大部署和安排，把扶贫工作贯彻到“五位一体”和“四个全面”的总布局中。习近平总书记强调扶贫的重要性：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”[17]党的十九大报告将精准扶贫作为“三大攻坚战”之一，并将其放在具有决定意义的位置上;当代领导人不忘己任，始终关注农村贫困人口的疾苦、关心贫困县的发展和区域性整体贫困的解决，拿出“敢教日月换新天”的魄力，全力完成建成小康社会的任务底线。

3. 媒体舆论导向：助力脱贫。在脱贫攻坚战中，各种新闻媒体和网络的报道力量也不可小觑。他们通过对扶贫模式、扶贫事迹和扶贫模范的报道，为整个社会创造积极向上的氛围，提升扶贫对象的内生动力，达到既扶贫也扶智的目的。如《人民日报》的扶贫报道主要包括三部分内容：地方扶贫案例框架、领导人扶贫工作及政策解读框架、扶贫对策框架。通过舆论媒体的力量宣传扶贫攻坚工作，发现扶贫工作中有待改进的地方，进一步了解贫困人口的需求和利益，为下一步工作的展开打下基础。同时，不断强化公务人员的责任意识和贫困人口的能动意识、监督意识，实现双主体配合完成脱贫任务，让扶贫报道成为这场攻坚战的助力器。在新浪微博中，成立三十年的中国扶贫基金会利用网络平台，宣传扶贫先进个人、独特的扶贫模式，向全民介绍扶贫经验。中国扶贫基金会宣传的最大特点是利用明星、公众人物和企业的力量，最大化地整合社会资源助力扶贫。

4. 国民情绪：诉求急切。在政治源流中，国民情绪反映了国民对某一问题的共识或对某一政策的共同反思。国民情绪在政策议程设定和政策变迁的过程中有强烈的冲击力，具有导向和软化作用。2018—2019年，笔者在甘肃、吉林等地的调研中发现以下几点：一是基础设施落后，尤其体现在村庄道路上，都是土路，下雨下雪时为出行带来了很大的不便，也阻碍了当地与外界的交流和经济的发展。二是乡村环境脏乱差。垃圾、粪便到处都是，无人清理。有的甚至将粪便引入河流，造成水源污染。村民随意烧麦秸杆，严重污染了空气，缺乏专门的人进行环境治理。三是在各项评选评优的过程中不公开公正。许多干部会任人为亲，或将一些资源为己所用，导致普通村民不满情绪滋生。四是资金项目管理不透明。在乡镇及以下地区该情况更加普遍。项目资金如何使用不进行公开讨论，缺乏项目资金使用情况的公示公告。监督渠道单一，村民无法实行监督权，导致项目资金不能为民所用。

（四）政策之窗的开启、多源流耦合

在精准扶贫政策的议程设置中，问题之窗和政治之窗共同开启，为三条源流的汇合创造了机会。我国到2020年要实现全面建成小康社会，而其中一项最艰难的任务就是脱贫攻坚，它也成为当下的三大攻坚战之一。这样一个迫在眉睫的难题已经成为我党十八大以来的“焦点事件”，如何做到精准识别、精准扶贫、精准脱贫和精准监督已经成为党中央最关注和关心的问题。为了实现全面建成小康社会的目标，就要补齐贫困这个短板，就要作出详细的“时间表”和“路线图”，让这种设想成为政策议题，脱贫攻坚这个“焦点事件”成为问题之窗开启的重要动力。

政策之窗的开启不止在于问题源流的凸显，尤其在中国情景下，政治之窗的开启起到了更为重要的作用。党的十八大以来，党中央和国务院高度重视扶贫开发工作，力度之大前所未有。作为扶贫理念的重大创新，“精准扶贫”由习近平于2013年11月在中国湖南省花垣县十八洞村首次提出，主要解决扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退等四个问题，逐步形成了“四个切实”“五个一批”“六个精准”的精准扶贫、精准脱贫的顶层设计和系统思路。

问题之窗和政治之窗的共同开启，为三条源流的汇合创造了契机。而政策企业家在三源汇合之时的登场具有软化作用[18]。在我国，人大代表、政协委员、专家学者等在内的政策企业家努力抓住机会，利用提案、研究报告、媒体传播等多种方式把精准扶贫推进政策议程。自2014年以来，脱贫攻坚战有效持续地展开，离不开全国人大代表与全国政协委员的相关建议和提案。而这些建议和提案也成为完善脱贫攻坚体制机制的“智慧库”和“信息源”。2018年，国务院扶贫办共承办全国人大代表建议252件，数量与2017年基本持平;承办全国政协委员提案209件，提案数量较2017年增长近40%，创历史新高。[19]而且在2018年的提案中，各大委员和代表把关注点放在更加长远的目标上，如2020年后建立长效脱贫机制、确保脱贫的可持续性、乡村振兴、城市贫困人口问题、如何缩小城乡差距等这也为精准扶贫政策带来了新鲜、有力的血液，成为其持续的催化剂和助推剂。

（五）精准扶贫政策的持续

2018年我国脱贫攻坚成效显著：贫困人口从2012年的9 899万人减少到2018年的1 660万人，连续6年平均每年减贫1 300多万人;建档立卡贫困村从2013年的12.8万个减少到2018年底的2.6万个。2019年可再减少贫困人口1 000万人以上，摘帽300个左右贫困县。[20]精准脱贫是全面建成小康社会的三大攻坚战之一，因此党中央提出，要加大“三区三州”等深度贫困地区脱贫攻坚力度，给贫困人口和贫困地区更大的政策支持。

为了实现2020年全面建成小康社会，脱贫攻坚是我们国家和党中央必须克服的难关，在这段时间内，党中央对脱贫攻坚工作从未敢放松。如十九届中央第二轮巡视是中央脱贫攻坚工作的专项巡视，主要就是发现和推动解决突出问题，促进脱贫攻坚工作健康发展。巡视对象包括13个省区市及脱贫攻坚中承担重要职责的11个中央国家机关、2个中央金融企业党组织。紧紧围绕“四个落实”深入开展监督检查，具体做到“八看”。通过这些情況的视察，立足“再监督”，避免“重复监督”。[21]此外，扶贫工作还接受精准监督与考核，包括省级交叉考核、第三方评估、记者暗访、绩效考核四项，力度之大、范围之广绝无仅有，保证了脱贫攻坚任务按时、高质量的实现。

政治源流的高度关注也促进了政策企业家的活动和思想的活跃。全国人大及委员会在扶贫工作上积极发言和献力献策：从政府角度来看，要改变提供公共服务的方式，从原来的“候鸟式”服务，变成“蹲守式”驻扎服务，同时应加强基础教育，提高贫困地区人口素质[22];在产业方面，培育主导产业，加快脱贫攻坚步伐，发展电商扶贫，助推群众增收[23];从个体贫困户方面来看，对“档内”不稳定的脱贫户回头看，关注生活水平略高于贫困标准的“档外”边缘户[24]。中央领导通过这些发言建议，及时捕捉基层扶贫工作中所面临的问题，合理采纳适合不同地方的政策，为将来党中央的决策提供一定的参考。政策企业家的思想有了一个可以展现的平台，使核心决策者决策与政策企业家的思想建立了紧密的联系。

四、结论与讨论

通过对精准扶贫政策变迁过程的分析与讨论，精准扶贫政策变迁过程的逻辑是与多源流理论高度吻合的。农村贫困问题凸显，引起党中央的高度重视，进而打开政策之窗，在政策共同体的推动和软化作用下，三源流汇合。这也是金登教授所指出的：“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中一种或另外一种因素单独作用的结果。”在这个过程中，运用多源流来分析精准扶贫政策的形成具有内在的耦合性。在中国情景下，从政策变迁的过程来理解精准扶贫政策议程的设置，对于我们更好地理解多源流模型具有重要意义。

在多源流汇合过程中，也会有溢出效应的产生。哈斯把溢出效应称之为：如果政策窗口为某种政策议题打开过，那么与此相似的政策议题的政策窗口被打开的概率就会提高。在精准扶贫政策变迁的过程中，为了在2020年全面实现脱贫，“三农”问题得到持续的关注与发展，党的十九大提出了乡村振兴战略。它是在扶贫攻坚任务完成的基础上，对精准扶贫政策的继承与深化，为“三农”问题提供更加持久和长远的战略指导。由此可见，精准扶贫政策窗口的出现为与之类似的乡村振兴战略窗口的敞开增加了可能性，具有溢出效应。

金登教授基于美国的经验事实所总结出来的多源流理论模型，分析我国的政策变迁时会存在一定的差距，应该从有限理性的立场来研究政策。如金登教授说：源流之间的独立性是保证其生命活力、维持自身规律的必须条件。[25]但是在我国，三条源流不可能做到真正的独立。在三条源流中，政治源流占据主导作用，甚至有时政治源流还会影响到政策源流的倾向。一些人大代表、政协委员在一年一次的代表会议时提出建议的机会也很有限，不能很好地形成强大的政策流。我国的实际情况还属于强政府—弱社会，因此，在运用多源流对不同环境中的政策进行分析比较时，必须考虑政治结构的影响。在分析本国的政策变迁时一定要符合中国语境，并作出一些微调，不能盲目照搬照抄。

笔者运用多源流模型分析精准扶贫政策的变迁，为公共政策的研究提供了一个可行的视角。但是也存在一些不足，如只是从比较宏观的视角入手，缺乏相关案例的具体分析;也缺乏一些管理学、经济学和政策工具来做量化研究;模型的适用性和检验性问题还未涉及到。在今后的研究工作中，笔者也会对这方面进行补充和完善。

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责任编辑：武玲玲

Dynamic Factors and Coupling Logic of Precision Poverty Alleviation Policy Change

Wu Qian

（School of Government Management， Beijing Normal University， Beijing 100875， China）

Abstract： In the agenda setting of precise poverty alleviation policies， there are three streams of power： the problem flow， the policy flow and the political flow. The change of a series of indicators and the feedback information of current situation makes the problem flow prominent. Policy community including government bureaucrats， representatives of CPPCC， scholars and experts put forward policy options to further form the policy flow. As a leading factor， the political flow has played a role in promoting the status of the precise poverty alleviation agenda. When the problem flow， the policy flow and the political flow join in and "policy window"will open， which will promote the changes of precise poverty alleviation policies and spillover effects. In the process of setting precise poverty alleviation policy agenda， the political structure plays a leading role.

Key words： precise poverty alleviation， the multiple streams theory， policy window， policy change， problem stream， policy stream， politics stream