房地产倚重型经济地区政府官员的激励机制研究

摘   要：以往“GDP锦标赛”考核下，政治和经济体制机制因素叠加共振造就了中国的“增长奇迹”。新时代下，中央政府对地方政府官员的考核从“GDP锦标赛”向多元化转向，后者更强调经济发展的质量，要求遏制房价上涨。地方政府官员面临着“经济增长”和“遏制房价上涨”的冲突任务，为避免晋升风险，一些官员可能会出现“为官不为”。基于此，本文通过一个多任务委托代理模型研究中央政府对地方官员的激励机制，研究认为：中央政府在对房地产倚重型经济地方政府提出稳住房价和发展经济两方面要求的同时，更应加强顶层设计，科学进行职责划分，并完善财税机制体制，拓宽地方政府财政来源，激励其寻找新的经济增长点，助其解决两难困境。

关键词：“GDP锦标赛”;多元化考核;为官不为;激励机制

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.01.003

中图分类号：F293.33        文献标识码：A        文章编号：1003-9031（2020）01-0025-08

一、引言

2017年10月19日，党的十九大报告指出，保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，并提出加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。2018年7月31日，中共中央政治局会议要求下决心解决好房地产市场问题，坚持因城施策，促进供求平衡，合理引导预期，整治市场秩序，坚决遏制房价上涨，加快建立促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。但从实践来看，部分房地产倚重型经济的地方政府官员顾虑调控房价将大幅减少地方财政收入，影响地方财政收支平衡，对房价调控积极性不高，一些地方干部甚至懒政、怠政，消极不作为。2018年，住建部就房地产市场调控问题先后约谈了几市政府要员①，强调要坚持房地产市场调控目标不动摇、力度不放松，认真落实稳房价、稳租金的调控目标。

现阶段，中央对房价的态度不再是“可以涨但要慢一点”，而是“一定不能涨”。同时，内外部形势稳中有变、变中有忧，尤其是房地产倚重型经济区域，对房地产具有“依赖症”，切断房地产依赖后，新产业增长点和新动能的真正“补位”还需要一个过程，促增长、保就业压力巨大。在一定程度上，促进经济发展和遏制房价上涨两个任务是相互冲突的，房地产倚重型经济的地方政府官员面临着两难抉择。为规避经济层面的政绩考核风险，他们有时会“为官不为”。这一行为既损害了政府形象，也不利于国家全面深化改革向纵深发展;既不利于地方产业结构的优化，也不利于改善民生。当前，需要找出地方官员“为官不为”的原因，并对严控房价上涨提出针对性建议。

二、相关文献

在中国特殊的政治集权和经济分权制度下，地方政府官员掌握着大量的经济和行政资源，是属地社会经济事务的主要操盘手，中央政府的宏观经济政策需他们配合并切实贯彻落实才能发挥作用。相关文獻研究也证明了这一点。姚洋等（2015）研究发现，地方政府官员的个人效应对属地经济具有显著性的影响。Brender等（2009）进一步指出，这种现象在由上而下实行管理的国家尤其如此。

改革开放以后，中央的工作重心转移到经济建设上来，对地方政府的考核转向经济指标考核。Blanchard等（2000）研究发现，地方经济利益与来自中央政府的罢免威胁成为指挥转型期间官员努力的“胡萝卜”与“大棒”。段润来（2009）进一步指出，中央的主要激励手段不是奖励而是惩罚。

在政治集权框架下，Li等（2005）、Chen等（2005）和周黎安（2007）研究发现，地方官员为晋升进行着“GDP锦标赛”。Bo（2002）、罗党论等（2015）和钟灵娜等（2016）指出，“晋升锦标赛”假说是指中央政府通过观察下级官员所在辖区的经济表现来选拔才干，而下级官员为了谋求晋升，必然不遗余力发展经济，由此促进了地方经济的快速发展。耿曙等（2016）则进一步指出，越是晋升概率小的领导人，发展经济的欲望和努力程度也越大。

在经济分权框架下， Jin等（2005）认为地方政府官员为财政增收积极维护市场并推动经济增长。房地产业作为财政增收一个关键领域，受到某些地方政府（特别是房地产倚重型经济地方政府）官员的高度重视。赵文哲等（2015）研究认为地方政府官员通过“以地生租”和“以房生税”两种方式在房地产业获取超额财政收益，然后将这些收入投入经济领域，以此进一步促进当地经济发展。

基于GDP增长率的晋升制度为官员提供了强有力的激励，政治和经济体制机制因素叠加共振，形成了中国的“增长奇迹”，但佟健等（2018）认为原有晋升制度或考核体系也造成了官员行为的扭曲，形成了一些经济发展的新痛点。就房地产而言，一些地方政府官员工作“唯GDP论”，不重视产业结构升级，对房地产的财政依赖程度加大。刘金东（2014）研究发现长期的政府激励效应间接推动房价上涨。

近年来，中国的房地产价格快速上扬升至高位。邹东涛（2013）认为现在一些高房价是由泡沫的心理所支撑的，泡沫很有可能会破裂。为管控房地产泡沫破裂风险，王宏杰（2018）研究指出中央的房地产调控政策倾向于增加“住房有效供给”，严控房价上涨，严防房地产泡沫破裂。然而，一些地方政府官员因能力不足而“不能为”，因动力不足而“不想为”，因担当不足而“不敢为”，所有这些都进一步使属地房价步入非理性通道，不利于当地经济可持续发展。为推动经济社会科学发展，促进各级领导干部树立正确的政绩观，中共中央组织部于2013年12月6日印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》），对官员的考核从“GDP 锦标赛”转向到多元考核，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。为更好激励房地产倚重型经济地方政府官员，使其施政目标与中央政府的预期目标相一致，有必要对《通知》实施后官员的行为选择进行研究。

三、房地产倚重型经济地方政府面临的冲突任务

（一）房地产调控与区域经济发展和地方就业的冲突

单纯的“GDP锦标赛”考核下，地方政府瞄准一个目标，执着于发展经济，全身心地投入，由此更有可能实现经济的快速发展。多元化考核下，对地方政府官员提出了更高的要求，如果他们没有统筹考虑问题的思维、综合权衡取舍的睿智、摇摆到确定再到坚定地推行的魄力、战略方向坚定而战术灵活的领导艺术，那么他们将会不断地搜寻，不断地选择，不断地变换，拿起这个又惦记着那个，顾此失彼，结果可能导致全面抓但全面弱，严重影响属地的经济发展和就业情况;反之，如果地方政府官员认识正确、态度端正、能力足够，那么即使短期主动调控房地产或给地方经济发展产生压力，房地产行业主动调控政策对经济的影响将会趋弱，经济结构更高级、产业结构更合理，地方经济发展将更可持续。

（二）房地产调控与地方政府财政收支平衡的冲突

地方政府要服务于地方民众的衣食住行，为其提供全套的公共产品，这就需要大量的财政资金支撑。对于房地产倚重型经济地方政府，来自房地产业的税收为地方财力的贡献更高、作用更大，一旦实施房地产调控政策，来自房地产业的税收不可避免地将会下降，而为调整经济结构，稳增长、保就业，用于产业、民生等领域的投资不可避免地将增加，房地产调控将可能导致地方政府财政收支失衡。

四、冲突任务下委托代理模型

在中国，中央制定国家的方针政策，地方政府负责具体贯彻落实。各级政府以为人民服务为其根本职责，地方政府官员是其负责辖区社会成员的代理人;中央政府体现全体人民的意志，是全体人民的代理人，亦是各级地方政府的派生委托人。由于信息不对称，中央政府很难时时监测地方政府行为，作为理性经济人的政府官员由于经济增长和调控房价两难全，房地产倚重型经济地方政府官员可能存在道德风险问题，其行为导向可能与委托人（中央政府）的目标不完全一致。为解决官员机会主义行为，需设计激励制度使其行为选择与委托人的利益相一致。

目前，中央对地方政府的考核已从“GDP 锦标赛”转向到多元考核。房地产倚重型经济地方政府履職有时会同时对相互冲突的任务负责，面临着两难抉择，其努力程度偏重于其中一任务必然导致另一任务绩效下降。在此种情形下，为了规避政治晋升风险，他们往往会选择懒政、怠政，消极不作为。基于此，本文利用多任务委托代理模型分析在政绩考核体制下，地方政府官员在面临冲突任务时的行动选择，以及上级政府在解决冲突任务下地方政府官员激励问题的制度设计。

为了便于分析，假设房地产倚重型经济地方政府只对“经济增长”和“遏制房价上涨”负责。保持“经济增长”是必要的，保增长才能稳就业，进而才能实现社会稳定。“遏制房价上涨”带来的固定资产投资下降会将经济增长速度“拉下”。假设“经济增长”的绩效由q1表示，“遏制房价上涨”的绩效由q2表示，两者的绩效由房地产倚重型经济的地方政府官员在这两个任务上的努力水平决定，为了反映两任务间的冲突关系，假设“经济增长”和“遏制房价上涨”的绩效函数分别为：

由式（14）、（15）可知，中央政府对房地产倚重型经济地方政府官员的激励强度和“经济增长”和“遏制房价上涨”两任务的冲突程度相关。具体而言，当“经济增长”和“遏制房价上涨”完全冲突，即a=b时，中央政府对房地产倚重型经济地方政府官员最优的激励强度组合为s1=s2=0。这说明当中央政府交给房地产倚重型经济地方政府官员两任务相互冲突时，为解决官员不作为，中央政府不能一味强调压担子、强考核，而应在冲突任务上适当降低对地方官员的激励强度。

基于以上讨论，可对房地产倚重型经济地方政府官员“为官不为”在理论上作一个初步的解释：现阶段，中央政府对地方政府官员的考核已由“GDP锦标赛”转向多元考核，不仅关注经济发展的速度，而且更加注重经济发展的质量、可持续和总体风险可控。此时，对于经济增速的考核权重大幅下降（一般不高于0.5）。然而，地方官员的任期一般不超过5年，在任期内为应对新的考核要求，需要统筹考虑、综合权衡，需要同时遏制房价上涨、优化产业结构、顶住经济下行压力，难度比以往单纯关注经济增速大的多。此外，地方政府官员还面临着降低能耗、绿色发展、保障民生等约束性指标，而这些指标在长期内或可看到成效。在有限的任期内，地方政府官员即使付出较多努力，很可能也只能获取很少的、与付出不成比例的回报。因此，房地产倚重型经济地方政府官员为提升经济发展质量“遏制房价上涨”的努力程度会下降，只好选择“为官不为”。

五、结论和建议

（一）结论

党的十八大以来，逐步改革和完善干部考核评价制度，完善发展成果考核评价体系，使考核由单纯比经济总量、比发展速度，转变为比发展质量、发展方式、发展后劲，引导各级领导班子和领导干部牢固树立“功成不必在我”的发展观念。多元化政绩考核制度对于扭转官员一切以“GDP”为中心的政绩观具有重要意义。但政绩考核指标之间的冲突及体制不完善导致官员行为激励扭曲，一些地方甚至出现官员“为官不为”。本文研究发现，在一定程度上，中央政府分配给地方政府的“经济增长”和“遏制房价上涨”任务是相互冲突的，在房地产倚重型经济地区尤为如此，这降低了地方政府官员为提升经济发展质量而“遏制房价上涨”的努力程度，导致了官员“为官不为”。

（二）建议

目前，在房地产调控领域，解决“官员不为”的治理策略集中在对官员压担子，强化考核上，如房地产调控主体责任转移地方政府按照“一城一策”具体实施;对于部分城市房价出现过快上涨的现象，住建部及时约谈相关城市负责人，要求各市全面贯彻党中央、国务院决策部署，把地方政府稳地价、稳房价、稳预期的主体责任落到实处。这些措施确实能给地方政府，尤其是房地产倚重型经济地方政府官员带来压力，使其在工作中更加努力。但在考核体系不健全的情形下，地方政府官员可能会对考核结果不认同，会因没有得到客观评价而影响工作的积极性，尤其是在面对冲突任务时更是如此。本文认为，解决地方政府官员“为官不为”，还应该从理顺职责分担关系入手，将冲突严重的任务职责赋予高层级政府，以此来降低地方官员承担任务的冲突程度。在职责分担关系未理顺前，高层级政府应在冲突任务上适当降低对地方官员的激励强度。同时，建议中央政府通过财税体制改革，理顺中央与地方收入划分，培育地方主体税种，增强地方自主发展力量，逐步斩断地方政府对房地产的财政依赖。

（特约编辑：陈国权）

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