华侨权益保护立法进展及特征：跨国移民视角

2020-04-10张振江宋婉贞

统一战线学研究 2020年2期

张振江宋婉贞

摘要：改革开放以来，华侨群体不论就人员数量抑或跨国流动规模都在持续增长，归国现象在近年来愈加突显。我国华侨权益保护立法实践在改革开放背景和跨国移民趋势下得到重视和推进。我国相继颁布和实施了一系列中央和地方保护华侨权益的法律法规，包括两大类——针对华侨设置的特别法和涉及华侨权益保护内容的一般性法律法规。我国华侨权益保护立法实践呈现出立法视野全球化、立法保护制度化、立法范围清晰化、立法效果综合化等特征。在全球化条件下，华侨权益保护立法要对跨国移民因素进行制度吸纳。侨务立法在立足国内实际的基础上，还应关注华侨在跨国移民中的实际发展状态，制定融合发展理念指导下的侨务法。侨务法应既有助于华侨在国外的安全生存与发展，也有助于华侨、归侨侨眷与国内社会的融合发展。

关键词：华侨;华侨权益保护;跨国移民;侨务工作;侨务立法

中图分类号：D922.15文献标识码：A文章编号：2096-3378（2020）02-0040-08

一、问题的提出

改革开放以来，走出国门和投资返乡的中国人越来越多。世界上目前有6 000多万华侨华人和3 000多万归侨侨眷^[1]。作为中国公民的重要组成部分，华侨群体不论就人员数量抑或跨国流动规模都在持续增长，归国现象在近年来愈加突显。他们跨越地域边界，积极投身国内现代化建设，与国内的政府机关、企业、公司、公民个人的接触和联系更为密切，同时在促进祖籍国和居住国的合作与交流方面发挥了积极作用^[2]。根据全国人大常委会的法律界定，华侨是指侨居国外而仍然保留中国国籍的华人，主要分为海外华侨和归侨侨眷。本文对华侨的界定采用这一描述。华侨权益保护指国家对侨居海外的中国公民權益及其人身安全遭受侵害或面临危险时所给予的保护和救助。作为中国公民，华侨享有我国宪法规定的各项公民基本权益，但他们又有生活在国外的特殊情况，如何从立法层面保障华侨权益成为不容忽视的重要问题。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“依法维护海外侨胞权益”。党的十九大报告提出“广泛团结联系海外侨胞和归侨侨眷，共同致力于中华民族伟大复兴”。通过立法途径更好地保障华侨的各项权益，增强凝聚力和向心力，显得尤为重要和迫切。随着近代以来中国人大规模地走向世界，这个群体愈发引人瞩目。“华侨”一词也从19世纪末开始广泛使用，包括政府侨务治理在内的华侨事务也成为中国政策和学术研究的一个特色。对华侨权益保护立法问题的研究集中于国内学界。据笔者查阅，该主题的研究最早始于2005年。相关文献指出，华侨权益保护立法是我国法制建设的一项重要课题，我国虽然有宪法对保护华侨权益作出原则规定，但尚没有一部系统的华侨权益保护法^[3]。截至目前，这一主题的研究取得了一定成果。根据研究内容的不同，相关文献可分为三类。第一类文献主要分析归国华侨权益保护立法的必要性、紧迫性与可行性，同时就现状不足给出相应建议^[4-7]。此类研究对华侨权益保护立法的合理性进行了全面分析，但对于现状的论述不够深入。第二类文献多从法学视角切入，主要强调华侨权益保护的法治思维、法律制度与体系模式^[8-11]。该类文献主要为概述型本土化研究，对华侨权益保护法律法规的发展多以我国发展背景为基础，未过多涉及域外大背景。第三类文献主要关注各个地方华侨和归侨侨眷权益的法律保护问题^[12-13]。这类文献把地方华侨权益保护法治化与全国的发展联系起来考察不够。

整体来看，目前对华侨权益保护立法问题的研究主要为概述性研究，主要基于我国的社会发展情况探析如何从法律法规设计层面保障华侨这一特殊公民群体的利益。华侨归国现象在改革开放以来我国实施吸引人才和投资政策的国内背景、跨国移民的域内外流动这一国际背景基础上形成。既有研究对改革开放、跨国移民域内外流动的时空背景关联分析不够，缺乏整体性考察。以往跨国移民视角多用于对华侨华人与人类命运共同体构建^[14-15]、海外华侨华人安全^[16]、国际移民与华侨华人的概念区分^[17]等议题的讨论，尚未在华侨权益保护立法领域得到充分关注。鉴于此，本文整合国内国际背景，对改革开放以来我国华侨权益保护立法的进展进行梳理，探究华侨权益保护立法的主要特征和发展方向。

二、华侨权益保护立法发展

我国高度重视侨务工作和维护华侨权益。改革开放以来，随着立法理念的不断调整与完善，我国的法治建设逐步发展出了具有中国特色的社会主义立法体系和立法理论，构建起了较为完善的法律体系。在国际移民发展的大趋势以及中国国际化程度日渐加深的背景下，海外侨胞这一群体日益普遍化和大众化，与国内现代化建设的关联愈加密切。党的十一届三中全会以来，党中央提出对归侨、侨眷要实行“一视同仁、不得歧视、根据特点、适当照顾”的16字方针，这成为我国侨务法律中维护华侨权益的总原则。数十年来，针对华侨的各项权利需求，我国相继颁布和实施了一系列中央和地方保护华侨权益的法律法规。这些法律法规包括两大类——涉及华侨权益保护内容的一般性法律法规（表1）和针对华侨设置的特别法规和条例（表2）。

表1、表2显示，改革开放以来，我国已经形成从中央到地方的整体性华侨权益法律法规体系。具体来看，对华侨权益的保障主要涉及政治权益、财产权益、文化教育权益、劳动权益、社会保障权益、出入境权益、房产权益、司法诉讼和救济权利、国籍问题等方面。相关华侨权益保护的内容散见于《归侨侨眷权益保护法》《国籍法》《出境入境管理法》《收养法》《公益事业捐赠法》等法律以及有关行政法规中。目前，尽管国家层面还没有针对华侨权益保护的专门性法律，但多项保护公民权利的一般性法律法规都涉及华侨权益保护，一些地方政府也对保护华侨国内权益做了有益的尝试。同时，国内对设立华侨权益保护专项法律的呼吁力度不断增强。在十三届全国人大一次会议上，208名全国人大代表提出的6件议案都涉及制定华侨权益保护法。该立法建议已经得到全国人大华侨委员会的采纳，有关方面正进一步开展华侨权益保护立法的调查研究^[18]。

但是，我国涉及华侨权益的法律法规体系存在一些不足。其一，我国对华侨权益的立法保障更倾向于经济权益方面，关于社会文化权益方面的法律法规相对较少。海外侨胞不仅具有经济资源，还具有丰富的人才资源，其创新技能和文化知识同样能够为国内发展注入重要动力。其二，我国尚无专门的华侨权益保护法，相关法律调整对象不清晰。由于华侨、归侨、侨眷的含义不同，《归侨侨眷权益保护法》不能等同于华侨权益保护法。对此，全国人大华侨委员会指出，华侨不是《归侨侨眷权益保护法》的适用对象，但华侨是产生归侨和侨眷的基础和前提^[19]。对华侨这一群体的权益保护应当采用专门立法，并与《归侨侨眷权益保护法》相补充。华侨权益保护立法需基于对不同概念的清晰界定，依据不同群体的具体情况予以立法保障。

三、华侨权益保护立法特征

跨国移民是全球化的要素和产物，华侨华人是国际移民的重要组成部分^[20]。伴随全球化的不断发展，改革开放进一步增强了海外侨胞在境内外的流动特性，华侨与国内的联系愈加紧密。侨务立法工作的实际开展对维护华侨群体国内权益发挥了积极作用。改革开放以来，我国华侨权益保护立法实践呈现出以下特征：

（一）立法视野全球化

近年来，全球跨国移民逐渐形成“南北格局”，移民流向以“南北”和“南南”为主。移民回流现象增多，并呈现“全球化增速”与“地区化扩张”、移出国与移入国互赢的趋势^[2]121。基于这一发展趋势，海外华侨在中国与移入地之间的流动更为频繁。其间，华侨与国内既有精神情感上的归依，也有物质上的交流与合作。他们起着联系所在国与中国的桥梁作用，是海外爱国力量的主力军^[21]。华侨群体在跨国移民的大趋势下进一步发展，为我国侨务工作提供了新的实践内容。华侨权益保护立法实践即是改革开放以来国家相关部门和地方政府基于跨国移民发展这一国际背景而展开的。与国内公民相比，海外华侨对国内发展和社会诸领域不甚熟悉。因此，不论针对华侨权益的特别法律法规还是一般性法律法规，都意识到华侨作为跨国移民的特殊性，并给予相应的保障和协助。我国目前已建立约300个华侨法律服务工作窗口、站点、顾问团等服务平台，为华侨提供专门性法律咨询服务。另外，《出境入境管理法》考虑华侨长期移居海外的实际情况，切实从法律法规上保障华侨回国定居的权益。据统计，2013年7月至2017年12月底，地方政府侨务部门共办理华侨回国定居68 772人^[22]。

（二）立法保护制度化

我国华侨权益立法保护呈现制度化态势，这主要表现在立法理念、机构框架和工作机制等方面。

其一，在立法理念方面，国家对华侨采取适当照顾原则。《归侨侨眷权益保护法》确立了侨务立法的“一视同仁、不得歧视、根据特点、适当照顾”指导原则，并出台了相关配套措施。日前，学界对华侨和归侨侨眷的权益是否仍有必要进行特殊保护存在争议：一种意见认为没有必要对其进行特殊保护或照顾，另一种意见认为需要对其进行立法保障。从全国人大华侨委员会对制定华侨权益保护法建议的采纳来看，适当照顾仍是短期内华侨权益立法保护的基本原则，并将随着社会发展作出相应调适，最终助力华侨与国内公民的融合发展。

其二，在机构框架方面，中央机构与地方机构相结合。其中，地方立法发挥显著作用。比如，重庆市人大于1998年就制定了《重庆市实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》，重庆市政府先后出台了涉及归侨侨眷再就业、培训、子女入学、扶贫救济等社会保障方面的20多个配套规定，以及归侨侨眷身份认定、华侨回国定居、华侨捐赠、侨务信访等一系列规范性文件。重庆市各级侨务部门建立健全了归侨侨眷信访渠道、协调处理侨商投诉问题等机制制度。重庆市在归侨侨眷相对集中的社区建立了53个“侨法宣传角”，营造知侨、爱侨、护侨的良好氛围^[23]。广东省在维护华侨权益方面也取得了较大成效。在1979—2000年期间，广东省落实国家侨务政策，调整安置归难侨及其子女共计4 070人，培训归难侨职工6 700人，照顾“三侨生”就读大专院校8 974人。此外，为解决华侨现实问题，广东省从1978年到2014年6月出台了相关政策文件72个。从具体内容看，这些政策文件主要涉及华侨捐赠兴办公益事业及监管、华侨投资审核及侨属企业管理、华侨宅基地、华侨回国定居、华侨子女回国读书及升学等方面，其中侨汇、侨捐、侨场等方面文件较多。

其三，在立法工作方面，建立维护侨益工作机制。按照建设法治政府要求，侨务部门建立法律顾问制度，成立为侨服务法律顾问团，推动在地方政府及相关部门或办事大厅设立为侨法律服务平台，发挥律师专业优势为侨胞和归侨侨眷提供法律服务。一些地方政府建立了分管负责同志牵头、有关部门参加的侨务工作协调机制，集中协调解决难点问题和重大涉侨纠纷。

（三）立法范围清晰化

我国华侨权益保护立法实践回应华侨与国内互动过程中所产生的需求和各种权益问题，涉及内容较为广泛。从法律法规具体内容来看，华侨权益保护立法范围主要涉及华侨选举资格、参政议政、人权保障、回归安置、户籍管理、投资贸易、捐款捐资、合作联营、外汇兑换、税收利润、财产继承、婚姻家庭、归国探亲、国籍管理、子女入学升学、华侨教育、救济贫困华侨、劳动和社会保障、企业经营、民事诉讼、组织社团等方面。较为突出的华侨权益立法保护表现在以下三个方面：

其一，在宪法中明确华侨参政权。我国《宪法》第五十条明确规定：“宪法保护华侨的正当权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益。”《選举法》第一次在法律上明确规定了华侨在国内期间有参加县级地方人大选举的权利。该法第六条规定：“全国人民代表大会和归侨人数较多的地方人民代表大会应有适当名额的归侨代表;旅居国外的中华人民共和国公民在县级人民代表选举期间在国内的，可以参加原籍或出国前居住地的选举。”

其二，逐步构建华侨权益保护立法体系。我国于1990年颁布《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》，此后根据该法制定了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》。地方各级人大及政府也根据该法制定了相应的地方性法规和行政规章。我国由此构建了以宪法为核心、以国籍法和归侨侨眷权益保护法为主干、以国务院行政法规为中介、以地方性法规为补充的完整的华侨权益立法保障体系。

其三，更加重视华侨经济权益的立法保障。我国先后颁行了《中华人民共和国中外合资企业法》《中华人民共和国中外合作企业法》《中华人民共和国外国企业法》《中华人民共和国外汇管理条例》《关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》等与华侨经济权益相关的法律法规。华侨经济权益在这些立法中得到了关注和保障。

（四）立法效果综合化

华侨往来于国内与国外之间，与国内和海外侨胞有着密切联系。对于他们而言，无论是过去还是现在，爱国爱乡的民族情结、民族凝聚力一直相当强烈，他们积极支持国内的建设事业。他们不仅为中国发展提供丰厚的经济资源，也供应国际化、专业化的人才资源。对其公民权利、行政权利、经济权利、民事权利以及社会权益等进行立法保障，一方面有助于维护华侨在国内的权利，另一方面有利于以华侨为纽带，增强国内与海外侨胞的联结，吸引更多海外华侨华人投身国家崛起进程。立法保障实践有利于增强广大海外侨胞对中国发展的信心，吸引更多海外人才回国定居。

四、结语

中国的华侨权益保护立法实践在改革开放深入推进和全球化时代跨国移民急剧增加的双重背景下得到重视和推进。在这种发展过程中，中国中央政府和地方政府逐步适应这种全球范围内的跨国移民趋势。华侨群体是近代以来特别是改革开放以来中国国际化进程中形成的具有显著中国特色的一种现象，具有全球化进程中日益显著的跨国移民群体的普遍特征。就此而言，本文的分析是对中国华侨权益保护立法实践的一种实然性归纳，也更是对该实践活动的一种应然性呼吁。

世界已经进入百年未有之大变局的新时代，中国与世界的关系更是经历了千年的演变，逐步进入“中国在世界”阶段^[24]。作为连接中国与世界最直接和重要的一个群体，华侨华人客观上在外承载着中国和中国人形象代言人的角色，对内又是中国融入世界的重要资源之一。尽管其国籍和身份在法理上都是中国的，但由于长期在外工作和生活的实际情况，再加之当今各个国家在强化国家建设的同时又在争夺人才的现实，华侨群体也日益复杂和多元。对我国而言，侨务立法要在立足国内实际的基础上，关注华侨在跨国移民中的实际发展状态，制定融合发展理念指导下的侨务法。这一方面有助于华侨在国外的安全生存与发展，另一方面有助于华侨、归侨侨眷与国内社会的融合发展。就此而言，笔者呼吁在以主权国家为最重要单位的国际关系时代，侨务立法需要更多地考虑跨越国境的这部分特殊群体与居住国的关系，注意华侨权益保护法律法规与相关国际条约的衔接，以便提高国内立法的有效性和国际认可度。

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