基于《政府工作报告》的地区营商环境评估研究*

营商环境评价研究课题组

(区域发展与改革研究院， 沈阳 110870)

改革开放以来，特别是党的十八大以后，我国经济社会进入崭新的发展阶段，营商环境已经成为地方经济社会发展的重要评价维度。营商环境的概念源于世界银行提出的加快发展各国私营部门新战略，是衡量和评估各国私营部门发展环境的指标体系。目前，营商环境的概念已经从单纯的投资环境评价拓展到广义的地区发展环境评估[1-5]。

《政府工作报告》是中华人民共和国政府的一种公文形式，各级政府都必须在每年召开的当地人民代表大会会议和政治协商会议(俗称“两会”)上向大会主席团、与会人大代表和政协委员发布这一报告。政府工作报告的形成，需要经过起草报告、征求意见、提交报告、接受代表审议等多个阶段。一般报告中包含“一年内工作回顾”、“当年工作任务”以及“政府自身建设”和“其他”等。每个“五年规划”开始之年，报告中还需包含过去五年的总结和此后五年的基本规划。

从内容上看，《政府工作报告》是地区发展战略的集中体现。一份工作报告要在有限的篇幅内全景展示地区在社会经济方面取得的成就、未来的发展规划和目标。报告是政府对地区社会经济发展状态的认知、环境总体发展走势的研判，是地区发展潜力和信心以及地区的规划能力和规划工作的执行能力等信息的综合体现。这些信息不仅反映了地区社会经济发展的统计学指标，而且映射了管理者的心理活动，是一个地区营商环境是否优良的重要体现。因此，通过对《政府工作报告》的信息挖掘可以从一个新的视角对地区的营商环境进行认知[6-8]。

一、基于《政府工作报告》的营商环境指数体系

根据《政府工作报告》提供的信息，评估地区年度各项社会经济指标的完成程度，以反映政府执行能力的强弱；通过评估地区年度各项社会经济指标设定的超前性能力和条件，反映政府的发展信心和地方发展潜力水平[9]。这些评估内容可以综合反映地区在政务环境、市场环境、法治环境等方面的外部环境条件。为此，课题组针对上述评估内容开发设计了包含综合执行效率指数(BGE-Index)、指标执行能力指数(BGC-Index)、发展潜力指数(BGD-Index)等在内的指数体系，为定量评估营商环境提供参考。

(一) 综合执行效率指数

1. 基本思路

综合执行效率指数(BGE-Index)评估地方政府在基本面(A)、非基本面(C)两个方面的综合执行效率表现。该指数由两部分构成：一是地区基本面指标的完成表现；二是地区非基本面年度拓展性规划开展的各项工作完成程度。

(1) 基本面。支撑地区发展的主要经济指标体系，反映了一个地区的经济社会发展实力构成。选取地区生产总值(DS)、固定资产投资(GT)、社会消费品零售总额(SL)、利用外商直接投资(LW)、财政收入(CS)、城市居民人均可支配收入(CR)、农民人均纯收入(NR)7项指标，令αi=某基本面指标年度实际完成值/某基本面指标年度目标值，得到

(1)

对A′进行无量纲化处理，即

A=A′/A0

(2)

其中，A0为基本面基期值。

(2) 非基本面。各地区根据自己的实际发展需要和能力所及，在基本面以外统筹规划实施的社会经济等各方面工作事项，反映一个地区的进取愿景及其实现能力。基本模型为

C=∑C′/n

(3)

式中：C′=C实际/C计划，表示某地区、某年、某项规划工作实际完成情况与规划目标的比率，反映了当年每件事的执行完成程度，该项目不存在基本指标；n表示当年规划完成、规划未完成、未规划完成三种情况项数总和。

2. 指数基本模型

构建综合执行效率指数模型，即

BGE=A+C2

(4)

其中，平方体现的是一种激励系数的作用，计算方法是经过数学推演和试验得出的结论。该指标执行得好，指数增加，体现了奖励性正向激励；执行得不好，则体现了惩罚性负向激励。用来鼓励多谋事，杜绝不做事反而指数表现良好的现象发生。

(二) 指标执行能力指数

指标执行能力指数(BGC-Index)评估地方政府在基本面、非基本面两个方面的指标实际完成程度。该指数由两部分构成：一是基本面执行能力系数λ；二是非基本面执行能力系数β。

1. 基本面执行能力系数

反映基本面指标规划承诺和实际完成之间的“靠谱”程度，计算公式为

λ=A′-1

(5)

其中，λ≥0，系数呈正值，表示能恰好或更好地执行完成，λ数值越大说明“靠谱”程度越高；λ≤0，系数呈负值，表示不能很好地规划并完成，说明“不靠谱”，且λ绝对值越大说明“不靠谱”程度越高。

2. 非基本面执行能力系数

反映非基本面指标规划承诺和实际完成之间的“靠谱”程度，计算公式为

β=C-1

(6)

其中，β≥0，系数呈正值，表示能恰好或更好地执行完成，β数值越大说明“靠谱”程度越高；β≤0，系数呈负值，表示不能很好地规划并完成，说明“不靠谱”，且β绝对值越大说明“不靠谱”程度越高。

3. 指数基本模型

运用专家咨询法确定λ和β的权重分别为0.6和0.4，构建指标执行能力指数基本模型，即

BGC=0.6λ+0.4β

(7)

(三) 地区发展信心指数

构建地区发展信心指数P的基本模型，即

P=A+(γC)2

(8)

式中，γ为地区发展信心系数，γ=n/100，反映地区每年在基本面以外规划谋事(项目)的数量系数。该数值反映了地区的“进取心”和发展信心，用来消除同质化评价效果，以鼓励想做事、多谋事、多做事。

(四) 发展潜力指数

1. 资源系数

选取上一年度基本面7项指标的实际完成值作为地区发展的资源因素，根据各指标基期值量纲化后计算得到资源系数R的计算公式，即

R=(DS+GT+SL+LW+CS+CR+NR)/7=

(DS/DS0+GT/GT0+SL/SL0+LW/LW0+

CS/CS0+CR/CR0+NR/NR0)/7

(9)

式中，以0为下标的参数是相应指标的基期值。

2. 指数基本模型

构建发展潜力指数(BGD-Index)基本模型，即

BGD=RP

(10)

二、指数计算与排序

课题组对全国31个省、自治区和直辖市的2018年《政府工作报告》进行了文本分析，计算了省级层面的上述各项指数并进行排序。选择全国全部省会城市、直辖市，广东、江苏、浙江、山东、吉林、黑龙江等省份的主要城市，辽宁省全部14个地级和副省级城市合计72个城市为研究对象，对各地区2018年《政府工作报告》进行信息抽取，计算市级层面各项指数并进行排序。需要说明的是，由于数据为人工采集，可能存在遗漏错误，具体的数据详见表1、2。

表1 全国各省(含直辖市、自治区)2018年执行能力指数和2019年发展信心和潜力指数排名

表2 全国主要城市2018年执行能力指数和2019年发展信心和潜力指数排名

表2(续)

表2(续)

三、以东北地区为例的分析

由表1可知：从省级层面看，2018年吉林省的综合执行效率指数和指标执行能力指数均列第10名，优于辽宁省(分列第16和第15名)、黑龙江省(均列第29名)，说明在东北三省中吉林省执行能力最好，辽宁省略居其后。从2019年地区发展信心指数和发展潜力指数来看，辽宁省表现最好，分列第4名和第7名，位居全国前列；吉林省紧随其后，分列第12和第19名，表现较好；黑龙江省分列第25名和第22名。这说明经过多年的不懈努力，东北振兴出现良好势头，特别是辽宁省，可能率先实现振兴。可见，辽宁省需要提高执行能力，努力营造一流营商环境；黑龙江省在各个方面尚存在较大差距，还需不断努力。东北三省在指数上表现出的差异，说明东北振兴之路任重而道远。

东北地区部分城市2018年执行能力指数和2019年发展信心和潜力指数排名如表3所示。

表3 东北地区部分城市2018年执行能力指数和2019年发展信心和潜力指数排名

表3(续)

从市级层面看，2018年吉林、长春、铁岭、朝阳、沈阳、大连等地区的综合执行效率指数和指标执行能力指数排名靠前。在2019年地区发展信心指数和发展潜力指数中，沈阳表现最为抢眼，将是东北振兴的龙头地区；吉林、长春、大连表现良好，位列前30名；而铁岭、朝阳则表现得差强人意。这是由于这些地区虽然各项指标完成得“中规中矩”，但是信心指数等偏低，表明其发展信心不足、在行为上过于保守。