网约车行政许可设定权探析

1  网约车的兴起及现状

随着互联网与时代的发展和百姓对交通出行的要求的提高，出租车与互联网的结合体——网约车应运而生，各种网约车平台如雨后春笋般出现并发展，其中具有代表性的有滴滴打车、优步、易到、滴答出行等平台。网约车的产生，首先极大地方便了百姓的出行，其次从一定程度上缓解了城市的交通压力。2016年，网约车入选“年度十大热词”，足见网约车的火爆程度，经过三年多的发展，网约车甚至对传统出租车行业形成了致命的冲击，加剧了传统巡游式出租车的窘境。

但是随着网约车的不断发展，各种问题也浮出水面。优惠逐渐减少后，打车贵的现象还是没有根本改观;不同的城市职业准入资格不一样，有的城市大力鼓励，制度宽松，有的城市想要扶持出租车公司而设立政府规章，禁止私家车进入网约车平台，甚至有的市政府设置网约车的轴距标准，从而达到抑制网约车的目的。总的来说，各地网约车发展不均衡，政府规章以及准入标准参差不齐，大相径庭。所以网约车平台亟需一部统一可行的行政许可法，为网约车平台带来统一整齐的载体。从根源上改变乱象丛生的网约车市场。

2.我国对网约车的行政许可现状

2.1早期准入许可的探索

在网约车刚刚起步阶段，因为政府尚未介入，所以网约车的监管完全是在行业自治和市场主导下进行的，这一时期就是网约车准入监管的空白期。创立最早的是于2010年五月在北京创立的易到用车，是中国第一家专业提供互联网租车服务的电子商务平台，此时距离网约车大火还距有相当长的时间。从2015年平台创立，到2017年5月北京市交通委正式通过易到的网约车经营线上服务能力认定并颁发牌照，可见网约车监管的发展有多么曲折。

2014年，网约车平台上注册大的账户已经达到1.7亿个，庞大的利润空间更加刺激了网约车的发展。没有司机，没有出租车，只要吸引有车的私家车司机挂职，当顾客在APP上下单，目的就达到了。再加上网约车平台为了扩大业务量而对司机和乘客进行的双向补贴，网约车平台和顾客的发展更加强势，大量黑车涌入网约车市场，造成了对传统出租车行业的重创。[1]

对于网约车合法化问题，《法制晚报》的调查结果显示，85.6%的网友表示坐过网约车，53.5%的网友对网约车合法化表示支持，面对其合法化的呼声以及社会对合法化的现实需求，2016年3月，前交通部部长杨传堂在两会新闻发布会上明确表示，政府想要通过立法手段让网约车实现合法化。[2]

对于该行业，行政机关在早期的监管中只能暂时参照适用《中华人民共和国道路运输条例》，加上现有的出租车相关制度进行管理。在市场经济发展的规律和我国十三五规划的指导下，互联网+模式和共享经济已经成为主流经济模式，而网约车恰好契合了共享经济和互联网经济的发展特点，所以网约车立法已经刻不容缓。2015年10月10日，交通部出台了一个月征集期的《网约车征求意见稿》，网约车立法提上日程。为了听取各方面的意见，2015年11月7号，交通部召开了‘规范网约车发展专题座谈会邀请多位包括持反对意见的专家征求意见。2015年11月28日，交通部发布了《深化出租车行业改革两个文件征求意见总体情况分析报告》，[3]把征求到的意见和建议对社会公开。至此，网约车立法的时机和条件终于成熟。

2.2网约车行政许可的正式出台

经过近十个月的调查听证和讨论，2016年7月，交通部正式颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车暂行办法》），11月1日，《网约车暂行办法》正式施行。为了更好地落实该办法，交通部于11月3日在北京召开了“网约车公司平台座谈会”，邀请了滴滴出行，神州专车等各大网约车平台运营商到会。这个办法的提出标志着中国成为了世界上第一个承认网约车合法地位的国家，尽管还不完善，但这结束了网约车非法运营的尴尬地位，使混乱的网约车经营走向了规范，在网约车立法的发展过程中具有里程碑式的意义。《网约车暂行办法》的规定很大程度上与现存的网约车发展模式是契合的，只要现行的网约车模式稍加调整就可以继续运营，这受到了社会各界的一致好评。

此后不久，各地政府相继开始制定规章，来规定当地的网约车准入细则。但是很多地方政府例如北京和上海在制定实施细则时在《网约车暂行办法的》基础上加入了很多限制性规定：比如外地户籍的驾驶员准入限制[4];车辆的排量，号牌，轴距的规定;以及行政许可的期限。以上各种限制性条款使得刚刚合法化的网约车的发展陷入了困境有的乘客约不到车，有的司机没有订单可履行，普遍受到了平台、乘客以及驾驶员的抱怨。笔者认为网约车地方立法中的限制性条款直接违反了行政法当中的依法行政原则，且地方立法的程序和过程也存在一定的瑕疵;条文中对司机户籍的限制以及车辆的若干标准，都是对公民权利的不合理限制。

3.我國网约车经营服务行政许可现存问题分析

《网约车暂行办法》是交通部协同国务院其他六部门在现有的法律框架下对网约车的合法化所做的努力的结果，该办法使网约车运营从非法、杂乱无序的状态变成了合法、规范有序、稳定的状态，是一个历史性的突破，但是《网约车暂行办法》的出现并没有如人们期望那样尽数解决网约车运营中存在的各种问题。

3.1行政法的基本原则

行政许可以一般禁止为前提，以个别禁止为内容。立法中对行政许可有较为严格的规定。我国《行政许可法》中规定，法律、行政法规、地方性法规有权设定行政许可。由此看来，部门规章和地方政府规章并没有设定行政许可的权力。所以说，如果部门规章设定了行政许可，就违反了行政许可法的规定，这与我国行政法原则中首要的依法行政原则是相悖的。《网约车暂行办法》对驾驶员、网约车平台以及车辆设定了三项行政许可，但是暂行办法是由交通部为主导的国务院七部门联合制定的，此时设定主体就违反了我国行政许可法的规定。而且暂行办法从设定主体来看，其位阶是低于法律的。下位法不得与上位法相抵触是我国立法一直贯彻的原则，但是此时暂行办法对网约车的规定违反了上位法。对网约车的三个主要元素的行政许可的设定，并不能从《网约车暂行办法》中找到法律依据。笔者认为应当提高网约车立法主体的层级，来弥补《网约车暂行办法》在合法性方面的缺陷。[5]

高效便民原则是行政法的基本原则，是国家简政放权的具体体现，作为赋予网约车平台运营资格，赋予驾驶员驾驶网约车权力的行政行为，行政许可当然应该遵循此原则。在对网约车的准入细则的设定上，不能一味地限制，而是应该遵循便利行政相对人的原则，本着为人民服务的宗旨，来进行正常的资格授予。[6]各地的实施细则中，对驾驶员户籍，车牌，排量，轴距，车龄，驾龄等的限制性细则层出不穷，很难说是以人为本，把九成的网约车限制在门槛之外，百姓打车难的问题并没有解决。这就违背了高效便民的原则和执政为民的理念。

3.2特许经营的弊病

《行政许可法》第十二条规定：特许程序主要适用于自然资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入。笔者认为城市出租车客运不应该是特许经营的对象，仅适用于一般行政许可。相较于一般许可，特别许可的准入条件高，监管条件多。特别许可对网约车的平台运营资格、驾驶员的驾车资格都规定了严格的准入制度，所以特许经营的成本是巨大的，对网约车的行政许可在模式上还没有跳出传统巡游式出租车的范畴。成本上升，支付高昂的费用的还是乘客，打车贵的现象还是没有根本改观。

3.3中央与地方行政法规制的偏差

国家发改委城市交通室主任程世东表示：“大的方向，无论是数量还是价格，都会往一个更宽松的方向去做。”暂行办法也相应的去掉了《征求意见稿》中的24小时不间断服务、安装计价器等措施。《网约车暂行办法》出台后，赋予了地方较大的立法自主权，但是地方细则除了开头的宗旨与暂行办法相同，大多规定了较为严苛的限制性条款，在一些具体问题上里规定与《网约车暂行办法》出现了一定的偏差，使暂行办法在当地的实施效果大打折扣。严苛的准入条件与中央对网约车鼓励包容的态度背道而驰。暂行办法对网约车辆以及驾驶员都设置了一定标准的准入门槛，包括十二条对车辆的技术性规定以及十四条对驾驶员没有交通肇事罪、危险驾驶罪、吸毒、酒后驾驶的记录的规定，这些准入门槛并不算高，可以说是顺应民心，恰到好处。但是北京“京人京车”以及上海“沪人沪车”很明显属于更高的标准，车辆的价格与档次的规定也五花八门，严重背离了中央的立法原意。

4完善我国网约车经营服务的行政许可的建议

为了推进网约车经营服务更加健康有序的发展，我们需要积极创新行政法对网约车经营服务的许可，创新网约车经营服务的理念，坚持行政法的基本原则，提高网约车立法立法层级，采用一般许可的行政许可的模式，让政府这只有形的手和市场这只无形的手共同规制网约车经营服务的发展，使网约车更加完善。具体有以下几方面建议：

4.1坚持行政法的基本原则

合法行政原则是指行政机关在行使职权的过程中必须以法律为依据，法无授权不可为，对网约车的行政许可必须符合法律条文的规定。主要就是指立法的主体需合法，执法的程序需合法。网约车新规的核心是行政许可，应该严格遵守《行政许可法》以及与行政许可相关的法律原则。从目前的情况来看，直接针对网约车进行立法是不太现实的，毕竟网约车运营只是互联网和共享经济的一个分支。按照《行政许可法》第14条的规定：尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。所以国务院制定行政法规的可能性较大，所以应当有交通部门组织起草、论证，然后提交国务院制定行政法规，以此来提高网约车行政许可规范的立法层级，这样合法性方面的问题也就迎刃而解了。也可以由有权设定行政许可的地方人大组织立法，在不违反中央依法治国精神和立法基本原则的情况下制定地方性法规，既可以使各地法规与自己行政区域的经济社会发展相匹配，灵活立法，又很好地贯彻执行了宪法第三条第四款的规定。

高效便民原则是衡量行政行为是否真正服务于民的基本标准，在如今国家简政放权的政策下，显得更加重要。网约车为我国出租车市场和交通发展带来了很大的机遇和极大的便利，所以想要实现网约车良好规范的发展，就应该用良好的法律引导和规制网约车发展，要便民利民，考虑民意。比如在已经接受预约的车上采用代表网约车特征的“预约”标识，来取代传统巡游式出租车的“空车”标识;城市细则减少对驾驶员的限制，只要驾车技术过关就可以上岗;减少对车辆的限制，比如轴距，车牌等的放宽，简短行政许可的程序和时间。总之，以“执政为民”为理念，以为人民服务为宗旨。让网约车经营服务更加高效便民。

4.2采用一般许可的模式

对网约车经营服务采取特殊许可经营的弊病，上文中已经阐述。相较于特别许可，一般许可的准入条件低、监管重点少，可以使网约车经营权资源的配置更加合理，使网约车经营发展的步伐跟得上百姓日益增长的出行需求，符合中央对网约车发展的期望，所以对网约车经营服务采取一般许可的方式更加合适。首先就是对网约车平台的经营许可，网约车平台全部都是实力雄厚的大企业，对其运营的许可无可厚非，但是线上的许可与线下的许可严重不对称，线上许可简约高效，只需得到省级交管部门的批准，而线下则需要在经营区域的交管部门批准，程序繁杂，审批时间也长，不利于网约车的发展。其次是对车辆的运输证以及对驾驶员的资格许可，由于安全是第一位的，所以对车辆的安全性能严格许可是必要的，驾驶员具有驾车的能力和资格也同样重要。所以说，网约车运营的许可应该轻准入，采用一般许可的方式，对必要的资质进行严格审批即可。

4.3地方立法应与中央保持一致

《网约车暂行办法》赋予了地方较大的立法权，使很多地方的法规实施的效果违背了中央对于网约车立法的初衷，对各地的网约车的发展带来了不同程度的负面影响。所以，对网约车的行政许可，应该尽可能地与中央保持一致，使网约车的发展处在一个统一的大环境中，而不是处在暂行办法宽松，实施细则严格的矛盾境地中。地方政府制定实施细则可以在暂行办法的框架之内对某些具体问题进行细化，而不是在暂行办法的标准之上制订更加严格的实施细则。中央力求为网约车创建新模式，取消不适当的限制，降低网约车的准入门槛，整合社会闲散资源，在实现共享经济、方便百姓出行的前提下，提高社会就业率，维护社会稳定。所以地方应该积极地响应中央的号召，以中央的目的和精神为指导，根据自身经济和市场对网约车的需求的情况，制定切实可行的实施细则，积极发挥地方灵活的优势，规范网约车的发展。

在如今百姓对出行需求日益提高和互联网走进每个人生活的时代，网约车成为信息时代必然的产物，极大地方便了我们的出行，为我们的生活提供了便利。只有对网约车运营采取适当的行政许可，才能有效地整合社会闲散资源，为网约车的发展提供助力，对网约车的行政许可是网约车发展的源头，行政许可过于严格，网约车就是无源之水无本之木，生存空间过于狭窄，对于问题的解决杯水车薪;行政许可过于宽松，网约车的发展就会良莠不齐，不受规制。总之，网约车的发展需要多方面的改进和努力，共同构建网约车发展的美好蓝图。

【参考文献】

[1] 郑毅.中央与地方立法权视角下的网约车立法--基于《立法法》与《行政许可法》的分析[J].当代法学 .2017-3-10

[2] 黄锫.共享经济中行政许可设定的合法性问题研究--以《上海网约车新规》为分析对象[J].政法论丛 .2017-8-10

[3] 修青華.行政许可规制的转变与创新--以网约车为例[D].法大研究生.2016-7

[4] 倪雨晴.专家激辩网约车户籍限制：涉嫌违反行政许可法[J].21世纪经济报道.2016-10-19

[5] 张柱庭.网约车三个行政许可法有上位法依据[N].中国交通报.2015-10-14

作者简介：宋旭栋（1994-），汉族，山西介休人，天津商业大学民商法学研究生。