从街道对社区养老服务驿站监管看社会机构参与养老事业存在的问题

王燕梅

北京市转移支付养老服务资金使用的思考

文章通过对近3年北京市社区养老服务取得的成绩进行了总结，也对政策层面、执行层面及监管方面进行了问题分析，指出了北京市养老服务驿站如果要发展下去还需要多方努力。尤其作为履监管责任的街道，应该发挥接地气了解民情优势，帮助政府做好转移资金的扶持工作，将养老服务驿站的发展作为事业的一部分去做好。

政府主导养老服务，培育社会组织参与居家养老服务取得的成绩

（一）居家养老政策支持养老驿站发展

2016年5月3日北京市颁布《北京市支持居家养老服务发展十条》政策，2016年5月北京市老龄委颁布《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》（京老龄委发【2016】8号），明确为社区养老服务驿站进行财政补贴支持，2016年7月北京市民政局、北京市老龄工作委员会办公室关于贯彻实施《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》的通知明确，对于城六区进行养老服务驿站建设试点，由市财政按平均每个驿站30万元的标准向各区拨付年度资金总额。按照专项转移支付资金实施了对各区居家养老的支持。2018年北京市民政局北京市发展和改革委员会、北京市财政局、北京市人力资源和社会保障局、北京市老龄工作委员会办公室联合下发了《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》（京民福发【2018】184号），明确对各养老机构的补贴比例和总量要求，补贴方式和内容更加完善。从政策设计看，财政资金支持也在逐步探索和完善，从现有政策内容看，该资金支持方式从顶层设计看已经十分周全。近两年来，我也在持续关注该资金的支持情况，并参与了一些养老服务驿站使用财政资金的考评工作，发现了一些问题，表现在执行中资金支付缓慢，项目选择少，居家养老推进慢的问题。为解决连续3年执行中的问题，2019年北京市民政局和北京市财政局又联合下发了《关于统筹分配拨付各区2019年养老服务专项资金有关工作的通知》（京民福发【2019】34号），对于各区的资金支持改变了比例，并强调对资金的计划和统筹，加强监管和绩效考核。

（二）北京市居家养老财政专项转移资金支持有保障

北京市不仅从政策层面对养老服务事业进行了设计，在财政资金保障方面也是逐年递增，为保障该资金规范使用并取得预期效果，市财政局、市民政局、市残联、市老龄办联合制定了《北京市市级养老服务事业发展专项资金管理暂行办法》（京财社【2012】155号），明确了资助街道乡镇养老服务机构建设，资金来源包括市级公共财政预算、市级福利彩票公益金和市级残疾人就业保障金。从北京市财政预算执行情况看，2015年前按照大额专项资金进行管理，根据市民政局2015年度部门决算说明，“2011-2014年，养老专项资金预算规模均为52，000万元，”为解决供需矛盾，2015年，市级养老专项资金预算扩大到60，000万元，其中来源于公共财政预算20，000万元。2016年开始，按照专项转移支付办法，直接补贴到各区，不考虑福利彩票对养老服务事业的支持，每年公共财政对养老事业的资金支持额增加较快（见表l）。并且北京市财政局在北京市2018年预算执行情况和2019年预算报告中特别指出：2019年市级计划安排社会保障和就业专项转移支付资金预算数为299774万元，其中：支持养老服务领域78347万元，主要是落实《北京市居家养老服务条例》《关于加强老年人照顾服务完善养老体系的实施意见》等，支持相关区开展国家级居家和社区改革示范、农村养老、互助养老改革试点。对养老事业发展给与了充分的支持。

（三）养老驿站快速增长

居家养老的推广有赖于政府的折子工程和资金的双重推进，取得了养老驿站快速递增的业绩。根据《北京市社区养老服务驿站建设规划（2016年—2020年）》要求，截止到2020年，北京市社区养老服务驿站要建设到1000个，并针对16个区分别下达了任务量。仅仅从2018年和2019年上半年看，民政局就公布了养老服务驿站数量分别为：2018年第一批81个，第二批155个，第三批55家，2019年第一批160个。加上2017年公布的5批养老驿站443家，迄今为止养老驿站的数量已经达到了894家，根据北京市民政局公布的“各区街道（乡镇）养老照料中心应建未建空白区点位”图，应该还有84家没有建立养老驿站，距离目标实现已近是指日可待。

北京市在2019年8月公布了《医疗和养老领域开放改革三年行动计划》，共30项行动措施，其中最引人注目的是“取消养老机构设立许可，做好养老服务机构备案工作”，以街道（乡镇）为单位，最大限度实现老年人就近养老。按照《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》（京老龄委发【2016】8号）要求，如果承接社区养老服务的为民非法人单位，需要到区民政部门申报登记为民办非企业，按照现行要求，无需进行审核及核准登记，只需进行备案工作。简化了手续，对该行业的进入机制进行了改进，会更进一步促进该事业的发展。

街道对养老驿站监管存在的问题

（一）政策的顶层设计与执行不到位之间存在差异

从上述管理办法看，规定了资金支持范围，明确了各方的责任。我们仅仅从《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》看，该办法明确城市社区养老服务驿站以所在社区的居委会建制作为依据，对社区养老服务驿站运营扶持主要的对其产生的服务流量、托养流量、连锁运营进行补贴，对运维进行支持。对支持的项目罗列了清单，如对119类服务项目的服务费用部分纳入服务流量进行补贴，服务流量采用“不低于服务总收入50%的比例予以资助”，生活照料服务、呼叫服务、助餐服务、助洁服务、助浴服务、助医服务助行服务、代办服务、文化娱乐服务、精神慰藉服务、健康管理服务、安宁疗护服务、教育培训服务、志愿服务、康复护理服务、助急服务、法律服务、便民服务、其他特色服务。同时对各项服务的参考价格也确定的范围，明确需要享受补贴的驿站要上传流量数据在北京市社会福利综合管理平台进行线上统计，确保补贴资金安全到位。但是从实际实施看，存在两种问题，一是无法调动养老驿站对所有服务清单项目产生兴趣，老年人需求的项目无法与养老驿站兴趣项目一致，无法满足老年人真正的需求。从成本核算看，如老年人需要的助餐服务、助洁服务、助浴服务、助医服务、助行服务都需要专门人员在一定的时间才能完成该工作，在进行验收时发现，很多驿站如果采用上门服务，每天的接单量只有2一3次。现在均采用按次计费，驿站会考虑时间成本，如果是按小时计费，受益人无法承担时间成本。虽然上述服务项目已经被很多驿站采用，但是存在驛站积极性不高，实际服务次数过低的问题。其次是上线申报数据与实际台账不符，补贴无法落实。从我参与的为某区现有驿站进行补贴核定时发现，多数驿站核定统计次数和小时数不准确，符合标准的次数过低，为驿站报送的数据核定数据存在一定的困难，导致驿站服务次数和时间数无法得到补偿，积极性不高。

（二）社会组织承揽服务存在与财政资金使用要求不符的问题

其一是购买服务方面，存在着服务商不够成熟，服务不规范，逐利行为明显。体现为民非组织多数是由盈利法人企业注册成立的，成立的目的往往因为有利可图，利用承担社会管理某项工作的机会借助民非嫌取利润。在调查中发现，在申请使用财政资金时，有的民非提供的购买居家养老设备的发票抬头是母公司，购买的产品是无法判断是使用在了养老驿站还是母公司。另外是一家民非承担多个养老驿站的工作，无法判断发票支出是否为申请补助的养老服务驿站支出。因为是连锁经营，在被询问工作人员总数时，发现工作人员明显存在不足，但是却承担了多家驿站的服务工作。

其二是驿站建立过程中，缺少房屋资源，无法很快建立符合《社区养老服务驿站设施设计和服务标准》的驿站。如北京市东西城是老区，房屋资源稀缺，老小区的社会服务配套资源可挖掘的可能性小，有些服务资源只能是几个单元房屋连接之后达到面积，并且多少房屋采用租赁方式解决。如广外街道4家驿站，辐射ll个社区1232平方米的房屋全部采用了租赁方式。个别驿站辐射面积比较小，如红居南街驿站面积仅为100平米，实际无法达到兼有生活用房、医疗保健用房、公共活动用房和服务用房的要求，以为房屋面积小，服务人员人数就会不足，按照北京市服务人员及受益老人l：6的比例要求，服务对象就无法达到覆盖面，老人的需求和服务无法匹配，以至于供不应求。另外由于采用了租赁方式，街道支付租赁费，该费用也由财政负担，财政负担也会比较重，“以东城区为例，各街道在社区养老服务驿站建设中累计投入房产总面积共计3800平方米，按市场价折合租金达657万元”。【3】

（三）街道对养老驿站监管缺少抓手

从前期工作看，街道和各社区是实施主体，直接负责的工作是房屋资源管理，在寻求到符合要求的房屋资源后，按照条件自行进行或是委托驿站经营者进行装饰装修和设备配置，之后交由驿站经营。从政府建设驿站的需要看，希望其提供多方位服务，满足社区老年人社区及居家养老的需求，从经营者看，希望承揽政府项目取得财政补贴，对于养老驿站的运营内容及盈利模式街道层面及社区管理人员是无权干涉的。在我遇到的对于财政资金补贴审核中就发现，如果验收时街道管理人员到场，一定会有养老服务驿站的人伴随而来，回答问题的都是驿站管理人员，街道管理人员往往是一无所知。究其原因是街道民政科人员配备少，无暇顾及各社区养老驿站，街道民政科所依赖的是各社区管理人员，社区管理人员日常工作也很饱满，在没有遇到检查前不会顾及到养老驿站运营情况，也没有更多的监管手段对驿站进行管理。另外在管理办法虽然赋予了街道对驿站的监管责任，但是如何监管、监管内容、以及驿站合格与否没有标准。而现在政府的工作重心还属于驿站覆盖阶段，至于街道对驿站的监管从政策层面也没有规范，街道对养老服务驿站的监管缺少抓手。

对街道监管養老服务驿站的建议

（一）从街道了解基层情况入手，做好服务项目的确定和流量定价的进一步核定工作。如果要巩固前期工作的成绩，作者认为开展老年人需要的服务项目，提供有效需求，并实行精准补贴是未来驿站发展的首要工作，其次就是现有的流量定价合理性和补贴的有效性需要时间验证。

服务项目及服务定价需要同时满足老年人有兴趣，既要老年人负担的起，还要让驿站经营者有利可图，只有提高供需双方的积极参与性，该驿站才有可能生存下去。现有的流量价格确定是在充分调研基础上，并且对运营商盈亏状况、收入来源、成本构成进行了分析，确定了流量定价和补贴比例，并且是按照总流量方式实施补贴，考虑因素已经比较全面。但是从需求人看，服务项目是否符合需求、驿站收取的服务费的高低是需求主要影响因素，项目不符合需求，定价过高负担不起，需求人数就会下降，服务总收入也会降低，定价过低享受的补贴也会少，也会导致总收入的降低。对于该问题，各街道和社区由于老年人口情况不同，会有差异，如果采用一刀切的方式确定服务项目和定价，可能会导致服务商在没有获得发展可能性时，面临倒闭的威胁。所以如何处理该关系，需要服务商与市场进行较长一段时间的磨合才能解决。

（二）街道及社区应更多的给予养老驿站指导。虽然近5年养老驿站的数量是折子工程，伴随着2020年的到来，养老驿站的数量即将达到预计的1000家目标，养老驿站建设的工作任务即将完成。但是我们必须意识到，养老驿站的经营者是企业，他们是以盈利为目的的，如果只是有爱心有情怀是无法生存的。且从现有的养老驿站看，仍然存在盈利能力不足，精准服务不到位的情况。针对此，政府通过支持连锁驿站进入该领域入手解决了一部分问题，希望通过连锁取得规模效应，但是由于市场需求不够精准，服务市场培育不足，供需双方均在探索需求阶段，大部分驿站依然存在无法通过正常运营取得盈利问题。60+研究院作为养老产业资讯研究的机构，发布的研究信息表明“政府补贴占总收入50%以，上的驿站高达40%”“目前北京市已建成并运营的养老驿站90%处于亏损状态”，前景不容乐观。可能没有等到北京市民政局研究出台养老驿站有序进出管理办法时，很多驿站就自行倒闭了。解决有效供给不足的问题，必须意识到养老不仅仅是社会，也是家庭和老年人多方的问题，要解决好该问题，从街道层面看，不仅仅要求管理者作为事业去做，不仅仅要政策支持，还需要更多的投入，需要街道及社区积极主动探讨有效的管理手段，要积累经验和对失败的探索，为后续发展提供政策依据，利用街道服务接近群众的优势为已经建立的养老驿站工作予以更多地支持和帮助。该过程中，一定要发挥街道和社区接地气了解当地居民需求的优势，街道对养老驿站的指导是必不可少的。养老服务驿站经营者要获得发展的机会，也应该与街道和社区取得联系。另外花钱养老概念的植入也需要服务商提高服务质量才能取得更多老年人的支持。

（三）转移支付资金的政策引导和投入要更有针对性。养老资金需要政府投入，需要持续支持。正因为此，如何支持、以何种方式支持显得尤为重要。从政府提供房屋及设施，从运营中的服务流量、运维支持、连锁运营补贴，资金考虑的角度可谓是面面俱到。但是从实际效果看，驿站的积极性没有调动起来，其中重要的一个原因就是养老驿站经营者对财政资金补贴的依赖使得缺乏开拓的积极性和主动性。可见单一的财政补贴政策引导仅仅是非常重要的一个方面，在政策及财政资金补贴方面应该探索更好的服务及补贴方式带动养老驿站发展。如从2018年推行医养结合方式推进居家养老，有的医院也开始和养老机构结合进行养老护理方面的培训，提升养老机构的医护水平，就是一个有益的探索。

结语

北京市养老服务驿站已经在数量和质量方面取得了很好的成绩，但是要持续发展下去，还需要政策制定者及监管者，包括驿站经营者和受益老人，做出各自努力，才能巩固已有的成绩，将该事业发展下去。

参考文献：

【1】王栋 社会组织承接政府购买服务中参与式预算的实践困境与机制突破 现在经济研讨 2019.9

【2】李娜『三元主体』视角下政府购买居家养老服务研究—以北京市为例 现代商贸工业 2018.26

【3】刘羿辰 北京市社区养老服务驿站服务现状、问题及对策研究 长春工业大学公共管理学院硕士论文2019年