网络舆情风险防控机制及其在高校统战工作中的应用

田圣斌　彭杨

当前我国关于网络舆情的立法十分散乱，分布在各个法典之中。我们应当将这些法条汇编成专门法典，在原有规定的基础上，结合《网络安全法》和当今社会实际形成专门性的立法，将原有法条抽丝剥茧，以《网络安全法》为中心，形成一个集一般规定、行业准入规则、市场责任、处罚规定等为一体，涵盖互联网各个方面的专门法律体系。

随着互联网的发展，自媒体在社会生活中发挥着越来越重要的作用，也推动了网络舆情频频爆发。网络舆情有着正面和负面的作用，如若不对其加以法律上的管控，必将对社会造成不可挽回的损失。高等院校师生运用互联网的比例最大，如何及时防范高校舆情风险，有效开展高校统战工作，值得我们关注和思考。

一、自媒体时代网络舆情法律规制的重要性

（一）网络舆情的特点

网络舆情是指在社会空间中，民众通过互联网，以社会事件的发生、发展变化为中心所展开的社会化探讨。由于网络空间的开放性、自由性等特点，民众在网络上的发言往往表达了自己的真实意志。但又因网络科技的发展，民众所接受的信息大多是碎片化的。他们凭借着对某一件社会事件的一个片段的了解，展开自己的评述，使之更加偏离事实。这不可避免会对社会造成不良影响。

1.舆情爆发迅速

互联网具有覆盖面广、参与人数多的特点，尤其是随着移动网络技术的发展，网民随时随地都能够发表意见。一个社会事件发生，大家迅速围观并转发评论，进一步扩大了影响。

对于个体网民而言，一次的点击、关注、回帖等都是微不足道的行为，但只要快速聚集，在网民之间形成共鸣，就会迅速演变成“洪水猛兽”，在社会上形成一股热议，从而对事件的当事人造成影响。网民的群众性参与是舆情爆发迅速的主要原因。

一个社会热点有成千上万网民关注，而其中的煽动性词汇和标题极易点燃网民情绪，形成社会轰动效应，从而加剧网络舆情的发酵与传播，之后又是新一轮的传播与发酵，以此不断扩散。

2.舆情内容信息多元化，具有迷惑性，爆发后处理难度大

网络舆情的内容信息多元化，涉及政治、经济、文化、法律、道德等诸多方面。随着移动网络的普及，人们随时随地分享自己的所见所闻，谈论自己的感受，其他人也可以通过网络区参与评论。分享的随时性使得网络上充斥着各种各样的言论，从身边小事到国事再到天下事，都会在网上成为可资网民评论转发的事件。

网络舆情往往具有迷惑性。一篇网络帖子，作者为了增加浏览量及转发量，经常会起一个吸引人眼球的标题，这类标题往往具有误导读者或者是曲解文意的性质。同时，一些别有用心的人如网络推手、“五毛党”“美分党”等也推波助澜，人为地使某些事件成为社会热点。网络推手、“五毛党”“美分党”的存在已经威胁到社会的稳定。

网络舆情爆发后处理难度大。在网络舆情事件中，大众参与，转发量大，这对追查信息的源头提高了难度。网络中各种媒体平台众多，监管部门的工作量十分巨大，经常会遗漏一些平台。网民在自己创建的媒体平台发表言论，也很难监管。目前所采用的关键词全网检索监控方式，尽管能够减少人力投入，最大范围地进行监控，但也极易被规避。

3.网民主体数量大，舆情对社会影响范围广，追责难

网民主体数量大，每个网民都是一个麦克风，当舆情信息在网络上出现，网民都可以随时随地评论并转发，制造舆情。而且，网络舆情对社会影响范围广。舆情在网络中造成的影响，就如同在水中扔下一块石头，范围逐步扩大;更为严重的是，随着范围扩大，它不仅不会减小威力，反而会随着时间的发酵愈演愈烈，对社会造成不可挽回的损害。

因此，网络舆情爆发后，网络监察机关在实际的执法中工作难度大，很难追责。其中一部分网民不是舆情的原创作者，但是参与了转发，在实际的管理中也不可能针对这部分人进行处罚。

（二）网络舆情法律规制的必要性

目前，我国网络舆情对社会的影响日渐巨大，已经成为社会舆论的一个重要组成部分。网络舆情具有参与人数多、覆盖领域广、高效率等特点，它就如同一把双刃剑，一方面为政府决策提供信息支持，促进社会进步;另一方面挑战法律权威，影响社会秩序。因此，加强网络舆情管理，对其加以法律规制，是社会发展的必经之路。

第一，进一步加强网络舆情的法律规制是促进社会和平稳定的重要手段。没有规矩不成方圆，言论自由是有边界的，无论发表什么言论，其前提应当是合法的。如若不对网络舆情进行法律规制，任由其在网络上进行“发酵”，将会对社会造成负面影响。

第二，进一步加强网络舆情的法律规制是健全我国法律体系的重要举措。对于互联网以及网络安全方面的立法，我国一直处于滞后状态，且呈现出散乱无章、缺乏专门性立法的状况。尽管2017年6月1日我国第一部专门性网络立法《中华人民共和国网络安全法》开始施行，一定程度上弥补了我国互联网方面立法的缺失;但是，互联网涉及的領域十分广，一部《网络安全法》很难全面覆盖。仅仅一部《网络安全法》并未形成互联网法律体系，互联网作为社会大众工作生活中的一部分，急需立法。

第三，进一步加强网络舆情的法律规制是提升全民法治意识的重要方式。网络舆情中，网民的情绪化、非理性化体现了法治意识的缺失。例如，在“山东聊城辱母杀人案”“大妈涉枪案”“许霆案”等司法案件中，大众大多是从道德层面去评判而忽视了法律层面的规定，某些人只关注案件中的某个点而不去全案分析，因而对于案件最后判决，他们或认为过重，或认为过轻，甚至对法律失去信任，这严重影响了法律的权威性。通过规制网络舆情，引导舆情正向发展，利用舆情宣传普法，不失为提升全民法制意识的一个有效途径。

网络舆情就存在于我们的身边，我们在互联网上的每一次发言都参与其中，对于网络舆情的法律规制实质上就是对于我们互联网行为的规制。

二、我国目前网络舆情法律规制的缺陷及其成因分析

（一）我国目前网络舆情法律规制的缺陷

1.网络舆情相关立法缺失，不成体系

我国互联网法律体系杂乱，缺乏专门性法律。我国的互联网立法较晚，2017年的《网络安全法》是我国关于网络安全的第一部专门性法律，在此之前，主要散见于以下法律法规、规章之中：《宪法》《刑法》《民法通则》《侵权责任法》《档案法》《统计法》《测绘法》《保守国家秘密法》《国家安全法》《著作权法》《反不正当竞争法》等基本法律及其他法律、行政法规的有关规定和司法解释等;《计算机信息系统安全保护条例》《计算机信息网络国家联网安全保护管理办法》《计算机信息网络国家联网管理暂行规定》《中华人民共和国电信条例》《互联网信息服务管理办法》《互联网文化管理暂行规定》等规章。

《网络安全法》的颁布与实施在一定程度上弥补了我国对于互联网缺少专门性立法的现状，但它并没有将已有的各种关于互联网的法律整合成规范化体系，也没有关于网络舆情的相关法条，也就是说，网络舆情方面的立法仍然空缺。也正是因为没有相关法律予以制约，导致现在网络舆情泛滥。

2.缺少网民权利救济制度

网民在网络上发布信息主要有以下情况：一是分享身边的新鲜事，这是普通群众的普通行为，一般不会发生网络舆情;二是纯属造谣，对社会或者某些特定主体造成损害，我国《刑法》已经对编造、故意传播虚假信息罪进行了规定;三是当自己的权利救济遇到困难，本着将事情闹大引起社会关注的心态，在网络上将自己所遇到的事情曝光，以期引起上级部门的重视，这种情况最容易引发网络舆情。尤其是为了吸引眼球，当事人一般会“添油加醋”使得事件偏离事实。

3.监管力度不足

目前，我国网络监管机构冗杂。各地的网监处、国安分支、国家广播电视总局等都有监管权力。但由于监管机构众多，职责划分模糊，加上网络舆情内容的多样性，在舆情的实际管理过程中，各个机构往往互相认为是对方的职责，这使网络舆情在众多监管机构的夹缝中生存下来。

监管队伍建设严重不足。随着科学技术的发展，舆情的传播速度呈几何倍数增长，而我们的监管队伍依旧袭用老方法。过去针对传统新闻媒体十分有效的管理方式，反而束缚了自媒体时代网络舆情管理者的手脚，在事件处理中处于被动地位。现有的网络舆情监管体系中，一方面，工作人员对网络舆情知识不够熟悉，缺乏网络舆情监管的专业人才;另一方面，监管所使用的系统还有待提高改进。

（二）我国目前网络舆情法律规制缺陷的成因分析

1.立法起步晚，不成体系

我国针对互联网的立法起步较晚，在互联网发展之初没有引起重视，导致现在针对互联网络的专门性立法仅有《网络安全法》;而针对网络舆情的专门性立法更是没有;法律条文散见在各个部门法之中，没有形成体系。

2.主体数量多，素质参差不齐

据中国互联网发展研究中心的《第41次中国互联网络发展状况统计调查报告》调查统计：截至2017年12月，我国网民规模总计达7.72亿，2017年全年新增网民4074万人，互联网普及率达55.8%;网民中以10—39岁人群为主体，其中10—19岁群体占比为19.6%，10岁以下为3.3%;在学历结构中，小学以下学历人群占比为16.2%，初中学历人群占比为37.9%，高中、中专、技校学历人群合计占比为25.4%。

按照年龄结构来看，10岁以下属于无民事行为能力人，他们对于网络信息的鉴别能力可以说几乎为零，极容易被蛊惑，成为传播网络舆情的帮凶。10—19岁人群对应的是初中、高中、中专以及技校学生，他们均为在校学生，涉世未深，也是极易被蛊惑的人群。就学历水平来看，79.5%的网民属于低学历人群。

3.网民的表达权滥用

表达权是指我国公民在法律允许的范围内有将自身合法利益诉求通过合法途径表达的权利。笔者认为，表达权的行使应当在法律法规允许的范围内行使，一旦超出了法律所限定的范围就会对社会造成不良影响。我国宪法明确和保障了我国公民的表达权，但同时也规定，公民不能利用表达权侵害其他个人的、集体的、社会的和国家的合法权益。

自媒体没有普及之前，民众的表达权由于自身及其他原因往往受到很大的限制。如今随着自媒体的普及，民众行使表达权的路径拓宽了，行使表达权也相对较为容易。其行使表达权具有如下特点：一是表达门槛低。在自媒体平台上发布任何信息都没有条件要求，可以“畅所欲言”。二是言论受众广。由于自媒体开放性的特点，通过自媒体行使表达权将使不特定的多数人接收到信息，产生社会影响。同时，由于网络的传播速度极快，在短时间内网络信息即可被大多人所看到，产生网络舆情。三是对自身言论不负责任。由于网络的开放性，任何人都能通过网络终端进入网络发表言论。尽管《网络安全法》明确规定了网络实名制的要求 ，但是自其实施生效以来，实名制并未得到有效落实，这使得对于网络发表虚假言论追责十分困难。

正是由于自媒体时代表达权的上述特点，网民在网络上任意行使“表达权”，加剧網络舆情的爆发。

4.舆情管理方式存在问题

目前我国所采取的舆情管理方式可以用一个“堵”字来形容。舆情的治理就如同治水，不能光靠“堵”来解决，应当“堵”与“疏”相结合，一味地“堵”只会使舆情愈演愈烈。在网络上要给网民留下发言的途径，不能限制网民的正当发言。

5.监管受技术发展限制

伴随着互联网科技的日新月异，自媒体平台的运用也更加灵活多样，网络舆情传播方式更是灵活多样。采用老技术老方法对新的舆情传播方式是不能进行有效监管的，我们必须创新网络舆情监管技术，让舆情始终在掌控之中。

三、对高校统战工作正确运用网络舆情法律规制的建议

1.认真学习《网络安全法》等法律知识，严格依法办事

《网络安全法》只是一部关于互联网的纲领性基本立法，并未涉及详细的规定，需要诸多司法解释与实施条例与之配合。立法机关应当根据我国国情出台配套司法解释与实施条例。

例如网络舆情的监管不应该局限于网民，对网络服务提供者也应当进行监管。在社会主义市场经济体制下，网络服务提供者为处于市场中的网络公司。我国《公司法》在第二十三条和第七十六条分别规定了有限责任公司与股份有限公司的设立条件，但是这两条只是规定了公司设立需要的普遍条件，对于网络公司成立并没有规定其标准，在《网络安全法》中也没有相应的规定。网络公司的运营必须要保证自身产品或者提供服务的安全，同时对自己所提供的服务进行监管，对于没有安全保障技术的网络公司在进入市场时我们就应当加以限制。《网络安全法》第六章为法律责任，在第六章共计12个条文中，只有第七十四条的规定包含网络用户的责任，其余11条均是在谈论网络运营者的责任。网络的监管无疑应当是由网监部门与运营者进行监管，监管不力应当承担责任，但是作为使用者的用户在其中也应当承担相应责任，网络舆情的传播，舆论的制造者，谣言的散播者等应当承担相应的责任。对于破坏网络安全行为的处罚可采取与《环境资源法》相类似的手段，按天按小时计时处罚。例如，对于在网络上散发谣言、传播病毒等行为，时间越长，其造成的影响就越大，完全可以采用计时处罚规则。

另外，由于立法具有一定的滞后性，而网络技术的发展日新月异，为了防止网络安全相关法律不能适应新情况，我们应该采用“频修”原则。所谓“频修”原则是指，在网络安全相关法律颁布施行后，立法者要时刻关注网络市场，收集新情况，以不断的修法代替立新法，避免法律与社会实际脱节。但是法律必须具有稳定性，这就要求，在进行互联网立法时要比一般立法更具有前瞻性，要在法律的稳定性和互联网更新的速度之间寻求一个平衡点。

当前我国关于网络舆情的立法十分散乱，分布在各个法律法规之中。我们应当将这些法条汇编成专门法典，在原有规定的基础上，结合《网络安全法》和如今社会实际形成专门性的立法，将原有法条抽丝剥茧，以《网络安全法》为中心，形成一个集一般规定、行业准入规则、市场责任、处罚规定等为一体，涵盖互联网各个方面的专门法律体系。

2.完善群众意见反馈制度

加强高校官方机构网上办事建设，设立专门咨询反馈平台。相关机构不能及时回应网民的声音是加剧舆情的一个原因，因此高校相关部门必须要加强官方网上平台建设，及时回馈。面对网络舆情，回避不仅不能够解决问题，还更容易激化矛盾，所以，当网络舆情爆发时，只有正面迎接它，迅速做出回应，才能有效化解矛盾，将负面舆情消灭，维护社会的和谐稳定。

咨询反馈平台的设立是畅通网民与官方机构沟通渠道的重中之重。以往通过电话、邮件、面对面交谈的老方法，现在已经越来越少用了，人们更加习惯在网上办事，进行网络的在线沟通。可设立专门的舆情监控部门，对网络负面舆情进行监控，收集并整理舆情，及时上报并做出反馈。属于举报、反映问题等舆情的应当及时找相关部门处理，属于沟通不畅导致误解的要及时进行答复。对于已经发生的网络舆情事件，处理部门要秉着公平、公正、公开态度进行处理，不可偏私。

3.简化网络舆情监管机构，加强网络舆情监管队伍建设

便民高效是行政法的一项基本原则，简化网络舆情监管机构，一个窗口对外也是便民高效原则的一种体现。针对目前我国网络监管机构较为冗杂的状況，建议整合简化各个网络监管机构成为一个新的职能专门化的监管部门，对外统一办事。这既有利于网络舆情监管专门化人才的培养与调配，也便于广大网民的举报与监督，同时还可以避免众多监管机构“踢皮球”现象。

加强网络舆情监管队伍建设，必须训练提升网络舆情监管队伍的“实战”应对能力。要加强网络舆情相关专业知识和技能培训，把网络舆情应对方式加入日常培训课程中。强化专业化队伍建设，不定期开展突发网络舆情应急演练，在实际演练中总结经验，吸取教训，提升业务能力。培养网络舆情专门人才，引导舆论走向。在日常工作中加强网络法制宣传教育，增强社会群众法制意识，规范网络行为，养成文明的上网习惯。

4.完善责任追究机制

网络舆情的爆发，通常是由于网民遭受不公正待遇，激发一些网民的正义感，再被某些不法分子加以利用。为了维持社会稳定，必须要有制度的保障，必须通过一些措施来惩罚非正义行为。同时，必须对虚假信息的恶意传播者进行惩罚，对监管不力而使舆情持续发酵蔓延的领导干部进行问责。

四、结语

没有规矩不成方圆，尽管任意性是互联网的一个卖点，但任何行为都应当在法律的规制范围内。网络舆情反映了社会问题，是群众反映意见、高校领导了解民情的一个渠道;但若不加监管，被不法分子利用，就会成为危害社会和平稳定的炸弹。因此，尽快建立并完善互联网络法律体系是我国当前立法的重中之重。

（田圣斌为江汉大学教授，网络社会治理法治研究所所长;彭杨为武汉大学法学院硕士生）

责任编辑：尚国敏