兰州“精准扶贫”整体脱贫机制研究

赵方　冯学智

【摘 要】 甘肃省作为我国最为贫困、最早开展扶贫工作的省份之一，如何确保到 2020 年同全国一道进入全面小康社会，是目前全省面临的最重大、最紧迫的政治任务。而兰州的精准扶贫整体脱贫将对整个甘肃省在最后冲刺阶段的整体脱贫起到关键的决定性作用，扶贫工作不光是选项目、输入资金，更重要的是“扶智”，以此来提高贫困群众综合素质、增强增收致富技能、提升自我发展能力，从根本上消除贫困，并且让贫困不再生长，夺取脱贫攻坚战的最后胜利。

【关键词】 精准扶贫 整体脱贫 造血功能

甘肃是全国最贫困的地区之一，如何确保到 2020 年同全国一道进入全面小康社会，是全省面临的最重大、最紧迫的政治任务，现在距离最后的时间节点仅剩一年时间，可以说时间紧任务重。而兰州的精准扶贫整体脱贫将对整个甘肃省在最后冲刺阶段的整体脱贫起到关键的决定性作用，具有引领性和示范性作用，课题组通过寻找过去扶贫工作的不足和漏洞，进而挖掘兰州市精准扶贫整体脱贫的现实路径，找准路子，彻底改变过去只输血不造血的做法，将扶贫目标由“漫灌型”向“滴灌型”、“喷灌性”转变，增强农村造血功能，将扶贫扶到心上、扶到点上、扶到需上、扶到根上。

一、兰州整体脱贫机制的有益实践

（一）制定脱贫措施。扶贫成效的好坏，与扶贫方式的转换关系密切。在过去两年的扶贫中，兰州市科学制定计划，严格落实帮扶措施，精准实施 “七个一批”脱贫攻坚战略。研究制定产业培育、资产收益、劳务输出、易地搬迁、教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫、兜底保障和危房改造、安全飲水等扶贫工作方案，制定切实可行的年度帮扶计划，确保项目安排与脱贫需求对应、帮扶措施与贫困现状对标、优惠政策与致贫因素对接，使每个贫困人口有行业政策帮扶，按需求落实帮扶措施。

（二）建立评估制度。兰州市坚持实事求是，分级考核验收制度，以保障各项扶贫政策落到实处，取得实效。驻村帮扶工作队开展贫困村、贫困户退出验收的乡村初验、乡村自评工作，建立管理台账，细化目标责任。按照“任务到村、户为单元、人为对象”的原则，实行“一户一档、分级管理”，建立工作台账，将脱贫目标转化为项目清单，实现“户有卡、村有册、乡有簿、县有库”。脱贫攻坚领导小组组织退出验收指标涉及的相关行业部门组成验收工作组，对乡镇上报的拟退出贫困人口进行实地验收，拟退出贫困村报市脱贫攻坚领导小组验收，确保贫困退出验收工作有序推进。

（三）完善长效机制。兰州市注重强化宣传引导，建立长效机制。坚持正确的舆论导向，采取广播宣传、召开会议、发放宣传品、入户宣传等各种措施，大力宣传中央和省、市、县关于脱贫攻坚的重要部署和政策举措，让各项政策家喻户晓，提高群众政策知晓率，确保各项措施落地见效。建立“脱贫提升、返贫阻击”制度，对已脱贫人口进行跟踪评估，定期入户了解生产生活情况，对退出不达标、脱贫不稳定的人口及时纳入返贫管理，继续给予适当的政策措施支持，做到“扶上马、送一程”，使“最后一公里”落地见效，以真帮实扶确保群众拥护和群众满意。

二、整体脱贫中的现实困境

（一）产业结构体系单一。兰州市扶贫开发重点地区的榆中、永登、皋兰3县和七里河区，农业人口占比大，但在农村经济总收入中，工业收入占的比重很低，榆中占20%、永登占27.4%、皋兰占14%、七里河占27.2%。显示出工业基础薄弱，对农业的带动辐射作用有限。现有的扶贫龙头企业数量少、规模小，特别是农产品深加工企业少，基本上处在农产品的贮藏和初级加工阶 段，离规模化生产、专业化经营还有一定距离。

（二）金融支撑机制不完备。金融精准扶贫是一个重大政策方略，而此方略的成功推进是需要一系列与之配套的微观措施支撑的。如果金融机构没有推出一些具体的、可操作的精准扶贫服务产品与这一方略相配合，政策制定的再好，也只能流于形式和空谈。兰州城郊的金融精准扶贫实践存在的系列问题，包括：各地信贷准入差别大;准入难度较高;信贷产品和服务太复杂;契合精准扶贫的信贷产品较少等。这些问题的出现，就是因为兰州地区金融精准扶贫的微观业务层面缺乏精准识别、精准授信、精准信贷等相关品种设计、流程管理和服务模式的创新，配套支撑体系还不完备。

（三）自我发展能力不强。贫困地区自我发展能力不强，返贫率较高。对贫困区域实施长期输血式扶贫，这样正好忽视了贫困区域自我发展能力的培养，并没有在很大程度上恢复兰州贫困区域造血功能。更重要的是，贫困区域自我发展能力不足是制约贫困地区脱贫和进一步发展的重要瓶颈，也是导致返贫的一个重要因素。兰州贫困区域自我发展能力弱首先表现为产业结构层次低，贫困地区长期以农牧业生产、资源开采为主，产业结构层次低，工业化水平低。农牧业生产停留在以手工劳动为主的阶段，农业生产率和农产品的商品率低下，难以与市场经济相适应，难以形成持续增长的物质基础。其次是贫困区域社会发展程度低。社会发展程度低限制了贫困人口对新技术、新知识的吸收，阻碍了农业剩余劳动力向非农产业转移，从而不断循环地陷入贫困。

三、兰州整体脱贫机制创新路径

（一）拓宽经济发展模式。甘肃贫困地区大多具有一定的资源优势， 目前扶贫产业开发已初具规模， 草畜、马铃薯、中药材、果品、瓜菜等 5 大特色优势产业已成为贫困地区农民收入的主要来源。各地区应根据实际情况， 对于马铃薯、果蔬、中药材、制种业等能够带动和支撑农村经济发展的特色优势产业可扩大规模， 提高产品质量; 同时， 扶持和培育一批起点高、规模大、带动力强的农产品加工龙头企业， 延长农业产业链， 促进农民增收和农村经济发展。另外， 培育特色农业应与发展农业科技相结合， 农业科技的推广可提高农业生产效率。对于贫困地区来说， 应当以政府有组织的科研和推广为重心， 因地制宜的把传统农业和现代农业相结合， 加强农业技术推广队伍建设， 充分调动技术人员投身于农业生产第一线的积极性， 在中等教育中开设农业技术课程， 开办各类职业技术学校和农民业余学校， 以此来帮助农民提高生产技能， 增强贫困地区农业开发的后劲。

（二）开发金融扶贫方式。小额贷款在兰州城郊金融扶贫中发挥的效用并不明显。针对这一问题，对扶贫贴息贷款，要做到：将分权管理和市场运作结合起来，做到精准对接扶贫对象;将市场化利率和事前贴息银行以及事后贴息贫困户相结合。对于农户的贷款，可由公益性组织和村委会进行担保。同时，应制定政策激励并规范民间担保公司的发展。要大力发展农业保险制度，这对于稳定农民收入来说，其所起的作用是不言而喻的。它可在一定程度上减少甚至避免因市场价格波动和自然因素而使农民收入大幅减少的现象发生。对于贫困地区的贷款项目，银行可进一步开发完善，如：旅游开发贷款、产业发展贷款、种子技术贷款、家庭助学贷款等，以不断满足家庭、行业、区域组织等贷款主体的贷款需求。

（三）增强自我造血功能。組织贫困地区剩余劳动力合理有序流动是增强自我造血功能的一种有效渠道。贫困地区自然环境恶劣， 可利用资源不足， 人口的增长使人均可利用资源更是少之又少， 因此， 组织贫困地区剩余劳动力转移是必然选择。由于贫困人口文化水平偏低， 劳动技能不高， 转移的难度较大，这就要求政府将贫困地区剩余劳动力转移问题予以详细规划，了解用工企业对劳动技能的需求， 开展专业技能培训， 合理、有序地组织剩余劳动力流动， 谋求新的发展路子， 增加农民收入，同时减少人口对资源的压力， 使贫困地区人均资源占有量相应增加， 实现资源合理配置。

脱贫攻坚看甘肃，2020年同全国人民一道步入小康是时代的要求、国家的期望和使命的担当，既是为实现全面小康目标打下决定性基础的必然要求，也是我们必须长期为之奋斗的不懈追求。扶贫工作不光是选项目、输入资金，更重要的是“扶智”，以此来提高贫困群众综合素质、增强增收致富技能、提升自我发展能力这样才能够通过从根本上帮助当地发展，让贫困不再生长，夺取脱贫攻坚战的最后胜利。

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作者简介：赵方（1978-），女，河南滑县人，甘肃省委党校（甘肃行政学院）政法部副教授，主要从事民商法研究;冯学智（1973-）男，宁夏沙坡头区人，甘肃省委党校（甘肃行政学院）政法部教授，主要从事民商法研究;

基金项目：本文系2018年甘肃省委党校（甘肃行政学院）创新项目“创新兰州‘精准扶贫整体脱贫机制和增强农村造血功能研究”的阶段性成果。