民族地区厕所革命的政策扩散分析及展望

刘芷晗 刘彦武

[摘要]厕所革命是乡村经济社会发展的必然要求，是农村全面小康和乡村振兴战略的题中之义，也是民族地区群众美好生活需要的殷切期待，更是通过新材料新工艺解决民族地区高寒、缺水等厕所瓶颈的技术进步。从基于中国本土政策实践的公共政策扩散理论看，厕所革命是自上而下的政策推广、是同一层级部门之间的政策扩散、是同级不同发展水平区域之间的政策扩散。对民族地区厕所革命政策扩散的分析仍然是初步的，我们期待未来研究可以继续对厕所革命进行深入研究。

[关键词]政策扩散;厕所革命;少数民族地区

政策创新扩散是西方公共政策过程研究的新兴领域，为理解决策过程中的政府行为及其影响机制提供了新的理论视角。其中，学习、模仿、社会化、竞争和强制是政策扩散的主要机制。目前，国内学界对政策创新扩散的研究方兴未艾，但整体尚处于初级阶段，研究的广度、深度和理论原创性亟待加强。[1]生搬硬套西方理论是并不可取的，比如，美国地方政府倾向于学习相邻政府的政策以解决本地政府相似问题及克服竞选压力，而中国政府的决策过程不同于西方国家，在政策创新扩散的环境、参与主体、政策本身特征以及政策过程等方面都存在差异。西方政府决策主要基于竞选与连任的政治考虑，而我们的决策更在于执政为民。当然，我国地方官员不仅需要考虑社会需求和财政约束，还需要考虑上级权威对政策创新行为的认可以及同级相邻政府官员“晋升锦标赛”的竞争。[2]本文拟对厕所革命政策在民族地区落地与推进开展理论分析，归纳该政策的时空演进机理及扩散路径。

一、关于“厕所革命”的总体考察

“厕所革命”源起于西方，学界通常表述为“Toilet Revolution”。厕所是人类文明的晴雨表，是衡量一个民族文化素质和生活品质的标尺。从时间来看，近代以来中国的厕所革命，其实可上溯至民国时期，当时如“新生活运动”“乡村建设运动”，但由于时代的局限，真正对普通国民生活的实际影响非常有限。中华人民共和国成立70年来，党和政府在不同的历史阶段一直都在全国坚持开展爱国卫生运动，进行了各自不同目标的乡村厕所改良。从政策扩散来看，中国新一轮厕所革命是从旅游行业的“厕所革命”开端，经党和国家领导人批示指示，国务院相关部委联合推动从上而下在全国开展的人居环境和乡风文明行动。2014年12月，习近平同志在江苏调研时表示，解决好厕所问题在新农村建设中具有标志性意义。[3]2015年7月，习近平同志赴吉林延边州考察调研，当得知一些村民还在使用传统的旱厕时，嘱咐乡村要来个“厕所革命”。[4]旅游系统从2015年开展的“厕所革命”行动，受到习近平同志的重要指示，他指出，厕所问题不是小事情，是城乡文明建设的重要方面，不但景区、城市要抓，农村也要抓，要把这项工作作为乡村振兴战略的一项具体工作来推进，努力补齐这块影响群众生活品质的短板。[5]

从空间上看，厕所革命引发全域革命，[6]由城市厕所革命拓展为城乡厕所革命，特别是深入到广大中西部农村、边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区，深刻改变偏远农村的公共环境和卫生习惯。

厕所革命是乡村经济社会发展的必然要求，是农村全面小康和乡村振兴战略的题中之义，也是民族地区群众美好生活需要的殷切期待，更是通过新材料新工艺解决民族地区高寒、缺水等厕所瓶颈的技术进步。调查显示，民族地区乡村厕所革命进展顺利。根据《黔西南州推进“厕所革命”三年行动方案（2018-2020年）》，到2020年，全州计划建设改造各类厕所19.4321万个，其中2018年建设改造8.3898万个。①恩施州根据《湖北省农村“厕所革命”专项规划（2018—2020年）》，2019年全州农村户厕建改16.85万户。②2019年，新疆全区新增农村卫生户厕98.5万座，农村卫生厕所普及率为51.95%。③目前，从农业农村部、国家卫健委遴选的农村“厕所革命”9个典型范例推介活动看，还没有民族地区的案例，这也说明民族地区在厕所管护运行、群众发动、工作组织等方面还存在差距，在政策出台与政策运行还存在短板。

二、政策扩散的框架模型

（一）西方公共政策扩散理论

欧美公共政策扩散理论可分为三种类型。20世纪60年代末，美国学者沃克尔（Jack L.Walker）和贝瑞（Frances Stokes Berry）等率先进行了以结果为导向的公共政策创新扩散的理论研究。1969年沃克尔提出，美国州政府之间交流是公共政策创新扩散的重要原因。20世纪80年代，学者们又开启了以过程为导向的公共政策转移和扩散研究。西蒙斯（Simmons）等概括了公共政策扩散的简约定义：公共政策扩散是一个国家政策选择影响其他国家政策选择的过程。时间、空间和组织层级，成为政策扩散过程关注的重点。布朗（Lawrence A.Brown）和考克斯（Kevin R.Cox）提出创新活动扩散过程的三条经验性规律： 在时间维度上呈现 S 形曲线;在空间维度上表现为“邻近效应”;在区域内出现“领导者—追随者”的层级效应。另外，还有学者研究出了公共政策创新扩散过程的基本模型，主要包括全国互动模型、区域传播模型、“领导—跟进”模型与垂直影响模型等。2000年后，学者们又开始了以机制和动因为导向的公共政策扩散研究，但始终缺乏一个清晰且有共识的理论框架，而且对于公共政策扩散机制分类看法各异，两分法认为，影响政策扩散的因素有内部因素和外部环境两类;三分法认为，政策扩散机制发生主要由内部因素、邻近区域影响和全国互动三种因素决定的;四分法则主张把学习、竞争、模仿和强制归结为政策扩散的主要机制;还有学者在四分法基础上，增加了社会建构因素。[7]

（二）中国公共政策创新扩散

改革开放以来，我国东、中西部地区之间，城乡之间，行业之间的创新扩散活动更趋频繁，呈现高度的公共政策扩散特点。习近平同志指出，时代课题是理論创新的驱动力。新时代改革开放和社会主义现代化建设的丰富实践是理论和政策研究的“富矿”，我国经济社会领域理论工作者大有可为。[8]基于与西方在政治体制与历史文化等差异，王浦劬、朱旭峰等中国学者尝试提炼总结了中国公共政策扩散的三种基本模式和机制：自上而下的层级扩散模式、自下而上的吸纳辐射模式、同一层级的区域或部门之间扩散模式，期望有助于构建基于中国本土政策实践的公共政策扩散理论。下面借用这些模式和机制来分析民族地区厕所革命政策的扩散与迁移。

1.厕所革命是自上而下的政策推广

自上而下的中央命令（包括政府工作报告、法规、政策、规划、意见、通知、文件等）能够推动一项政策方案在全国地方政府间迅速推广。这里所说的自上而下的政策推广，既具有下级政府服从中央的政策执行方面的内涵，更是一种中央政府向下级政府推荐可行政策方案从而提速新政策在全国各地实施的过程。

从中央政策层面，新一轮厕所革命在“中央一号文件”中一直有重要指示。从2015年到2020年，先后从支持农村人居环境整治、改善乡村旅游基础服务设施等角度强调农村“厕所革命”，并从工作方式、目标要求、财政补助等环节作出具体部署与安排。2018年中办、国办印发《农村人居环境整治三年行动方案》，厕所革命是“六大任务”之一。随后，中央农办八部委联合发布《关于推进农村“厕所革命”专项行动的指导意见》，对厕所革命进行了具体安排。加之有习近平总书记的批示指示，这种高位推动与垂直效应，使得厕所革命政策很快在地方各级政府落地生根，省级层面有厕所革命的专项规划，市州层面有三年行动计划，区县有具体实施方案。而且，厕所革命政策推广具有了崇高的政治意义，对于地方各级政府来说，厕所革命不仅是落实党中央乡村振兴战略的重要步骤，更是牢固树立“四个意识”、坚决做到“两个维护”的直接体现。

2.厕所革命是同一层级部门之间的政策扩散

从中国的公共政策实践来看，其政策扩散呈现政策部门之间扩散的鲜明特点。新一轮厕所革命就是从旅游行业的厕所革命扩散到其他部门的。根据《四川省推进“厕所革命”三年行动方案（2018-2020年）》实施范围看，有城乡公共厕所、交通厕所、景区景点厕所、农村家用卫生厕所、学校厕所、医疗机构厕所、机关事业单位厕所、商场超市农贸市场等人员密集公共场所厕所等，涉及到住房城乡建设厅、交通运输厅、文化和旅游厅、农业农村厅、教育厅、卫健委、机关事务管理局、商务厅等部门，其政策的高度关联性和趋同性，显示了厕所革命在地方政府部门之间政策扩散的突出特点。

3.厕所革命是同级不同发展水平区域之间的政策扩散

在公共政策系统中，公共政策扩散具有梯度性。由于公共政策在时间和空间上存在势能差或位势差，公共政策通常会沿着扩散动力源向周围政策势能较低的地区扩散。在学习机制和模仿机制的驱动下，作为主导社会经济发展和公共政策扩散重要主体的中国政府，积极促使公共政策由政策领先地区向政策跟进地区扩散。从《关于推进农村“厕所革命”专项行动的指导意见》了解，该文件目的之一就是要扎实推进浙江“千村示范、万村整治”工程经验。厕所革命政策扩散，从城市走向乡村，从发达地区走向欠发达地区，在空间维度，显现出“先行—跟进”的层级效应与区域扩散的邻近效应。

总之，厕所革命政策扩散具有典型的中国行政体制特点，高位推动、自上而下、垂直影响。在时间上，政策扩散曲线呈“S”形走势，先试点再推广，特别是现场推进会，加快基层政府厕所革命的吸纳速度，政策扩散“起飞”并迅速向上攀升;在空间上，政策扩散从景区向城市、从城市向乡村、从发达地区向中西部地区，从一个行业到相关行业、从一个部门到另一个部门;在动力上，厕所革命政策是任务驱动和问题驱动双重作用的结果，社会需求、行政压力和财政收入是影响民族地区厕所革命政策出台和平台运行的共同因素;在内容上，以学习模仿为主，政策创新与再创造不足，个别地方还发现有以文件落实文件、以会议落实会议的慵政怠政的苗头。

三、实证分析：以甘孜、阿坝为例

为什么选择甘孜、阿坝两个相邻的自治州作为民族地区厕所革命政策扩散的实证分析对象呢？甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州同属川西北生态经济示范区，具有政策扩散的“邻近效应”。研究发现，不论是在国与国之间，还是在地方政府之间，地理上相邻或接近的政府之间更容易发生政策创新扩散。地理相邻府际之间之所以能促进政策创新扩散，主要有三个原因：第一，容易形成有效的沟通网络，信息传递成本较低：第二，往往面对相似的市场环境和类似的公共问题，决策容易受到相邻政府的影响;第三，地理相邻的政府很有可能同属于一个政治、经济和文化区域，其政策采纳往往具有趋同性。[1]

（一）相同点

梳理发现，甘孜、阿坝两州均根据《四川省推进“厕所革命”三年行动方案（2018-2020年）》《四川省人民政府办公厅关于进一步推进全省“厕所革命”工作的意见》分别制定了《甘孜州推进“厕所革命”行动计划方案（2018-2020）》、《阿坝州“厕所革命”实施方案（2018-2020）》;两州所属县也制定出台了相应文件，比如《乡城县“厕所革命”三年攻坚行动方案（2018-2020年）》《汶川县2020年农村厕所革命实施方案》;两州都成立了推进“厕所革命”工作领导小组，并通过领导小组办公室文件通报“厕所革命”推进情况;同时，两州都在政府网站公布了“厕所革命”监督举报电话，并且发布时间同在2019-11-12这一天。

甘孜、阿坝厕所革命政策都取得了好的效果。“今天我们终于用上了城里的厕所，比以前的厕所好太多了。”甘孜州新龙县如龙镇银龙村才日邓朱一家告别了昔日蚊蝇漫天飞、易孳生病菌的农村吊角式厕所，用上了新建的“生态厕所”，才日邓朱心里满心欢喜，脸上洋溢着幸福的微笑。④阿坝州汶川县龙溪乡龙溪村民纷纷表示，厕所革命不仅转变了村民传统的落后观念，改变了生活习惯，更重要的是家里的小孩和老人上厕所方便了，安全了。⑤

（二）不同点

比较而言，甘孜州一是更体现出政策扩散的学习、模仿机制。2018年四川省旅游“厕所革命”现场会在甘孜州召开，州上把它看作是上级政府对全州全域旅游发展的关心厚爱，看作是对全州“厕所革命”的一次全面检阅，更为甘孜向兄弟市州学习先进经验提供了难得机会。甘孜州将坚决贯彻落实本次会议精神，认真学习借鉴兄弟市州的先进经验。二是更体现出政策扩散的强制推广的机制。2018年、2019年连续两年召开全州“厕所革命”工作推进会，明確各牵头部门的目标与任务，如州农牧农村局负责推进全州乡村公厕、农村户用厕所、乡村旅游点厕所、农家乐厕所的建设和改造，同步实施粪污治理，加快实现农村无害化卫生厕所全覆盖;点名批评州民宗委、州文化广电旅游局、州农牧农村局3个州级牵头部门没有完成年度任务，并对九龙、道孚、白玉、石渠、色达、乡城、得荣、亚管局8个进度靠后县（局）提出批评。同时，印发了《甘孜州2020年“厕所革命”州长、县（市）长、局长工程实施方案》，细化任务，压实责任，严格考核，届时检查。

四、余论：未来研究方向

本文对民族地区厕所革命政策扩散的分析仍然是初步的，我们期待未来研究可以继续对厕所革命进行深入研究。首先，加强政策扩散机制动态研究，在政策采纳阶段以行政压力为代表的外部压力机制是政策扩散的主要机制，然而随着扩散的深入，在进入执行阶段时，以学习动力为代表的内部主动扩散机制则成为主要机制。[9]其次，地方政府主要领导的个体特征、动机、态度和能力以及所处职业生涯阶段也是政策扩散值得关注的，未来研究可以考察民族地区领导在政策扩散中所显现的“忠诚干净担当”精神。最后，还可以将民族地区的厕所革命政策扩散同其他区域进行对照研究，探究其背后的驱动因素和作用机制，以丰富我们对政策扩散的理解。

注释：

①推进厕所革命！到2020年，贵州黔西南计划建设厕所19.4万个[DB/OL].多彩贵州网http：//www.gog.cn/zonghe/system/2018/10/11/016851125.shtml。

②湖北恩施州2019年四措施推动民族地区乡村振兴[DB/OL].国家民委网站https：//www.neac.gov.cn/seac/xwzx/202001/1139546.shtml。

③新疆农村今年将实现每户一个卫生厕所[DB/OL].国家民委网站https：//www.neac.gov.cn/seac/xwzx/202004/1139826.shtml。

④新龙县农牧民用上“生态厕所”[N].甘孜日报，2020-08-14。

⑤阿坝州：“厕所革命”改变群众生活[DB/OL].四川省农业农村厅网站http：//nynct.sc.gov.cn/nynct/c100632/2019/12/25/b050b91711 144c799a1583b3e5d50dc9.shtml。

参考文献：

[1]张克.西方公共政策创新擴散：理论谱系与方法演进[J].国外社会科学动态，2017（4）.

[2]朱旭峰，赵慧.政府间关系视角下的社会政策扩散——以城市低保制度为例（1993-1999）[J].中国社会科学，2016（8）.

[3]习近平在江苏调研强调协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党只争朝夕，把创新抓出成效[N].解放日报，2014-12-15.

[4]习近平总书记“如约”到延边[DB/OL].（2015-07-17）[2019-07-17].http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-07/17/c_1115950409.htm.

[5]习近平：坚持不懈推进“厕所革命”努力补齐影响群众生活品质短板[DB/OL].（2017-11-27）[2019-11-27].http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-11/27/c_1122016619.htm.

[6]石培华.厕所革命引发了哪九大革命？[N].中国旅游报，2017-08-26.

[7]王浦劬，赖先进.中国公共政策扩散的模式与机制分析[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2013（6）.

[8]习近平在经济社会领域专家座谈会上的讲话[N].人民日报，2020-08-25.

[9]刘成.省级政府数据开放共享政策动态扩散分析[J].电子政务，2018（9）.