城市运行“一网统管”的乌海实践

麻平

摘要：随着我国城市化进程不断加快，城市运行管理中的短板问题日益突出。在论述国内城市运行管理现状、需求的基础上，介绍乌海市将数字化监督指挥中心作为城市运行管理服务工作枢纽，整合人财物资源、信息资源、服务资源，更多运用互联网、大数据、GIS等信息技术手段，创新城市运行管理服务模式的实践和探索过程，并阐述构建工作可能面临的问题和相关应对建议。

关键词：运行;监督;指挥;服务;模式

随着我国城市化进程不断加快，城市运行管理中的短板问题也日益突出，各地在摸索如何提升城市科学化、精细化、智能化管理水平方面，涌现出很多值得借鉴的案例，促进了国内城市运行管理和市民服务工作快速发展。

乌海市深入贯彻习近平总书记提出的“一网统管”精神，将数字化监督指挥中心作为城市运行管理服务工作枢纽，坚持以人民为中心，梳理政府部门相关职能，有效整合人财物资源、信息资源、服务资源，更多运用互联网、大数据、GIS等信息技术手段，不断提高城市运行管理服务水平，本文具体介绍了乌海践行“一网统管”经验做法，并就创新理念、制度、机制、方法等予以探索。

一、国内城市运行管理服务模式现状

（一）国内现状

国内很多城市，由于受到体制方面影响，城市运行管理和市民服务相关业务割裂，如网格化管理、市民热线、数字城管、应急联动等业务分属不同职能部门，资源浪费、壁垒严重、效率较低、信息共享差，达不到预期效果，在补齐短板、改善政府与公众关系、共治共建等方面作用不突出。

为贯彻落实中央有关城市治理的精神，上海浦东新区、青岛、贵阳、海口市龙华区等市区在统筹解决条块现象，构建“平战结合、实时联动、监管分离”的数字化城市运行管理模式，值得借鉴。各地如何结合自身特点、不断探索新理念、新模式是一个具有广阔前景的命题。

（二）乌海现状

乌海市为内蒙古自治区西部工业新城，辖3个区，人口56万，面积1 754平方公里，城镇化率较高，作为全国信息惠民城市、智慧城市首批试点、国家“雪亮工程”试点，信息化在社会和经济发展中作用突显，以“精确、便捷、有序，全时段、全方位、全覆盖、全纳入”作为城市运行管理目标，不断实践探索政府部门和社会各界共治共管模式。

二、城市运行管理服务模式探索

乌海市利用GIS、大数据等技术，通过优化流程、整合力量、科学决策等提升公共服务质量和治理水平，逐步总结形成了“一个中心、紧急与非紧急两线联动、三项服务与监督职能、四项监管应用、五大业务与数据融合”的“12345”城市运行管理服务模式（以下简称12345模式）。

（一）一个中心，作为城市治理枢纽

乌海市于2013年底，组建了市数字化监督指挥中心，集监督指挥、部门联动、监控监测、市民服务、数据应用等多位一体的实体化运作机构，现有成员单位289家。市级中心实行“统一口径采集、分流转办，一级监督、一级指挥”的工作机制，即中心直接协调和指挥市、区部门、单位和公用企事业单位，各区和市直部门不再设立分中心、分平台。

（二）两线并行，联动便民

為畅通诉求通道，改善公共服务质量，乌海12345“一号通”平台全面受理咨询、举报、城市管理、便民服务等非紧急诉求。110集中警力只受理警情和应急类问题。市民只要记住两个号码，就能在生产、生活中获得全方位的服务和求助。初步建成12345和110“两线”联动服务模式。

（三）整合三项职能，服务和管理全覆盖

按照机构改革有关精神，将城市运行管理和市民服务联系紧密的三项职能划归市级“中心”承担，包括各类民情民意收集、网格化管理和社会化便民服务。12345热线平台全面受理各类公共咨询、对部门的效能投诉，“12345”也是网格化管理和社会化便民服务统一接入号码。网格化管理包括城市运行秩序监督、电梯救援、城市事部件、网格安全隐患、环境类问题。社会化便民服务提供家政、为老、挪车、开锁等项目。

（四）四项监管，提升综合治理水平

1.投诉举报监管

建成以互联网、语音系统为渠道的智能导航平台，为公众提供“全天候”服务，市民随时反映27大类，266小类小情大事，初步建成了“智能引导、集中受理、按职转办、限时处置、统一反馈、综合评价”的便民、高效的闭环监管应用体系。

2.网格化综合应用监管

以“创新社会治理”为切入点，将全市划分为1 130个工作网格，建成了五级信息化管理和服务体系，运用GIS系统、数字网格等信息手段将“人、地、事、物、情、组织”等信息关联，全市35名网格监督员和1 570名兼职网格员利用“社管通”、执法记录仪等终端，对网格内事部件、治安防控、火灾隐患等问题及时上报、跟踪。初步实现了“以房找人、以图定位、以格管事”的效果。

3.民生数据服务应用监管

为实现跨部门、跨平台数据资源共享和基层业务协同，依托户籍人口、车辆、社保、就（失）业、流动人口、殡葬等多项基层数据，建成民生服务平台，在一个平台实现56万人口数据更新、查询、分析、共享等，最大限度减轻了社区压力，民生服务平台数据关联市民诉求、城市运行管理问题，提高了部门工作效率和决策水平，以共享平台为基础，阳光审批低保、计生、养老等民生业务。

（4）公共安全及环境质量监管

依托环保、煤监、应急管理、市场监管、交通运输等监控及业务应用系统，建成了全市公共安全及环境质量监管应用平台。通过在线数据、GPS轨迹、视频、电子锁等传感技术，对市区公共区域、工业园区、学校、餐饮单位等区域的安全生产、污染排放、校园秩序、厨房规范进行全天候、全方位监控和预警。中心统一对“两客一危”车辆、电梯运行等实施有效监控。

（五）融合五大资源，提高信息化效力

1.受理渠道融合

采取直接并入方式，整合行政事业、单位热线26条，采取“双轨过渡、业务剥离、入驻转接”的方式，将全市公用事业单位12部热线纳入12345市民服务体系。由12345平台统一受理、按职转办、统一答复。将全市各级政府部门网络信箱整合为12345信箱。建成各成员单位、市民共同参与的政务事务“微社区”。

2.视频资源融合

建设全市“雪亮工程”视频联网应用平台，通过2万余路监控对市容市貌、市政设施和公共安全3个大类、39个小项进行查看和抓拍取证，还依托监控完成节假日、极端天气、重要活动信息收集和值守。

3.业务工作融合

一是网格员既监管城市部件、事件，也巡查治安、消防、环保、交通等问题，实现一员多能的目标;二是12345市民诉求与网格化流程整合，成员单位和中心岗位人员使用同一平台处理多项业务;三是业务信息共享，如餐饮、理发等店铺开业、商品展会信息及时派遣给综合执法、工商、环保、食化和疾控部门。综合执法审批的开业庆典、施工等信息，也能及时共享给网格员实施监督。

4.数据融合

一是以公安人口、车辆数据为支撑，以计生、民政、党建、房管、公用事业等业务数据资源为基础，实现了人口、车辆、部门业务数据的动态化关联管理;二是中心打造了一个从平面到实景地图，再到城市三维系统的“多方位”地理信息平台。完成6大类、90个小类、20万个城市设施专业采集。

5.社会服务资源融合

通过“政府搭台、市场运作、社会参与”的方式，主动开放、融合车辆、商户、特殊群体等信息资源，为社会公众提供挪车、老年人防走失等便民服务，广泛吸纳市区范围内的配送、家政等类别加盟服务商，打造“一刻钟”生活圈。

三、GIS+服务城市运行管理服务模式

（一）融地理智慧，构建12345模式框架

地理信息作为一种空间表达、空间呈现和空间关系的描述信息，可使我们利用空间思维进行城市治理，借助于地理信息能清晰地了解城市运行管理的规律，有助于“12345”模式对于城市的统筹、规划及应急救灾的掌握。

1.地理管制

充分利用地理管制思路，建立日常城市网格员队伍，全市视频监控等，进行24小时全天候的巡查监控，利用网格员的移动端设备及视频监控的实时回传技术，补充政务职能部门自下而上调控的不足，最终建立完善综合的社会治理方式（图1）。

2.地理设计

充分利用地理设计方案，将网格化思路和GIS方法融入设计过程中，完善形成了“12345”模式的地理设计方案，利用电子围栏、路线规划等技术对网格员、执法车辆的规则设计，完成政府对自身人员、车辆的监管（图2）。

3.地理可视化

利用地理信息科学、计算机科学、地图学、认知科学的手段，“12345”模式充分利用了地理信息技术提供的空间数据可视化的能力，将日常城市治理信息通过处理整合成地理大数据，用地图的方式进行可视化表达，以完美的姿态解决了大数据中的空间位置表达问题。同时，利用地理信息技术的空间分析能力，为地理大数据涉及的大量的空间分析提供了处理能力，在空间维度上初步实现了大数据的分析（图3）。

4.地理决策

应用空间分析的各种手段对空间数据进行处理变换，以提取出隐含于空间数据中的事实与关系，并以图形、表格和文字的形式直接地加以表达，为现实世界中的各种应用提供科学、合理的决策支持。“12345”模式利用空间分析的手段直接融合了数据的空间关系，并能充分利用数据的现实性特点。因此，其提供的决策支持将更加符合客观现实，更加有利于城市治理的辅助决策。

（二）基于物联网技术，实现“人巡+物监”相结合的动态监管

物联网是新一代信息技术的重要组成部分。物联网就是“物物相连的互联网”。这有两层意思：第一，物联网的核心和基础仍然是互联网，是在互联网基础上的延伸和扩展的网络;第二，其用户端延伸和扩展到了任何物体与物体之间，进行信息交换和通信。因此，物联网的定义是：通过射频识别（RFID）、紅外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备，按约定的协议，把任何物体与互联网相连接，进行信息交换和通信，以实现对物体的智能化识别、定位、跟踪、监控和管理的一种网络。“12345”模式充分利用物联网的技术，针对矿山和环保监控企业进行物联网设备监控等实现对城市管理“人巡+物监”相结合的实时获取和动态监管。

（三）采用云端一体化GIS技术，实现12345资源集约化和多样化应用

“12345”模式充分利用云计算技术及理念，在运行环境层面，依托已有的资源，实现软硬件信息化资源的集约化部署，提高基础软硬件资源的利用率;在平台应用层面，将平台相关的数据、服务、应用等资源进行集中管理与按需分发，灵活适应桌面端、网页端、移动端、客户端等在内的多种应用终端，形成一云多端的服务模式，为业务应用提供随需应变、动态伸缩、高性能比的资源服务。

（四）基于大数据挖掘分析技术，辅助管理决策

大数据指的是需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息资产。大数据具有volume（大量）、velocity（高速）、variety（多样）、value（价值）等4V特性。“12345”模式构建的数据，种类多样、数据量大、具有挖掘分析的价值，也属于大数据，需要使用大数据技术进行管理。根据数据应用的特点，对平台涉及的数据进行分类，将结构化数据存储于关系数据库，非结构化数据用NoSQL数据库进行管理，如地图瓦片数据、地理编码数据以及图片、视频、声音、文档等资料，以提高系统的大数据管理能力，实现从GB、TB级上升到PB级（图4）。

四、城市运行管理服务模式建设成效

乌海市推行“12345”模式5年来，热线累计呼入量370万次，服务约85%市民用户。通过智能语音、网格员、视频监控、互联网等渠道累计受理案卷210余万件，办结率98.68%，市民满意度96%。

（一）城市运行管理和市民服务的重要抓手

数字化监督指挥体系基本覆盖建成区，管理对象涵盖市政设施、市容环境、宣传广告、施工管理、街面秩序、道路交通等，也受理咨询、投诉、求助、举报等诉求;既巡查街路，也涵盖居民区，既监督城区，也兼顾园区;彻底消除了热线电话“条条现象”，解决了“群众记不住或遇到事又不知道打哪个电话”的社会问题。

（二）党委、政府与市民的桥梁纽带

通过分析、汇总大量数据发现了城市运行管理中的盲点、突出问题。在党委引领下，利用“12345”模式，协同各部门快速高效解决问题，杜绝了部门、单位之间推诿扯皮现象。城市运行问题、市民诉求流转通畅了，领导批示少了，市民得到了优质服务，舆论舆情稳定了， 桥梁纽带作用初显。12345也是外来人员了解乌海的好帮手，是一张城市新名片。

（三）由单一城市管理向城市综合管理迈进

将创建文明城市指标、创建卫生城市标准与数字城管标准等融合，编制出台《城市综合管理事部件采集和处置标准》，解决了指标体系多、有关标准相互矛盾、解释单位不统一等问题，申报地方标准6项;通过疏堵结合方式，建立“小广告”治理机制，使城市“牛皮癣”难觅踪影;联合公安、开锁公司，建立互联网+开锁服务平台，有效净化、规范了行业行为;为全市2千余名老年人等特殊群体免费发放防走失的黄手环，已实施救助200余次。通过12345电话和APP自助挪车20万次。

（四）具有创新性和示范性

乌海市数字化监督指挥中心运行5年来，接待各级领导、专家考察指导近500批3 000余人次。先后被授予国家、自治区和市三级巾帼文明岗，高标准完成乌海首个国家级社会管理与公共服务标准化试点项目，荣获“市长质量奖”。多个省市借鉴乌海模式。乌海市将综治中心职责赋予监督指挥中心，在自治区内率先实现“两中心合一”的运行体系。

五、服务城市运行管理服务模式面临问题及对策

（一）重视程度不够、认识不统一

对于启动建设城市运行管理中心项目来说，有些部门可能从自身角度出发，维护部门或行业利益，往往会以上级要求、数据安全、网络壁垒等为说辞，对职能职责划转、呼叫中心整合、业务系统整合设置阻力，拖延了项目建设周期，达不到预期效果，遇到职能调整、人事变动等，都可能导致项目中止或无限延期，致使人财物力造成巨大浪费，消耗了信息化优势，给城市运行管理和市民服务带来效率低、便利性差等诸多问题。

因此，理顺体制机制，合理定位“一个中心”是解决该问题的重要突破口。建立城市运行管理模式，技术不是关键，整合人员、软硬件设备、信息资源、有效改善政府与公众关系是关键。应充分贯彻机构改革精神，从以下方面建好城市运行管理中心：一是职能整合。大力推动网格化、便民服务、民情民意收集职能融合，实施“一岗多责、一员多能”的网格员岗位职责，解放或压缩专业部门巡查力量，使专业部门侧重问题处置和监管，为市民提供更加专业的服务;二是定位合理。依托信息化手段，推行“扁平化管理”，规模较小的地市级中心直接将案卷派发到市直部门、街道办和公用事业单位，减少中间环节;三是监管分离，监督指挥中心与成员单位权责分明，避免既当裁判员、又当运动员的“自监自管”现象;四是要求应急、环保、人员入驻，实行双重管理，保证部门业务与运行管理体系不割裂。严格审核或停拨所有重复建设，分散建设的指挥调度、视频监控等软硬件费用和人员聘用经费。

（二）机构定位、权威性问题

有的地市将城市运行管理监督机构委身于城管或综合执法等专业部门，与其他部门同行政级别，没有做到监管分离和高位监督，这些都降低了运行管理中心的协调能力，监管方面缺乏公信力。有的地區未将相近职能整合，未实质、全面地赋予中心指挥调度职能。有的考核评价结果应用不充分、不到位，发挥不了调节器、绣花针、指挥棒作用。

因此，实行多措并举，保障监督指挥体系有效运转可以逐步定位并建立权威性：一是运用好考评结果。将考评结果与年度干部实绩评价、党风廉政建设考核、综治考核关联;二是推行多种措施，保证城市运行管理科学有序。通过周、月、年报，现场督办和联席会议等方式，将案卷办理情况、考评结果及时通过网站、报纸、公布，发挥广泛监督作用;三是建立与人大定期联系机制。被确立为人大立法征集点，定期分享城市管理和市民反映的突出问题，作为对政府部门监督和问责依据。考评结果应用到教育、医疗、物业、公共出行等民生领域。

（三）缺乏数字治理思维模式

有的部门或领导虽然有数字化治理的思路和依托数字化经营城市的理念，但未把新模式到底要解决什么问题搞清楚，使政府与公众之间的关系没有彻底改善，公众得不到更好更优质的服务，没有突出以市民为中心这一核心理念。有的地方虽把数字城市运行管理模式建立了，但是在后期运行中缺乏依托新模式决策经营城市的意识，最终把城市运行管理中心项目建成“政绩工程”。

因此，要认真践行习总书记提出的“城市运行一网统管”有关指示精神，整合系统、共享资源，促进职能融合、管理联动、信息共享、业务协同，实现“人地事物组织情”数据、政务服务信息、公共数据互联互通，利用互联网思维，建立网格化、可视化、海量大数据社会治理平台，便于各级党委政府依托平台随时获取城市运行、政府管理、甚至选人用人的决策依据，有效提升城市治理水平。