国有企业资产监管机制研究

邱蓉　李金鑫

摘 要：观察国有企业监管机构及其职责的变化，分析国有企业资产监管机制仍然存在着的监管主体地位待明确、监管企业覆盖范围有限、国有资产数据不统一等存在的问题。在此基础上提出了相应的对策建议，特别是建议加快国有企业资产信息共享平台建设、强化人大对国有企业资产的监督管理等方面。

关键词：国有企业;资产监管;人民代表大会

中图分类号：D922        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）02-0015-03

自2003年国务院国有资产监督委员会成立，我国在探索中国特色社会主义市场经济的过程中逐步探寻出一条适合我国国情的国有企业监督管理体制。从中央到地方，政府作为被委托人逐步加强对国有资产管理的监督。2017年11月20日，中央深改小组第一次会议审议通过了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度的意见》。2018年10月24日，国务院就2017年度国有资产管理情况向十三届全国人大常委会第六次会议作报告。自此，将国有资产监督管理纳入了人大的监督范畴。向同级人大常委会报告国有资产管理情况是各级政府的一项重要工作，也是人大常委会依法履行监督职责的重要手段。

一、国有企业资产监管机构变化

我国当前的国有资产监管模式原则是“国家所有、分级负责”。在2017年之前，我国国有资产监管机制还是由“国资委—国有出资单位”组成的“双层级”监管模式。但自2017年国务院向全国人大报告国有资产监管情况后，我国的国有资产监管模式为“全国人民代表大会—国资委—国有出资企业”的“三层级”监管模式。依据此监管模式，国有资产监管体制的主体为“全国人民代表大会—国资委”，客体为“国有出资企业”。国有企业资产监管机构如图1所示，其中以国资委为监管体系中心，作为独立于国务院和政府的国务院直属特设机构，国资委向上将国有资产情况报告给人大，向下对国有出资企业实施监管。

二、国有企业资产监管机制

国有企业资产监管是基于一系列合理机制而运行的，根据前文分析的国有资产监管体系，将国有资产监管相关体制作如下分类：国资委向全国人大报告国有资产情况的国有资产监督报告机制;国资委对国有出资企业进行监管，包括对人力资源监督机制和重大事项审批机制;“三层级”体系的立法手段监管机制。

（一）“国资委—全国人大”报告机制

2017年11月，习近平总书记主持召开了十九届中央全面深化改革小组第一次会议，并在此次会议上审议通过了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，要求国务院向全国人大报上一份国有资产的“明白账”，将国资监管纳入了人大监督范围之内。而各级地方政府也开始向同级人大报告国有资产情况，全国范围内国有资产报告机制开始发挥作用。具体而言，各级地方政府每年向同级人大常委会报告国有资产的监督管理情况。政府做出的报告分为综合层面的报告和专项层面的报告。国有企业资产的报告机制提升了我国国有企业资产的信息透明程度，使资产信息愈加精准、系统，并因此提高了决策层和管理层对国有企业资产的监管效率。

（二）“国资委—国有出资企业”监督审批机制

国资委对国有企业的监管坚持“三重一大”制度，即重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用必须经集体讨论做出决定。2017年《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（国办发[2017]38号）要求，以管资本为主加强国资国企监管和职能转变，落实国资监管主体责任，健全国有资产基础管理制度，优化和改进国有资本监管，实现国有资产保值增值。

（三）立法手段监管机制

在国有企业资产监管过程中，法律手段同样具有至关重要的影响。监管手段的法制化将强有力地保证国有资产的监管高效性，为各项监管机制的运行创造必要条件。纵观我国法律，与国有企业资产监管相关的有《企业国有资产法》、《公司法》以及《全民所有制工业企业法》。除了国家法律，还有部分以國务院国资委和财政部等部委制定的、对我国国有资产起到监管作用的规章和规范性文件，而这些规章往往涉及多个方面，例如产权管理方面的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《企业国有资产产权登记管理办法》等;财务监管方面的《国有企业监事会暂行条例》、《企业国有资本与财务管理暂行办法》等;资产评估方面的《国有资产评估管理办法》、《国有资产评估管理若干问题的通知》等。

三、国有企业资产监管机制存在的问题分析

（一）监管主体国资委的地位待明确

我国赋予企业资本出资人职能的主体是国资委和财政部，且二者在出资方式、出资范围等方面的界限划分十分模糊，监管职能划分也不清晰。国有资产的出资人往往被当做国有资产的监管人，甚至会出现监管人监管自己的局面。国有资产监督管理职能不清，影响了国资管理机制合理配置与制衡。

监管主体依托单位多元。不同地方国有企业资产管理主体不一致，有的是在财政部门，有的依托发改委，存在多头管理的现象，甚至许多县级以下地区没有专门的国有企业资产监管机构，相关工作由政府兼管，这都使得国有企业资产无法得到公正、全面地监管。

（二）监管内容方面

1.监管企业覆盖范围有限

1995年开始实施的国有资产报告制度虽形成了较规范的行使，但其仅推行了很短一段时间，该报告制度并没有继续深入探索。之后国务院国资委和财政部围绕国有资产报告制度进行了相关实践，但依然不十分规范、不够完整。这些实践局限于行政体系内部，有些甚至局限在部门内部，没有形成包含所有产权主体在内的完整报告体系的实践。且这些实践也没有站在国有资产“所有者”的利益角度，而是从部门管理者的角度出发，形成的报告体系、层级、方式和时间也难以得到统一。目前存在的国有资产报告制度覆盖面窄，个别金融企业、文化企业的国有资产没有被纳入覆盖面中，资源性国有资产统计报告制度也有所缺失。

2.国有企业资产数据不统一

设立国有资产报告制度的目的是通过报告国有资产真实的数据信息，以期达到对国有资产变动情况进行实时掌控的目的。但目前的国有资产报告制度存在数据差异化的现象，产生此类现象的原因包括数据指标口径不统一和数据统计口径不统一两种。首先是数据指标口径不统一。我国国有资产报告制度主要报告的是国家出资企业的财务数据，但报告中想要反映的数据在不同企业财务报告中往往有不同的指标反映。例如，统计国有资产总额这一统计数据，有些企业的财务报告中给出的是“企业国有资产总额”，但有些企业却以“企业资产总额”数据代替。其次是数据统计口径不统一，即不同机构层次统计的数据不一致。国务院国资委统计的国有资产范围主要涉及国有控股企业及部分国有参股企业，而财政部统计的国有资产范围则是除金融类国有控股企业之外的国有控股企业，两种口径不统一，导致了国有资产报告制度无法统计出国有资产的真实数据。

3.企业财务会计制度无法满足国有企业资产报告制度要求

国有资产管理报告依据的是企业资产管理和会计制度相关规定，以企业财务报告数据进行编制，但目前我国国有资产相关会计报告较完整的企业仅有国有企业一类，其他拥有国有资产的企业并没有相对完整的财务报告，而政府会计制度也在普及初期，没有形成规范化的体系。部分企业固定资产清查时未统计固定资产折旧等数据，对国有资产清查数据和分析数据的统计造成一定影响。而矿产、森林等资源型国有资产并未纳入会计核算，至今没有标准的核算方法。

四、对策建议

（一）多部門参与配合，实现综合报告和专项报告有机衔接

各级人民政府应当打造各个职能部门共同参与、分工协作的工作新格局。首先，政府应当成立专项工作组织协调机构。例如，政府可以根据工作性质的不同，调配不同部门分别起草国有资产综合报告和国有资产专项报告。分管起草国有资产综合报告的部门应专注于了解国有资产管理的基本情况，侧重于综合的数据和内容。分管起草专项报告的部门要着重了解企业国有资产等四方面的资产情况，侧重于将综合报告进一步深化和细化。相关部门在起草综合报告的同时，还要注意为专项报告的起草提供具体目标和方向;而起草专项报告的部门要在综合报告提供的目标方向基础上明确更加具体的计划措施，避免报告范围过于狭窄。通过各部门的共同参与、分工协作，着力实现综合报告与专项报告的有机衔接。负责起草报告部门之外的其他部门也应当按照工作需要对国有资产的相关信息进行尽职的记录，要充分保证国有资产信息的真实性、可靠性和完整性。在多部门配合的工作新格局下，分工将进一步细化，责任也将更加明确。

（二）拓展监督范围，加快国有企业资产信息共享平台建设

随着国有资产监督管理过程的不断深入，对国有资产的管理不再单纯局限于对国家出资企业的监管，而是逐步向对国有资本的管理过渡。在这种趋势下，国有资产报告的侧重点也应该向国有资本价值和国有资本效率转移，在摸清国有资产情况、向人民群众交出国有资产“明白账”的同时，进一步注重国有资产管理水平的提高方法，促进国有资本价值的不断增长。

经济数据反映经济事实。在国有资产监督管理过程中，要充分借助数据的力量，综合使用国有资产报告和数据资料，加快建设国有资产信息共享平台。具体而言，第一，作为国有资产监督管理过程中的重中之重，着力建设国有资产信息共享系统将会推动国有资产数据由报表化数据转向流程化数据，将零散分布在全国各地区、各部门以及各领域的国有资产数据信息集中整合实现全口径覆盖，将大数据技术、区块链技术应用于实际，提高国有资产监管的深化和细化程度。第二，进一步提高国有资产报告及其数据资料的收集力度和效率，同时注意统计口径的一致化，努力避免统计方法和格式的不一致现象。第三，充分发挥我国作为世界上最大的社会主义国家所固有的优势，即拥有庞大体量的国有资产。具体而言，应当建立国有资产报告及相关数据与各国家出资企业运营考核、人大预算审议的互联互通机制，并实现财政部门、国资部门以及资源部门等不同的职能部门的信息整合，将信息共享范围逐步扩大。充分发挥我国优势，保证国有资产能够更好地造福于全体国民。此外，建设国有资产共享信息平台应当以实现中央与地方的国有资产信息协调统一为目的，因此，在信息共享平台的建设过程中要注意地方国有信息和中央国有信息的衔接问题。

（三）强化人大对国有企业资产的监督管理

强化国有资产监管权力制衡。首先是立法主体与监管主体分离。立法权同监管权过于统一使行政权力过分集中，所以国有资产监管机构的立法主体与监管主体应实现适当分离，由人民代表大会制定监管法规，由国务院及相关下设机构进行监管。其次是将政府从社会监督权力职责中分离出来，独立充当国资委下设监管机构履行对国有资产的监管义务，而社会监督权力则由媒体等社会组织兼任。最后也是最有效力的是中央与地方政府要分级监管，要合理划分中央和政府的监管权力范围，并建立相对统一的监管体制和监管政策。

从内部和外部两个方面强化国有资产监管的立法。针对国有资产的内部监督领域，应加强财务、审计、和外派监事等领域的相关立法工作。目前我国国有企业主要存在的内部监督机制在形式上以内部审计为主，辅助纪检监察工作;而内部审计和纪检监察机构一般附属于企业，无法进行独立的监察活动。建议通过立法将审计监管机构从企业中独立出来，直接划分至各级审计行政机构，使其能够独立行使监督权力。与此同时，还应对企业外聘法律服务机构进行合法性评估，作为国有资产监督流程中的一环，更好地强化对国有资产的监督。

参考文献：

[1]  贵州省国资委2017年工作总结及2018年工作打算[EB/OL].贵州省国资委网站，2018年10月25日发布.

[2]  林晓莎.交一本国有资产“明白账”[J].浙江人大，2018，（12）：26-28.

[3]  十三届全国人大常委会贯彻落实《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》五年规划（2018—2022）[N].人民日报，2019-05-23（003）.

[4]  文宗瑜.国有资产管理情况报告制度建立及全面实施[J].财政监督，2019，（14）：5-10.

[5]  张鹏越.建立国有资产管理情况报告制度的问题与建议[J].西部财会，2018，（3）：4-6.

[6]  赵玉.国有资产管理和监督存在的问题及对策[J].经济师，2018，（5）：293，295.

[7]  刘现伟.加快完善国资监管权力分配与制衡机制[N].经济参考报，2018-07-16（007）.