新发展理念下渝东南民族地区高质量发展路径探析

阳盼盼

摘   要   “创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念将引领我国“十三五”乃至更长时期经济社会发展的各领域和全过程。渝东南民族地区要更好地实现高质量发展，必须在发展中贯彻新发展理念：坚持创新发展，培育内生发展新动能;坚持协调发展，形成城乡融合新格局;坚持绿色发展，建设生态文明新山区;坚持开放发展，构建区域合作新局面;坚持共享发展，夺取精准扶贫新成就。

关键词   新发展理念;民族地区;高质量发展;发展路径;渝东南

中图分类号：F127   文献标志码：C    DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.4.014

渝东南民族地区是全国为数不多的以土家族和苗族为主的少数民族聚居区，地处武陵山区。而武陵山民族地区是我国14个集中连片特困地区之一，生态环境脆弱，经济发展水平不高，是我国全面建成小康社会的攻坚克难之地。多年来，随着国家在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点，渝东南民族地区经济社会实现了较快发展，但仍存在着基础设施建设滞后、公共服务供给不足、农村生产生活条件较差等问题。十八大和十九大的相继召开为渝东南民族地区带来了重大发展机遇。国家与区域之间经济合作的不断加深为发展提供了新思路与新模式;“一带一路”倡议为发展提供了开放的机遇和更广阔的市场空间;长江经济带建设提高了发展的生态化与质量化;国家对革命老区与民族地区的大力扶持为发展提供大量政策支持;新一轮西部大开发增加了公共服务与人才新供给;小康社会全面建成和脱贫攻坚期进入倒计时获得更优惠的财政、产业支持;乡村振兴战略全力助推“三农”大发展和“美丽乡村”建设。那么，如何利用好這些机遇，实现渝东南民族地区的高质量发展就有其现实意义。

1 坚持创新发展，培育内生发展新动能

历史经验表明，创新是决定国家竞争成败和发展成效的关键[1]。渝东南民族地区实现高质量发展的关键之一则在于：以产业创新引领产业转型升级，以制度创新完善小康社会建设的制度环境。

1.1 推进产业创新，促进产业结构转型升级

我国经济发展已进入新常态，产业转型升级已成为必然趋势，必须紧紧依靠创新驱动，实现产业竞争力全面提升和经济迈上新台阶。从国际环境看，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，大量新技术、新业态、新商业模式逐步涌现，产业结构调整的步伐明显加快。各国正大力抢夺新一轮科技竞争制高点，只有抢抓产业变革的历史机遇，提升产业技术水平，才能形成强劲的产业竞争力。

渝东南民族地区集革命老区、民族地区、贫困地区于一体，生态环境脆弱，农村产业基础薄弱，农民增收渠道窄，经济发展较为粗放，能源资源消耗高，生态环境破坏严重，出现了经济结构不合理、经济质量和效益低等问题，经济发展后劲明显不足。显然，在资源环境趋紧的约束下，传统“靠山吃山、靠水吃水”的产业发展模式已难以为继，必须走创新发展道路，推动产业发展由粗放型向集约型转变，发展地区特色产业，增强产业技术含量，为地区经济可持续发展提供新动能。

1.2 加大制度创新，建设全面小康制度环境

随着世界经济发展进入转型期，世界科技发展正酝酿新突破，我们要坚持以经济建设为中心，不断解放和发展生产力，同时要解决贫富差距过大、区域发展不协调、生态环境破坏和腐败易发多发等问题，需要改革经济社会发展中的相关制度。

当前，渝东南民族地区农村人口占比较高，农村人口中有相当一部分人生活在交通不便、信息闭塞的偏远山区和高寒山区。脆弱的生态环境严重影响了农业、农村的可持续发展和农民收入增长。坚持制度创新，为经济社会发展提供动力与保障，已成为渝东南民族地区如期全面建成小康社会必不可少的一部分。

改革金融制度，如发展巨灾保险、农村小额信贷，为农村地区建设现代农业、发展农村经济提供资金支持等。深化土地利用制度改革，盘活农村地区闲置土地资源，有效增加农民收入。改革文化制度，增加教育供给，推进文化建设，丰富人们的精神世界，保证女性的公平受教育权，提高人们的法治意识，增强渝东南民族地区的内生发展动力。

2 坚持协调发展，形成城乡融合新格局

渝东南民族地区所在的武陵山片区整体经济社会发展水平较低，区域内部的经济社会发展也不平衡。从整体看，区域所辖的市县区发展水平均处所在省市中下游;从内部看，各省市经济发展不均衡，重庆市、湖南省所辖区域相对较高，贵州省所辖区域则严重滞后，部分省市内部发展也极不均衡[2]。习近平总书记曾指出：“城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。”[3]不协调是武陵山民族地区城乡建设中的短板，城乡融合发展是实现乡村振兴、实现高质量发展的必然环节。因此，渝东南民族地区应努力探索城乡融合的新路径，促进区域内的协调发展。

2.1 妥善处理工农城乡关系，促进工农城乡协调发展

尽管工农及城乡关系正在发生历史性变化，农民生活质量和农村面貌得到明显改善，但是农村经济社会发展仍显著滞后于城市，制约城乡经济社会统筹协调发展的深层次体制机制性障碍仍然存在[4]。随着城镇化进程的加快，人才、资金等各种资源仍在向城市集聚——在地区内部，渝东南民族地区的人才、资金流动由乡村流向城市（如流向重庆主城区，或者流向武陵山片区的中心城市黔江）;在地区外部，则流向其他相对更为发达的城市（或者是流向东南沿海地区，或者是流向武陵山片区中心城市怀化、铜仁等）。乡村，尤其是贫困乡村，基本留不住人，出现众多“空巢老人”“留守儿童”和“空壳村”。因此，尽管城乡之间的相对差距在缩小，绝对差距的增长速度在缩小，但绝对差距仍在继续扩大。

只有加强农业的基础地位，健全农村市场和农业服务体系，建立以工促农、以城带乡的长效机制，乡村才能“留得住人”。只有优化城市产业体系、空间体系、基础设施体系、城市公共服务体系和城市管理体系，不断提升城市环境质量、人民生活质量和城市竞争力，形成工农、城乡协调发展机制，才能建立现代农业，促进农业科技进步，发展好农村经济，保障全体人民共享经济社会发展成果。

2.2 推动城乡经济社会融合发展，缩小城乡发展差距

区域不协调是新时代发展不平衡不充分的突出问题之一，实施区域协调发展战略，是解决新时代主要矛盾的关键抓手之一。推动城乡经济社会融合发展，是加快渝东南民族地区农村经济社会发展的需要。渝东南民族地区农村人口占比高，只有发展好农村经济和社会事业，缩小农村公共服务水平与城镇的差距，让农民增收和农村经济增长，使农村宜业宜居宜游，才能不断扩大内需、促进社会稳定和国民经济持续发展。

2018年中央经济工作会议强调“提高城市群质量，推进大中小城市网络化建设”，关键在于推进城乡区域经济一体化，即城乡区域基础设施一体化和空间市场一体化，实现“全国”一盘棋。实现城乡融合发展，要针对渝东南民族地区不同层级城镇的特点和不足，制定出明确的城乡协调发展路径。如充分发挥黔江这样的中心城市的辐射带动力，提高城市首位度，加快综合交通枢纽建设，优化城市产业体系、空间体系、基础设施体系、城市公共服务体系和城市管理体系，不断提升城市环境质量、人民生活质量和城市竞争力，增强城市吸引力和承载力。提升城市发展品质，以城市群作为城镇化发展的主体形态，以特色小镇作为城乡融合发展的重要着力点，推动产城人文融合发展。破解要素市场一体化，实现人、资本等要素的自然流动[5]。

3 坚持绿色发展，建设生态文明新山区

渝东南民族地区生态环境脆弱，自然灾害频发，部分地区水土流失和石漠化现象严重，经济发展与环境矛盾较为突出。这要求渝东南民族地区选择合适的路径保障经济发展质量，从而既能获得“金山银山”，也能留住“绿水青山”，实现可持续发展[6]。

3.1 资源开发与市场经济相结合，实现生态系统与经

济系统对接

不能保障發展质量的经济增长必然是空中楼阁，即使当前通过牺牲生态的方式发展了经济，实现了脱贫，未来也极容易返贫。因此，渝东南民族地区在将资源优势转换为经济优势时，需要将资源开发与市场经济结合起来，转变经济发展方式，实现生态系统与经济系统对接。城镇化、工业化进程要注重经济社会发展中的生态效应。在构建产业体系时应将生态效益摆在首位，提高科学技术创新能力，提高农业产业的科技含量，走生态效益型产业发展之路。

渝东南民族地区结合资源开发与市场经济可从以下3个方面着手：1）大力扶持绿色食品生产，建立绿色食品生产与检测、质量与安全标准，积极推广生态农业模式。2）利用环境友好型技术对传统优势产业进行改造升级，发展清洁能源和可替代能源，建立循环型工业体系。3）大力发展以生态（乡村）旅游业、现代物流业、信息服务业、大健康产业为主的生态服务业。

3.2 资源节约与环境保护先行，实现生态系统与开放

方式对接

渝东南民族地区的城镇化、工业化需要深入研究、分析生态背景，树立生态优先的思想，以环境承载容量为基础，处理好经济发展和生态环境保护之间的关系。

1）以国家生态功能区划为基本依据，从各地区的生态环境背景出发，对影响经济发展（尤其是城镇化和工业化建设）的生态因素进行综合评估，对不同地区的城镇发展适宜区域进行划定。对于渝东南地区而言，需要特别重视生态环境的保护工作。生态环境条件相对较好、密度较大的城市发展地带主要是考虑如何提升其城镇的整体生态功能。水土流失、过度垦荒、植被破坏、土地沙化等地则需要与退耕还林、退耕还草等生态治理工程相结合。

2）科学规划生态脆弱区域的精准扶贫工程，在经济发展过程中明确区分不宜发展城镇、不宜进行工业化的区域，特别是亟待保护的植被山川、湿地、草原和荒漠化地带等生态保护区，同时严格规划内陆河流域、高寒和干旱地区的产业布局及人类经济行为，以确保上述地区的经济活动不会产生次生灾害，对地区生态环境造成破坏。渝东南生态环境相对脆弱，森林覆盖率相对较高，植被对水土保持的意义非常重大，在城市建设上则应以中小型特色城区为主，便于当地的生态保护[7]。

3.3 政策制定与政策实施护航，实现生态保护与经济

建设并行

从全国来看，我国的生态环境法律体系还不能完全适应渝东南民族地区经济社会发展的需要，特别是环境法在西部各地区的地方配套法规和具体落实措施也不够完善，甚至存在虚位现象。从区域来看，由于受到民族、风俗习惯等的多重影响，渝东南民族地区还有着较为丰富复杂的民族生态习惯法。该地区的民族生态习惯法蕴含着深刻的人与自然和谐共生思想，对维护当地的生态平衡能起到很好的保护作用。由此，在该地区经济建设中需要充分挖掘民族生态习惯法的积极理念，使其与国家环境保护法实现对接，发挥现代价值。

从具体制度的建设上来说，应完善生态移民制度和生态补偿制度。渝东南民族地区大多数贫困人口集中在生态脆弱地区，面临着经济发展与生态保护的双重困境，进行生态移民能涵养当地的草地与森林，并将这些生态脆弱区过载的人口迁移到生态环境相对较好的区域以获得更好的发展。但在进行生态移民时，需要做好后续的产业服务，带动搬迁农户就业;制定落实各项优惠政策，确保搬迁农户的后续保障;加强对扶贫生态移民建设的督促检查且做好监管工作。渝东南民族地区生态安全意义重大，如果发展生态友好型产业（如节水农业、防风固沙、植树造林等），其所得收益有可能会小于传统型产业，可完善生态补偿制度，确定补偿标准和范围，由受益的其他地区给予部分资金进行补偿，这样有利于生态友好型产业的持续发展。2019年3月27日，重庆江北与酉阳签订了横向生态补偿协议，购买酉阳的森林面积，可谓是一种很好的尝试。

4 坚持开放发展，构建区域合作新局面

渝东南民族地区各区县在地理区位、文化传承和发展基础上具有天然的联系，发展潜力大，但其作为老少边穷连片地区，区域合作长期受制于各种体制壁垒，区域合作难以推进，加剧了地区经济社会发展矛盾，扩大了与全国经济社会发展的差距[8]。以旅游发展为例，一些景区缺乏与相邻地区的协调与合作，导致旅游产品趋同化;部分地区旅游宣传促销分散，未聚成合力，难以形成轰动效应;一些地方旅游产品开发深度不够，文化品位和地方特色没有得到充分展示等。区域内各地区的单打独斗，并没有取得良好的发展效果，反而导致了恶性竞争。开放是繁荣发展的必由之路，渝东南民族地区的高质量发展应探索如何构建区域合作新局面。

4.1 加强对内合作，深化区域一体化发展

实现区域发展合作共赢，需要加强区域内经济合作、旅游合作，深化区域一体化发展。在对内开放上，区域内各区县要围绕“同城化”做文章，提升片区知名度和影响力。打破区域经济边界，强化流通基础设施建设，完善现代市场服务体系，提升区域内市场主体活力。推进交通互联互通，加强各区县规划对接协调，着力推动区域间高速公路、铁路、民航、水运的连接，建立高效便捷的空中、水上、陆上走廊。推进旅游文化合作交流，整合文化旅游资源，共同研究制定区域文化旅游发展战略，联合推出精品生态旅游线路，联动开展旅游项目招商与营销推广，加强与武陵山片区内其他城市的航线开发与合作，打造知名旅游品牌，不断提升区域文化旅游产业综合竞争力。推进区域医疗卫生合作，提升区域医疗水平。

加强区域间产业互动交流，推进产业协作。积极创新合作模式，优化投资环境，加强信息共享，根据各地区资源优势与产业基础，共同挖掘产业发展新优势，推进资源型城市与传统产业转型升级，培育优势互补的新兴产业、打造区域内龙头企业、创立区域共用产品品牌，共同打造国家级重大产业基地。推进人才共育，加快培养各类实用型人才，加强区域内经济区人才交流大会与人才交流活动，实现公共就业与人才服务网站人力资源供求信息资源共享，推动人力资源一体化开发。

4.2 加大对外开放，形成区域发展新增长极

在对外开放上，注重通道建设和经贸合作，加强合作与交流，着力构建“米字型”开放格局。积极主动融入“一带一路”和长江经济带建设，利用好西部大开发战略，增强区域经济整体实力。全面加强区域商贸能力建设，提升区域对外商贸能力，合作构建通关体制机制，探索货物直通放行合作机制，合作建设销售网点，设立区域贸易平台，在主要贸易城市设立窗口，探索建立联合贸易机制。加强与对口支援省市的衔接，深化经济、教育、就业、科技、干部人才、产业等方面的交流与全面合作。

构建农业对外开放新格局，提高区域农产品国际竞争力。根据中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的部署，优化区域内资源配置，着力于农业的节本增效。以渝东南民族地区整体的农业发展情况为基础，大力发展特色优势农产品，扩大高附加值农产品的生产与销售（甚至是出口）。建立健全区域内农业贸易政策体系，着眼于国际，积极培育具有国际竞争力的大粮商和农业企业集团。

5 坚持共享发展，夺取精准扶贫新成就

我国是社会主义国家，消除贫困、改善民生，实现共同富裕，一直是党和政府的重要使命。渝东南民族地区的减贫绝不只是本地区的事，而是全社会的事，帮助贫困地区、贫困群众脱贫，让他们与其他地区的人们能一起共享社会主义经济建设的成果，实现共同富裕，是中国特色社会主义应有之义。

5.1 汇聚多方资源，构建全民参与扶贫大格局

改善最贫困群体的生活境况是现代文明社会共同的价值取向，也是实现共同富裕这一社会主义本质的直接要求。渝东南民族地区还存在着基础设施差、公共服务供给不足、产业发展薄弱等情况。脱贫攻坚所需人财物的投入量大且持久。在全面建成小康社会的过程中，可以充分发挥社会力量在特定行业、特定市场或特定地域的专业性优势，通过汇聚多方资源，调动社会各界参与扶贫的积极性，提升扶贫效率。

当前我国经济发展进入新常态，国内产业结构持续调整，经济增速放缓，精准扶贫的持续投入空间受限。而渝东南民族地区整体经济实力较为落后，在带动农民就业与增收、支持农民创业等方面较为乏力。因此，调动以民营企业为代表的社会力量参与扶贫，是对以政府为主导的脱贫攻坚力量的强大补充，能极大缓解政府的资金压力，获得政府、帮扶主体和贫困群众的三赢。企业的专业化运作能有效提升脱贫效率。企业对于市场环境的感知、市场机遇的把握及具体项目的营运较行政机构更加准确有效。对于参与帮扶的企业，扶贫进程本身是企业开拓市场、布局产业链的难得机会。贫困地区资本存量低、生产要素相对便宜，特色产品和服务的发展潜力大。在贫困地区经营项目，企业也可降低生产成本、提高投资回报率。

5.2 关注特殊贫困群体，使扶贫“不落一人”

在目前的贫困人群识别中，有一部分人可能尚未达到贫困建档立卡的标准，因此游离于被扶贫的人群外。这个群体的贫困可能是由社会转型带来的，人口规模相对较小，经济社会地位相对较低，但他们同样缺乏自我发展的能力，对社会稳定与发展影响较大。当扶贫攻坚进行到一定阶段时，这部分人的贫困问题就逐渐凸显。通过梳理，渝东南民族地区的特殊贫困群体主要包括城镇支出型贫困群体、城镇老龄化贫困群体、失独贫困群体，以及农村“三留守”人员和农民工等。长期以来，由于国家财力有限、农村村级组织较为松散、民政部门信息系统不够完善等因素，难以完全覆盖他们并给予相应资助。

对特殊贫困人群进行扶助时，我们可能更需要的是大力发展生产，使青壮年劳动力能就地就业，以减少劳动力流出地的留守儿童、留守妇女和留守老人现象;对孤寡老人、重大疾病患者等可能需要进行社保兜底，进行民政救助;对农民工的扶助则需要完善城市社会保障制度。尤其相对于其他经济实力较强的城市而言，渝东南民族地区城镇经济实力较弱，城镇贫困人群的境况相对更差，而我国扶贫政策的重心主要在农村，城镇贫困群体得到的扶助政策仍然相对较少。倘若城镇贫困群体得不到重视，城市贫困现象可能逐步恶化，产生和加剧社会冲突。建议在继续开展农村扶贫、对农村特殊贫困群体开展帮扶的同时，加大城镇特殊贫困群体的扶贫力度。

6 结语

党的十九大报告鲜明提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且对民主、法治、公平、正义、安全、环境等各方面的要求也日益增长。这意味着，我们要充分发挥社会主要矛盾的导向作用，坚定不移实现创新、协调、绿色、开放、共享的高质量发展，不断促进人的全面发展和全体人民共同富裕[9]。“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念也将引领我国“十三五”乃至更长时期经济社会发展的各领域和全过程。发展理念是发展行动的先导。贯彻新发展理念，破解发展难题，增强发展动力，厚植发展优势，关系到渝东南民族地区农村贫困人口能否同步小康，城镇外来常住人口是否能平等享受公共服务，地区生产能力迅速扩大的同时能否提升优质生态产品的提供能力，实现高质量发展。

参考文献：

[1] 张来明，赵昌文.以创新引领产业转型升级[N].光明日报，2016-01-27.

[2] 何伟军，申长庚，等.武陵山片区各县（市、区）经济发展水平评价与分析[J].湖北社会科学，2014（5）：57-61.

[3] 习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2013-11-16.

[4] 王卫星.我国城乡统筹协调发展的进展与对策[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2011（1）：9-14.

[5] 王彩娜.城乡区域发展将形成三大协调趋势[N].中国经济时报，2018-1-12.

[6] 陈黎明，王文平，等.“两横三纵”城市化地区的经济效率、环境效率和生态效率——基于混合方向性距离函数和合图法的实证分析[J].中国软科学，2015（2）：96-109.

[7] 重庆市城乡建设委员会.渝东北、渝東南建设特色城区调研座谈会成功召开[EB/OL].2015-06-15.http：//www.ccc.gov.cn/xygl/czhjs/2015-06-15-6684696.htm.

[8] 宋爱苏.老少边穷连片地区区域合作路径选择及机制建设的思考——以武陵山民族地区为例[J].探索，2009（6）：95-97.

[9] 吴家华.正确认识和深刻领会我国社会主要矛盾的变化[J].红旗文稿，2017（24）：7-9.

（责任编辑：敬廷桃）