城市生活垃圾管理政策扩散的文本计量分析

杨旭 秦枭童

[摘 要]城市生活垃圾管理是城市治理的重要内容。城市生活垃圾管理政策扩散情况集中体现了城市生活垃圾治理的整体性布局。通过对1979—2020年1840份中国城市生活垃圾管理政策进行政策参照网络与关键词时序分析，从生活垃圾管理政策扩散强度、广度、方向与速度四个维度，以及政策萌芽、过渡、调整和发展四个阶段构建“四维度-全阶段”的分析框架表明：在政策扩散强度上，通知类政策居多，政策总体呈聚集分布态势，主要集中于政策调整阶段（2008—2015年）和政策发展阶段（2016—2020年）;在政策扩散广度上，法律类政策强于通知类政策，且微量平稳增长同瞬间爆发增长并存;在政策扩散速度上，通知类政策扩散速度变化幅度较大;在政策扩散方向上，显现从中央向地方、从东部向西部发散型辐射的特征。中国城市生活垃圾管理政策变迁的宏观视图，对于推动中国城市生活垃圾治理研究具有一定的启发与借鉴意义。

[关键词]城市生活垃圾管理;政策扩散;政策参照网络;关键词时序分析

一、问题的提出

1962年，蕾切尔·卡森（Rachel Carson）撰写的《寂静的春天》（Silent Spring）一书出版，成为人们环境意识觉醒的重要标志性事件。1980年，美国著名未来学家阿尔温·托夫勒（Alvin Toffler）在其所著的《第三次浪潮》（The Third Wave）一书中曾预言，垃圾革命必将成为继农业革命、工业革命、计算机革命之后影响人类后续生存发展的又一次浪潮。①随着经济社会发展和居民物质消费水平大幅提升，中国生活垃圾产生量与日俱增，环境隐患日渐突出。中国仅垃圾清运量就已从2009年的15734万吨增长到2018年的22802万吨。②城市生活垃圾问题作为经济与社会发展的衍生问题，内嵌于城市居民日常生活。城市生活垃圾治理既“链接”私人消费行为和政府公共服务供给，也关涉城乡综合发展和人居环境改善，是中国推进生态文明和美丽中国建设的重要一环。当下国家对生活垃圾管理的重视程度有目共睹，但是生活垃圾管理政策历经30余年的变迁与发展，其收效一直众说纷纭，其中不乏批评者。③当下生活垃圾分类问题与相关政策又接踵而至，中央的政策颁布与地方的政策执行是否能够一以贯之，垃圾管理的長效机制又可否构建等，是当下乃至今后各级政府需要考虑的重要议题。

政策扩散被视为政策创新研究的核心问题之一，通常是指一项政策在空间上发生转移，并被系统中其他成员采纳的过程。①不管是理性学习、府际竞争、强制因素、跟风模仿抑或社会建构等诱致政策扩散的触发机制，还是官员异地交流、地方政府间水平扩散、自下而上“吸纳-推广”、自上而下“试点-推广”或强制推行式的政策扩散路径，归根结底都着重强调政策主体间的互动交流与利益重构。生活垃圾管理场域下的政策扩散也不例外。在央地博弈的互动情境中，当中央高度重视的社会问题与地方的工作重点不一致或不协调时，地方政策执行者往往倾向于实现“不求有功、但求无过”的次优绩效，而不会投入大量政策资源以取得令中央满意的、可推广的最优绩效。②因应中国单一制政体和复杂的府际关系网络，遵循“摸着石头过河”渐进式政策改革路径或试验模式，“分级制试验”既使地方政策执行者减少“盲目”犯错的机会，③也是中央政府降低整体性风险和规避政策失败的可行之举。但事实上，早在2000年原建设部就确定了北京、上海、南京、杭州、桂林、广州、深圳、厦门等8个城市为首批生活垃圾分类试点城市，推进生活垃圾分类。而时隔17年，住建部又颁布《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》，确定北京、天津、上海等46个重点城市先行实施生活垃圾分类。与前者相比，后者的覆盖范围或对象明显更为广泛，效果也更为显著，但作为政策传播与扩散的“黑箱”仍未打开。有鉴于此，本文以城市生活垃圾管理为讨论场域，从政策扩散视角入手，意图构建整合性解释框架，全面缕析生活垃圾管理政策30余年的扩散特征，以此探寻生活垃圾管理政策的内在变迁逻辑。

二、文献综述

（一）城市生活垃圾管理政策的研究现状

城市生活垃圾被定义为包括道路清扫垃圾、商业垃圾、单位机构垃圾和交通运输垃圾等在内的城市居民在日常生活、工作或生产活动中所抛弃或产生的固态、半固态废物。④故而，本文探讨的“城市生活垃圾”概念范畴以此为准，且不包括建筑垃圾、生活污水、工业垃圾等其他生活垃圾。城市生活垃圾管理是指以实现垃圾减量化、资源化、无害化为原则，针对城市生活垃圾投放、收集、运输、处置而开展的相关管理活动。规范城市生活垃圾管理是构建资源节约型、环境友好型社会和大力发展循环经济的重要举措。

纵观城市生活垃圾管理的相关研究，基于政策科学的研究可谓汗牛充栋，主要有两方面：一是关注比较公共政策研究。通过对不同国家、地区城市生活垃圾管理政策间的比较研究，展现出政治经济变量对垃圾管理政策的影响。如陈子玉等运用政策执行模糊-冲突模型对南京市垃圾分类政策执行进行分析;⑤吕维霞等对日本生活垃圾管理政策进行探讨;⑥乌邦（Ukpong）等人研析尼日利亚市高收入地区与低收入城市生活垃圾管理的政策执行差异;⑦达曼胡里（Damanhuri）等人描述印尼城市固体可回收垃圾的处理方案;等等。①二是聚焦于城市生活垃圾管理过程的专项研究。如源头分类环节要明确加强对公众的宣教和制度约束，②中端收运环节强调规范引导和监管“体制外”的生活垃圾管理群体，末端处理阶段侧重关注处理设施建设布局引起的社会问题，③等等。当前研究大多集中于城市生活垃圾治理途径、影响因素、管理模式，乏见基于城市生活垃圾管理政策扩散的宏观探讨和整体把握。近些年来，垃圾围城形势日愈严峻，生活垃圾管理显然成为提升中国城市品质的关键环节，其推广和发展理应遵照国家大政方针。自2017年《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》颁布以来，46个重点城市已先后基本建成生活垃圾分类处理系统，基本形成相应的法律法规和标准体系，可见生活垃圾分类管理政策已呈扩散特征。而只有精准把握生活垃圾管理政策的扩散机理，才能在未来修订或更新生活垃圾管理政策时有所遵循，在政策执行时增进绩效。④因此，本文拟通过对城市生活垃圾管理政策文本进行量化研究，并对相关数据进行统计分析，梳理生活垃圾管理政策扩散的现实特征，意图探寻城市生活垃圾管理政策之内在机理。

（二）政策擴散的相关研究

制度学派认为，一项制度被广为接受、成为社会事实后，就会转化为一种重要的制度力量，迫使其他组织采纳接受。⑤政策创新有别于政策发明，被普遍定义为政府采纳一个对它而言是“新”的政策，而不论该项目以前是否在其他时间和地点被采纳。⑥而政策扩散与政策创新本质上是一个沟通过程，比如罗杰斯（Rogers）将政策扩散定义为“一项创新通过某种渠道、随着时间流逝在一个社会系统的成员之间被沟通的过程”。⑦政策扩散作为政策过程理论之一，自20世纪60年代在美国兴起，一直以来都是西方公共政策学术界关注的焦点问题，相应地，国外研究主要关注政策扩散的动因、制约因素、扩散模式与特点等。⑧马什（D. Marsh）、西蒙斯（J. C. Sharman）将政策扩散机制归纳为学习、竞争、强制和模仿。⑨贝瑞夫妇（F. Berry & W.Berry）总结了美国联邦体制下政策扩散的已有研究，提出政策扩散的四种模型，即全国互动模型、区域扩散模型、领导-跟进模型和垂直影响模型。⑩格雷（V. Gray）通过对新政策在各地采纳情况的实证分析，发现政策创新扩散在时间维度上呈“S”形曲线变化。{11}近年来，伴随中国改革进程的不断推进，政策扩散已成为中国政策过程研究的热点领域。朱德米作为国内最早对政策扩散展开研究的学者，基于政策网络理论和政策扩散视角对创新扩散进行了整合性构建。①王浦劬等结合中国公共政策制定和扩散主体特点和政策实际运行状况，提炼出中国公共政策扩散的四种基本模式及其背后的扩散机制。②朱亚鹏系统梳理了政策扩散的相关概念与内涵，制约因素与影响因素，以及扩散过程的特点与模式，并明确指出政策扩散理论之于中国政策实践和研究的重要借鉴意义。③除上述相关理论研究外，国内学者也通过案例和实证研究对中国政策扩散过程和特点展开分析。朱旭峰等以“城市低保制度”在全国200个城市7年间（1993—1999）迅速建立的过程为例，发掘了横纵政府间关系对社会政策扩散的复杂影响机制。④马亮基于中国地级市的实证分析和政策扩散的理论视角，研究发现城市自身公众压力、公共交通需求、政府意愿与能力、外部利益相关者等四组因素都不同程度地影响公共自行车计划在中国城市间的扩散。⑤

不难发现，国内学者多采用案例分析、事件史分析等研究方法，探讨新政策在不同层级、不同区域政府或部门进行传播的动因、路径和规律。但是这种研究不可避免地带有主观性和不确定性。自20世纪80年代以来，在以实证主义方法论为基础的政策分析饱受批评之时，政策话语分析也逐步发展起来，尤其在20世纪90年代，西方公共政策研究开始呈现出向“话语分析”转向。⑥政策文本量化研究方法通过对政策文本的规范量化分析，可以从政策文本以及与之关联的历史脉络和政策实践中挖掘和获取政策所蕴含的话语，是推动政策科学科学化发展和完善的一种新范式。⑦因此，本文通过运用政策参照网络和关键词时序分析法，借鉴黄萃等学者的观点，从政策扩散强度、广度、速度、方向四个维度及政策萌芽、过渡、调整和发展四个阶段构建“四维度-全阶段”分析框架，⑧并以城市生活垃圾管理政策文本为考察对象展开系统透视。

三、政策分析框架

（一）政策扩散的研究维度和扩散方法

政策扩散强度（Policy Diffusion Intensity，PDI）是指政策扩散指定路径上的频次，即频次愈多，强度越大，具体包含绝对强度（Absolute Intensity，AI）和相对强度（Relative Intensity，RI）。绝对强度表示单个政策的被参照频次Ni，即AI=Ni;相对强度则指单个政策的被参照频次Ni同政策参照网络中政策被参照频次总和Ci的比率，即RI=Ni/Ci。

政策扩散广度（Policy Diffusion Breadth，PDB）是指政策扩散的覆盖范围，即覆盖范围愈大，广度越大，具体包括绝对广度（Absolute Breadth，AB）和相对广度（Relative Breadth，RB）。绝对广度表示为参照该政策的机构数量Nj（单个政策），即AB=Nj;相对广度则指参照该政策的机构数量Nj同政策参照样本所涉及的政策机构数量总和Cjt的比率，即RB= Nj/Cjt。

政策扩散速度（Policy Diffusion Speed，PDS）是指实现指定扩散目标所需要的扩散速度，依据耗费时间来判定扩散速度（反比），具体包含强度扩散速度（Intensity Diffusion Speed，IDS）和广度扩散速度（Breadth Diffusion Speed，BDS）。强度扩散速度表示为政策扩散绝对强度Ni与政策颁布年数Yi之比率，即IDS=Ni/Yi;广度扩散速度则是指政策扩散绝对广度Nj同政策颁布年数Yi之比率，即BDS=Nj/Yi。

政策扩散方向（Policy Diffusion Direction，PDD）是指自上而下、自下而上和平行扩散三种扩散角度。

（二）四个阶段

根据法律效力和位阶理论，政策颁布需要以上位法律和行政法规为支撑。①2000年建设部颁布实施《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，拉开了中央层面推进生活垃圾分类城市试点的序幕，预示着中国生活垃圾分类政策开始落地。2008年全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国循环经济促进法》，以法律形式确定了循环经济在中国的重要地位，其中体现了非常重要的垃圾分类管理原则，即减量化（Reduce）、再利用（Reuse）、资源化（Recycle）。②2016年国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，是促进中国城镇生活垃圾无害化处理的标志性文件。本文以上述3个政策颁布实施为时间划分节点，对城市生活垃圾管理政策进行阶段性划分并统计相应的政策数量。

如图1所示，整体上中央层面城市生活垃圾管理政策自20世纪80年代以来呈现明显的阶段性递增态势，由第一阶段的年均约0.4件增长至第二阶段的年均4.6件，继而分别增长到第三阶段和第四阶段的年均7.3件和6.4件。由此也透视出“垃圾围城”形势的日益严峻，并映射出政策信号不断明确，以及中央政府对垃圾治理工作重视程度的不断加深。如图2所示，地方城市垃圾管理政策数量的变化趋势可谓与中央“不谋而合”。地方城市垃圾管理政策的年均数量从第一阶段的2.7件猛增至第二阶段的29.3件，而第三阶段和第四阶段更是达到了年均101.9件和120件。其阶段划分如下：

第一阶段（1979—1999年），即政策萌芽阶段。受制于层层加码“压力型体制”下以GDP为核心的单维激励方式（政治锦标赛），地方政府在“效率优先”“发展优先”的功利主义诱导下，将“经济增长优先，环境保护为后”的发展策略奉为圭臬。因此，在本阶段鲜有垃圾治理相关政策的颁布，对生活垃圾管理显然乏善可陈。但不难看出，随后地方政策数量的变化深受中央政治信号和焦点事件的显著影响。

第二阶段（2000—2007年），即政策过渡阶段。建设部2000年出台的《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》和2004年首次修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，驱使地方政府对生活垃圾管理的重视程度显著提升。2007年党的十七大将科学发展观写入党章并进一步强调坚持全面协调可持续发展。首次提出建设生态文明之后，尤其是2008年《中华人民共和国循环经济促进法》的颁布实施，直接带动了第三阶段的发展。

第三阶段（2008—2015年），即政策調整阶段。地方城市垃圾管理政策数量迅猛增加，但在自上而下的单向度管理体制下，地方政府的目标导向和利益诉求表现出同中央权威的明显偏差，与之对应的是在封闭性的政府决策过程中，相当一部分居民公民权利意识虽日益觉醒，但垃圾管理意识仍较为淡薄。在此期间，以广州番禺垃圾焚烧风波为典型的邻避型环境群体性事件屡见不鲜。受其影响，地方城市生活垃圾管理政策数量于2010年达到峰值。

第四阶段（2016—2020年），即政策发展阶段。2016年《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》颁布，次年住房城乡建设部又颁发了《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》。自此以后，各地以促进垃圾源头分类为目的的城市生活垃圾管理政策数量呈现大幅度上涨，并于2018年达到最高峰。

四、研究设计

（一）资料收集与整理

本文以“北大法宝”法律数据库为数据来源，收集涉及城市生活垃圾管理的相关政策文献。囿于生活垃圾管理中央政策制定“先入为主”，地方政策同样执行为要，所以政策文献由中央政策和地方政策共同组成。为确保政策文本的针对性、科学性和相对完整性，本文遵循如下遴选原则：一是所选中央政策为中央立法机关和行政机构颁布的行政法规和部门规章，地方政策则囊括了31个省市自治区地方立法机构和行政机构颁布的（省级、设区的市）地方性法规、地方政府规章、地方规范性文件和地方工作文件;二是以“生活垃圾”为关键词进行标题检索，并剔除标题含有“农村”二字的政策文本;三是政策内容直接与城市生活垃圾管理活动密切相关。截至2020年5月1日，笔者最终整理出1979—2020年中国城市生活垃圾管理政策1840份，其中中央政策140份，地方政策1700份。

类似于科学文献引用，政策文本之间也存在参照（或引用）关系。因此，本文通过逐条研读、筛选、比对、剔除重复项和排除可疑项，从1840件政策文本中清理得到837对参照关系，其中包括中央机构参照同级中央机构政策法规和地方机构参照中央机构政策法规两类。

（二）研究方法与工具

本文的研究方法为政策参照网络分析法和关键词时序分析法。政策之间的相互参照关系形成类似蛛网结构的政策参照网络，政策参照网络分析法便是通过分析这种蛛网结构中政策与政策的关系，从中得知政策发展规律。如下页图3、图4所示，使用NodeXL工具对中国1979—2020年1840件城市生活垃圾管理政策的关联关系进行可视化处理，形成政策参照网络关系图谱并运用自动布局算法计算参照频次、被参照频次等信息。其中，每一节点（vertices）表示某一政策文本，节点大小与其被参照频次成正比，节点间的连线表示政策文本间的参照关系或扩散机制，箭头指向节点为参照政策文本，反方向节点为被参照政策文本。此外，归因于政策参照网络难以呈现地方机构间平行扩散和地方向中央扩散的过程和特征。本文还引入关键词时序分析法，并以“生活垃圾强制分类”为例，引入关键词时序分析，以此呈现地方机构间平行扩散和地方向中央扩散的过程与特征。

五、生活垃圾管理政策扩散的实证分析

（一）生活垃圾管理政策扩散的强度

如下页表1所示，在城市生活垃圾管理政策中，有8件政策文本的扩散绝对强度超过10次（包括10），其中国务院颁布3件，全国人大常委会颁布2件。由此可看出，行政等级较高和法律效力较强是导致这两个机构颁布的相关政策法规成为一般生活垃圾管理政策参照的主要原因。

再如下页表1所示，政策扩散文本类型集中于通知类政策。其中，扩散强度最高的是1992年国务院颁布实施，2011年、2017年分别修订的《城市市容和环境卫生管理条例》（行政法规），其扩散绝对强度达到196;其次是全国人大常委会1996年颁布实施，历经2004、2013、2015、2016和2020年5次修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（AI=108）（法律）。值得注意的是，排在扩散强度第三位的《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》在短短3年时间里，其扩散绝对强度就已达103。这一方面表明国家对垃圾污染这一现代化隐患的“警醒”，另一方面也体现出垃圾治理中分类投放环节的愈发重要。

为更好地呈现城市生活垃圾管理政策扩散强度时序性聚集的分布特征，本文选取政策扩散绝对强度排名前30的生活垃圾管理政策，对其政策扩散强度时间序列加以分析。如下下页图5所示，城市生活垃圾管理政策扩散强度显现聚集分布态势，主要集中于政策调整阶段（2008—2015年）和政策发展阶段（2016—2020年）。其中，2017年扩散强度最大。但吊诡的是，1992年政策扩散强度仅次于2017年。由表1数据可知，在8件扩散绝对强度超过10次（包括10）的政策文本中，超过半数在上述两阶段颁布或修订。尤其是2017年《住房城乡建设部关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》、《国家机关事务管理局等部门关于推进党政机关等公共机构生活垃圾分类工作的通知》以及2019年《住房和城乡建设部等部门关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》等文件的颁布和实施，直接掀起了政府、企业和居民参与垃圾分类的新热潮。

（二）生活垃圾管理政策扩散的广度

承上所述，政策扩散绝对广度表示为参照该政策的机构数量Nj，即AB=Nj，因此，基于政策文本关联网络图谱，构筑政策颁布机构参照网络。其中，节点表示政策颁布机构（同一机构政策文本合并为同一节点），节点大小与被参照频次成正比，节点间（Edge）的箭头按照政策文本参照关系累加合并。据政策颁布机构参照网络可知，城市生活垃圾管理政策颁布机构既包括国务院、全国人大常委会、住房城乡建设部、国家发展改革委等中央机构（31），也包含北京、上海、广东（省、直辖市、自治区）等地方机构（374），故而Cjt=406。再进一步依据Nj/Cjt计算政策相对扩散广度，可以发现，法律类城市生活垃圾管理政策（4件）的平均相对扩散广度为0.067，通知类政策（38件）平均相对扩散广度为0.022。由此可见，通知类政策数量虽较为庞大，但其政策扩散覆盖范围仍逊色于权威性更强的法律类政策。

据上页表1显示，《城市市容和环境卫生管理条例》（行政法规）（a）与《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（简称“固废法”）（b）在城市生活垃圾管理政策中有著最高的扩散强度，所以选取二者作为探究城市生活垃圾管理政策扩散广度及其特征的重要范例。参照《城市市容和环境卫生管理条例》（a）的政策颁布机构共有100个，其中中央2个，地方98个（AB=100，RB=0.246）;参照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（b）的政策颁布机构共有82个，其中中央5个，地方77个（AB=82，RB=0.201）。

根据图6统计结果显示，《城市市容和环境卫生管理条例》（a）的政策扩散广度和覆盖范围整体上略微高于《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（b）。同时，图6清晰地呈现二者政策绝对扩散广度增量的变化特征，《城市市容和环境卫生管理条例》在政策扩散初期较为波动且增幅相对较大，但很快进入长达14年之久的微量平稳增长阶段，直至2014年之后呈现瞬间爆发增长型的广度扩散模式（即倒“U”型）。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（b）表现出同前者截然不同的广度扩散模式：在政策扩散初期，一直呈现趋于平稳的广度扩散模式，但自2016年之后，扩散广度增量迅猛“攀升”。值得注意的是，有两个时间节点最为关键，一是1999年，二是2016年。1999年之前（即“政策萌芽阶段”）和2016年之后（即“政策发展阶段”），绝对扩散广度增量（a）>（b），而1999-2016年（即“政策过渡阶段”和“政策调整阶段”），绝对扩散广度增量（a）<（b）。不过，二者的扩散广度爆发期均集中在后期。但《城市市容和环境卫生管理条例》（a）始终不是适用于城市生活垃圾管理的专有法规，而1999年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（b）的广度扩散增量开始超过（a），表征着政府和社会对垃圾管理的整体认知在逐步改变。

（三）生活垃圾管理政策扩散的速度

为强化论证力度，本维度在基于《城市市容和环境卫生管理条例》（a）和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（b）的扩散强度、广度分析结果的基础上，增添《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（c）、《城市生活垃圾管理办法》（d）和《国务院批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》（e）三项政策（此五者政策绝对扩散强度位居前五），计算其扩散广度（如表2所示），并进一步测定和分析上述五项政策文本的扩散速度及特征。强度扩散速度（IDS）是指政策扩散绝对强度Ni与政策颁布年数Yi之比率，意即政策在指定扩散路径上的纵向速度，而广度扩散速度（BDS）是指政策扩散绝对广度Nj同政策颁布年数Yi之比率，意即政策在不同机构间的横向速度。（a）自1993年颁布实施以来已有28年（Yi=28），（b）自1986年颁布实施以来已有35年（Yi=35），（c）自2017年颁布实施以来已有4年（Yi=4），（d）自1995年颁布实施以来已有26年（Yi=26），（e）自2011年颁布实施以来已有10年（Yi=10）。因此，经计算可得，IDSa=7.84，BDSa=4;IDSb=3.08，BDSb=2.34;IDSc=25.75，BDSc=31.5;IDSd=3.34，BDSd=2.73;IDSe=6.2，BDSe=9.4。可以看出，《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（c）无论是在强度扩散速度还是广度扩散速度都要远远超过其他政策。

如下页图7、图8所示，（a）（b）（d）三项政策不管是广度扩散速度还是强度扩散速度，一直以来都保持平稳，而（c）（e）两项政策则变幅较大，整体上呈下滑趋势，这也正是其政策属性差异所致（c、e同为通知类政策）。

（四）生活垃圾管理政策扩散的方向

政策扩散方向一般呈纵横交错、交互作用的趋势。但正如前文所言，政策参照网络图谱和政策颁布机构参照网络仅能反映中央向地方以及中央机构间的政策扩散情况，而事实上，政策扩散方向除此之外，还会在具有梯度性的不同地方政府之间，以及地方机构指向中央机构的路径进行，因此，本文为填补这一“漏洞”而引入关键词时序分析法。本文首选“生活垃圾强制分类”为主题词，依据相应关键词首次出现的年份构建关键词时序图谱，以此反映“生活垃圾强制分类”在不同政策颁布机构间的扩散方向。

政策工具的本质是政府为契合微观制度或制度安排，以及迎合政策目标所采取的行动机制。生活垃圾管理或治理是一个系统工程，而生活垃圾管理政策工具是提升生活垃圾管理绩效的关键机制。早在20世纪60年代，德国经济学家基尔申（E. S. Kirschen）就对政策工具进行了初步探索，并首次划分了64种类型，①之后包括萨拉蒙（Saramon）、施耐德（Schneider）等在内的众多政治学者也对此做了类似研究。豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）在总结上述已有研究的基础上，依据政府介入程度创新地提出新的分类标准，即自愿型政策工具、混合型政策工具和强制型政策工具。②二人在综合经济学路径和政治学路径的基础上，在政策工具的选择路径上同样有所建树，并提出一种类型学分析框架（也作综合路径），如下页表3所示。该分析框架认为，在国家能力强的行动领域，当行动主体规模不大、政府介入成本相对较低时，可选择强制型政策工具。与该分析框架相吻合，时下国内城市生活垃圾分类屡屡无疾而终的主要症结正是社会主体参与动力不足、市场主体参与效率低下，政府虽切实担负着顶层设计和率先垂范的角色，但仍难以避免居民分类意愿与行为的断裂，以及政策执行与设计初衷的偏差。因此，囿于人居环境的非排他性，垃圾治理唯有依仗国家行动能力较强的政府管制举措，方能使“举手之劳”成为行动自觉。基于以上考虑，本文参考豪利特和拉米什的观点，以“管制”“禁令”“规则”“标准”“指示”“强制”等为关键词对既有政策文本进行筛选选定，形成“生活垃圾强制分类”关键词时序图谱。

生活垃圾强制分类政策最早出现在2015年中央和国务院联合颁布实施的《生态文明体制改革总体方案》中，并于随后几年扩散至住房城乡建设部、国家发展改革委员会和生态环境部等其他中央部委。而地方政府文件首次出现生活垃圾强制分类相关关键词，则是在2016年杭州市人民政府印发的《关于印发杭州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》通知中，当年涉及生活垃圾强制分类政策内容的地方政策文本还实属罕见。直到2017年，在国务院办公厅颁布《关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》之后，生活垃圾强制分类政策内容才陆续出现在安徽、江苏、广东、天津等17个省市发布的政策文本中。值得注意的是，地方多项政策文本虽多有提及垃圾强制分类，但真正意义上施行强制性垃圾分类，上海乃属首例，之后以其为仿效对象，全国范围内的生活垃圾强制分类工作才陆续轰轰烈烈地展开。基于以上分析，生活垃圾强制分类政策扩散总体呈现出由中央向地方自上而下扩散，以及中央机构、地方机构内平行扩散的趋势。

六、结论与讨论

本文立足于政策参照网络和关键词时序分析方法，从城市生活垃圾管理政策扩散强度、广度、速度与方向四个维度，以及政策萌芽、过渡、调整和发展全阶段展开测量和分析，在对传统政策扩散研究提供新思路与新视角的同时，进一步呈现了城市生活垃圾管理政策扩散的特征和规律。

在政策扩散强度上，《城市市容与环境卫生管理条例》的扩散强度最高。由此可以看出，城市市容与环境卫生一直以来都是城市治理的重要内容，也是各地地方政府改善环境质量的首要考虑。从某种意义上讲，保持良好的城市市容与环境卫生是开展垃圾分类、处理固体废物等城市环境治理行为的最终使命。二者虽都直接关乎城市的整体精神面貌，但相较于开展过于精细化的垃圾分类活动，城市市容和环境卫生的宏观改善所引致的变化可能是更显而易见的，抑或手段更易于操作、目标更易于实现。对于地方官员来说，环保绩效是有价值取向的，①特别是在党的十八大之后环保绩效成为衡量地方官员政治绩效的重要标准。因此，在多层级权力关系下以属地化管理为基础的行政发包制作用下，地方政府围绕“创卫”试图追求其政治绩效的可量化，但显然彼时生活垃圾分类工作不是“最优解”。从时序上看，2017年城市生活垃圾管理政策的扩散强度最大，原因在于2016年《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》的颁布实施导致中国掀起了一股城市垃圾强制分类的风潮，而作为相辅相成的城市市容与环境卫生政策理所当然地位居其次。

在政策扩散广度维度，《中华人民共和国固体废物污染防治法》成为政策萌芽阶段和政策发展阶段的分水岭。1999年前后，《城市市容与环境卫生管理条例》与《中华人民共和国固体废物污染防治法》的扩散广度一定程度上说明了中国政府提升城市环境治理深度，治理注意力从城市环境美化转移到深层次的固体废物污染防治。此外，2016年之后的政策扩散广度及其增量的高峰一定程度上与“十三五”规划的颁布关系密切。

从政策扩散速度看，由于通知类政策自身性质，其扩散速度变化幅度明显较大。通知类政策在中国政策体系中占有重要位置，是上级政府对下级政府传达命令或指令的一种独有形式，其文本短小精悍，简洁明要，本身易于传播。另外，更深的解释是在中国中央与地方上行下效的府际关系下，较为集权的垂直管理政治体制能够使得中央意志快速下达到地方，而通知是上级对下级权力与意志的载体，下级政府一般会优先对通知类政策知悉和了解。

从政策扩散方向上看，无论是自上而下还是平行扩散，大体上显示出从中央向地方、从东部向西部发散型辐射的特征。相对来看，西部地区和边远地区出台呼应中央政策的地方政策时间一般晚于中东部地区。权力距离理论提供了可能的解释，权力距离是指组织中权力分配的不平衡程度。①中国东西部经济权力与政治权力大小存在差异，越靠近政治与经济中心，其更有可能受到政策輻射和权力分配的影响，最终体现在地方对中央政府的政策反应速度，以及中央政策对地方的作用力大小上，这一点从发散性的政策扩散方向上也有迹可循。

最后需要指出的是，本文所运用的公共政策文本量化研究方法，虽能窥见不同政策颁布机构间政策扩散的具体情况和特点，也有助于分析政策间知识、信息等的流动规律，但其聚焦于政策文本内外部属性的描述性或验证性分析并不能全然了解政策扩散的背景、动机和影响因素等。由此笔者认为，对城市生活垃圾管理政策扩散模式和内在机制的探究仍需走出政策文本，将政策文本量化研究同案例分析、田野调查等有机结合，期冀与政策实践开展有效“对话”。未来关于生活垃圾管理政策的扩散研究可以从以下两方面入手：其一是结合质性研究，抽丝剥茧地挖掘与政策扩散概念不断发展相适应的分析框架;其二是注重政策扩散研究在统计方法、指标构建的差异性。

责任编辑：王俊暐