积极财政“局部刺激”

魏枫凌

全球经济在2020年一季度因疫情冲击举步维艰。无论是在中国还是在美国等发达国家，尽管各国疫情扩散和防控的进度有差别，但宏观政策的进度都是相似的：在货币政策先行加大货币投放力度以缓和金融市场流动性危机之后，财政政策已经准备入场。

目前国际货币基金组织已经将本次疫情的冲击定性为经济危机，因此各国财政不遗余力掏钱直接补贴居民和企业或是扩大总需求都有很充足的合理性和紧迫性。但是对比2009年应对金融危机时期的做法，本次中国财政政策预计将会以政府发行债券筹资为主，在支出端更有针对性地定点出拳，最终实现拉动需求、扶助弱势的政策目标。这就好比医生给病人动手术之前要先打麻药分为全身麻醉和局部麻醉，如果要避免麻药伤及神经系统或是造成患者手术后的行动不便，在患者能忍受的前提下就可以选择局部麻醉。在这次使用财政刺激政策时，要有选择地在存在需求的领域使用，避免全国各地各行各业四处开花，造成浪费或是引起中长期的产能过剩。

这次疫情作为突发性公共卫生事件，也暴露出了中国目前在社会公共管理方面的短板，既包括结构性的支出投入不足也包括财政制度在应对类似紧急情况时的法治建设不足。学者呼吁，在疫情之后，中国应考虑在应急预算管理方面开展立法工作，以化解基层工作的困扰。

中国应考虑现实，不照搬美国政策以及2009年政策

美国参众两院已经表决通过了一项涉及财政预算总额达2.2万亿美元的纾困法案（Coronavirus Aid， Relief， and Economic Security （CARES） Act），并于美国时间3月27日在总统特朗普签署后生效。特朗普还公开表示，希望再推动一项约2万亿美元基建投资计划的法案。中国在G20的国际政策协调框架下，结合国内经济形势，也已经决定“积极的财政政策要更加积极有为”。在财政政策的总量调整方面，3月27日政治局会议指出，将会适当提高财政赤字率。

评价中美两国的财政救助计划，需要结合两国的经济社会情况以及疫情冲击经济的影响面来看。中国的宏观政策需要聚焦如何解决中国经济的主要矛盾，不能简单地和美国进行总额对比，并且两国的支出重点也不一样。

上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川对本刊记者表示，受到疫情影响之后，美国企业也面临停工停产，且相当大的比例是采取无薪休假的模式，在这种情况下企业职工是拿不到工资的。美国居民的储蓄率不高，中低收入居民的基本生活保障在工资停发之后就会出现问题。“可见，美国财政资金使用主要是为了防止劳动力市场动荡以及中小企业破产，避免冲击造成社会动荡，同时也是为了给2020年的总统大选形成相对良好的环境，所以这份计划对个人和企业进行了大力度的直接补贴以及应急贷款。”

中国和美国的差别一方面在于应对疫情期间多数企业还在保持职工工资的发放，保持社会稳定和居民基本收入，而且中国居民的储蓄率相对比美国高，这使得中国从整个居民部门来说，面临即刻现金流断裂的风险相对更小，因此对个人的补贴可以结合精准扶贫来进行，重点关注受疫情影响的困难群众。另一方面，中国制造业在经济结构上占比更高，中国控制住疫情的时间和制造业复工的时间也相对比海外更早，因此刘小川认为，未来中国的财政政策发力点应当主要是考虑如何扩大内需，拉动就业，助力制造业企业恢复出口能力。

CF40高级研究员、中国社科院世经政所宏观经济研究室主任张斌指出，目前的一揽子政策，无论是刺激政策，还是稳定经济政策，或者是纾困政策，该用还是要用。“中国有各种各样的结构性问题，但都没有必要为此付出经济萧条的代价，也没有必要付出那么多失业的代价。刺激政策该用还是用，但是要从反对经济刺激的声音中吸取过去刺激政策的教训。”张斌对本刊记者表示。

赤字空间要用到什么程度

在财政收入端，3月27日的中共中央政治局会议提出发行特别国债，增加地方政府专项债券规模。人们通常认为，赤字率要控制在3%以内。但实际上，历史上的特别国债并不受此限制，另外近年来的地方政府专项债也并不列入赤字，而且经过全国人大授权可以提前发行，因此财政赤字方面其实已经具有了一定的灵活度。

阳光保险资管首席战略官邱晓华撰文表示，中国有更多的政策空间，应该具有更大的回旋余地，但如放着不用，就可能错失良机。根据他的评估，中国目前需要将赤字率提升至5%以上，并加大央行投放基础货币的力度，保持全年实际GDP增速在4%以上的底线。

根据中国经济体量估算，2020年提高到3.8%左右，也就是比2019年提高1个百分点，这将会创出财政赤字率水平的新高，相当于增加1万亿元左右的赤字规模。然而刘小川对此指出，如果按照财政乘数3倍的效应来估算，能带动的总需求也就是3万亿元，相比2019年名义GDP99万亿元而言，也就是弥补0.3个百分点左右的增速。而实际上，还有市场研究机构估算中国的财政乘数效应小于3倍。

对照2009年时中国经济刺激计划相对于GDP的规模和效果，刘小川估算现在中国经济的体量需要15万亿元左右的总需求扩张计划才能达到，那么根据财政乘数换算那也是远高于1万亿元的赤字增量，但是这样做肯定会产生巨大的后遗症，尤其是金融风险。因此政策部门也需要吸取2009年的教训，不能盲目地将财政资金投向那些缺乏社会经济综合效益或是重复建设的项目，以及让显然缺少偿债能力的主体去举债。

“最后可能的结果是，1万亿元的新增赤字如果不足以刺激经濟，那就需要增加发行地方专项债，而这部分主要是对应于投资。”刘小川说，“根据目前的形势看，政府债券增长的额度可能是要从调控目标来倒推，也就是尽量保证企业能够正常开工和稳住就业，而不能在特殊时期一味地力求收支平衡。同时，稳健货币政策更加注重灵活适度，就意味着金融部门需要配合政府债券的发行以及企业融资，包括企业发债也是很重要的一部分。”

无论是发债还是扩大银行信贷，最主要的风险点是债务到期能否偿还。因此，一是要对国内外经济形势判断足够准确，其基础是国内国外的需求在疫情之后能够较快地恢复。刘小川认为，目前来看，疫情好比是车辆在遇到紧急情况时踩刹车，在排除路障后就可以恢复行驶，而不是像2008年金融危机时车坏了。“金融危机是经济社会矛盾发展到一定程度不可调和之后产生的，需求的基础出了问题。目前疫情没有对中国经济的内需和产业的业态产生根本的冲击。中国率先走出疫情，加快复工，这也是中国未来能够采取扩大需求措施的重要前提。”

在专项债的发行额度上，十三届全国人大常委会通过的《关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》授权国务院在2019-2022年三年中，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。截至2月11日，财政部提前下达2020年新增地方政府债务限额18480亿元，授权内的限额下达完毕。截至3月31日，地方政府债剩余额度2375亿元，其中专项债剩余发行额度1860.11亿元。

3月31日召开的国务院常务会议指出，要进一步增加地方政府专项债规模，在前期已下达一部分2020年专项债限额的基础上，抓紧按程序再提前下达一定规模的专项债，按照“资金跟着项目走”的原则，对重点项目多、风险水平低的地区给予倾斜。各地要抓紧发行，力争二季度发行完毕。

当前中国财政与货币政策紧密协调配合，全球负利率加深，也为政府积极的财政政策通过债券市场筹资营造了适宜的环境。中信证券首席固定分析师明明认为，G20会议达成了将会“毫不犹豫”的采取及时行动，以共同的战略应对危机的共识，各国央行后续仍将继续“合作宽松”以应对疫情冲击下的全球流动性紧张和经济下滑。一方面，人民银行在财政政策实质性扩张之前大幅降息20BP，率先加大逆周期调节力度，后续在财政扩张带来的供给压力凸显之前，货币政策还将进行量价操作以配合财政政策发力。另一方面，在全球负利率程度进一步加深的背景下，当恐慌情绪缓和、流动性危机解除后，外资将重回中国债券市场。

在税收收入受到巨大影响的情况下，财政收入还有可能向以土地出让金为主的政府性基金预算寻求支持。2020年3月12日，国务院宣布一项新政策，赋予省级政府更大用地自主权，目前所有省份都拥有将基本农田转化为建设用地的审批权，8个省份拥有将永久 基本农田转化为建设用地的权力。评级机构穆迪发布的报告指出，该政策简化了土地流转的管理流程，支持了及时的固定资产投资。此外，这可能会带来更多的土地供应，从而支持政府的土地销售收入，有助于巩固中国省级财政。报告认为，总体而言，该政策将有助于地方政府的财政总收入，而目前新冠肺炎疫情爆发和2020年经济增速放缓正令地方政府财政收入面临压力，并且由于中国发达地区面临更大的土地供应限制，因此会从政策变化中受益最大。

局部发力，不搞“普惠制”

回顾2009年中国的逆周期政策，所谓“四万亿”最主要是发动银行进行信贷投放，地方政府融资平台和影子银行体系也是从那个时期开始爆发式增长的。从当时财政资金以及银行配套资金的最终投向来看，拉动需求主要是依靠了三方面，包括基础设施建设，房地产开发投资与销售，汽车家电等耐用品消费。

汲取过去“四万亿”的教训，张斌认为，当时公益类的项目如果不是找商业金融机构借钱，而是政府直接发国债，或者地方政府发地方债，那么金融体系里面就不会有后来那么大的隐性不良资产，也不会有后来影子银行那么大的发展。“如果說这次要刺激的话，政府既然是要做那些不太赚钱的项目，特别是公益类的项目，那就该由政府出钱，不要找商业金融机构借钱。”

在2020年，地方政府直接发债以及部分项目当中政府资本金配套银行信贷成为了新的模式。目前中国经济结构和就业问题所面临的困境和2009年已经有了明显的差别，这也会导致财政政策的实施和2009年应对金融危机的措施会有所区别。刘小川认为，从疫情冲击中国经济的薄弱环节以及中央提出的社会发展目标来看，这次积极财政政策的减收增支举措预计会更有针对性地投向受到疫情冲击最严重的部门，以及对抗疫情、拉动就业贡献最大的部门。“无论是做基建投资，做物联网，还是支持贫困户，应当让资金使用落到实处。也就是说，更应该局部发力，不能搞成普惠制。”

张斌同时指出，基建投资不能全国各地到处都做一点，因为基建是为人服务，是为经济发展服务的，所以基建项目要跟人口和产业流动方向保持一致。“目前为止，中国区域结构的变化，大的方向还是大城市以及城市圈的建设，这些区域应当成为基建投资的方向。而那些人口流出、产业不太好的地方，需要的不是基建，而是帮助低收入群体的政策。”

张斌进一步指出，政府应当尽可能使用总量政策手段，避免那些针对特定行业的政策手段。因为针对特定行业的政策手段就可能会带来新的扭曲，而政策扭曲之后会带来产能过剩。总量政策刺激政策就不大会存在这样的问题。

在企业部门当中，中小企业和出口导向型企业受到影响最大，尤其是目前疫情的海外扩散对中国出口部门的负面影响正在体现。通常来看，中小企业抗风险能力弱，两个月的经营停滞就可能导致其现金流断裂;出口导向型企业由于需求受到海外不可控的影响，面临订单流失且不知何时才能恢复。这里值得关注的一点是，尽管金融危机后中国一直在扩大内需，从GDP增长来看净出口的重要性在下降，但是2019年是中国出口部门本世纪以来很不错的一个年份（图1）。而且，单独把出口部门拿出来看，其经济活动对于整个中国经济来说还是很重要的，即使经过多年的下降，但是出口金额以及工业企业出口交货值占GDP的比重仍然在10%以上（如图2），这些经济活动在微观上体现为就业、采购、投资需求以及各种金融往来。

图1：2019年是本世纪以来净出口对中国经济增长贡献率相对高的一个年份

资料来源：Wind，本刊记者整理

图2：出口金额以及工业企业出口交货值占GDP的比重仍然在10%以上

资料来源：Wind，本刊记者整理

从救助手段上来说，一是给予直接的财政补贴，在企业即使营业额很低的情况下也能够获得现金流支撑，二是允许银行发放补充流动性的贷款，并且比平时适当降低贷款获得的门槛。三是地方政府不能采取停工停产一刀切的手段，需要尽快地支持经济恢复。刘小川认为，采取这些措施一方面是为了救助中小企业，满足其采购原材料来开工和发放工资的基本需求，稳定就业，另一方面也为保持中国的微观经济的供给能力，在海外疫情控制住之后能够较快地填补国际市场上的供给空白，满足外需。“在这次疫情期间，西方发达国家的产业链也會受到很大的影响，在疫情之后其生产也难以很快恢复，这部分的替代需求对中国企业来说是一个机会。”

张斌认为，除了纾困之外，中国接下来还需要振兴经济，不能让经济增速自由落体，要防止经济陷入衰退。中国需要一定的刺激政策，政策边界就在于通胀。通胀是反映总供求相对对比的一个核心指标。需求如果多过供给，就不应该再刺激需求，2%到3%的核心CPI同比增速这是最合适的通胀水平。此外，同时还要看就业数据，把通胀和就业两方面结合一块看，以这个为准绳，来决定刺激还是不刺激，刺激的力度大还是小。

“另外还有一点很重要的是，在经济受到冲击的前提下，全民要有过紧日子的意识。例如这时候财政预算下工资支出的增长要适度，居民超出承受能力的消费要有所控制，科研经费也要提高使用效率。” 刘小川说。

张斌虽然支持刺激，但他也强调，刺激政策不是万能的，只是保持总需求的相对稳定。“中国很多深层次的问题还是要推进结构改革，而现在这种经济困难的环境下，更是推进结构性改革政策的契机。”

需研究制定应急预算法案

在财政收支矛盾突出的情况下，盘活存量财政资金显得更加重要。在中央向地方转移支付的过程当中，由于涉及到逐级的审批程序，会出现有些资金不能立即到位的情况，这些存量的财政资金在2020年更加需要提高使用效率。“可能是因为资金立项决策速度不够;也有可能是中央立了预算，但钱还没有来得及拨下去;或者是拨下去了，但还没有到达地方这一层;又或者资金到了地方财政这一层，但是地方行政没有及时将资金给到最终使用的部门。”刘小川分析认为，这些财政资金的决策和调拨环节需要精简提速。

结合中国的社会发展阶段以及财政实力来看，目前中国一般公共预算在卫生健康领域投入主要是在医疗方面，对公共卫生方面还有不够。这次疫情反映出公共卫生的硬件、组织系统、人才培养都有短板要补。但是，每年财政资金都为了防疫而投入像这次这样巨大的资源也不太现实，防疫和公共卫生需要有一个有长期规划的基础建设。

这次疫情中出现了一些问题引发社会关注，例如参与抗击疫情的医护人员的补贴发放该从哪里出，境外入境隔离人员费用该由谁承担。刘小川认为，这是现行预算制度框架导致的冲突。“比如对医护人员的补贴发放，因为每一个公立医院都是事业单位，其支出标准是有规定的，目前遇到疫情就需要突破这些规定。医护人员的补贴，按照预算标准有明确的规定，导致单位财务操作上可能会有障碍。”另外，和疫情相关的部分财政拨款目前是在中央转移支付制度下提前拨付来实现的，并且由谁安排、如何定结构是在行政框架下来做，难免会与《预算法》的法治要求相抵触。

医院作为独立经济体，其财务有一定的支配权，可以允许先行支付医护人员的补贴，如果在这个范围内还不够解决，更规范的做法，还是要按照《预算法》定的框架下来进行紧急拨付。

从新闻报道看，资金安排已经是疫情防控和稳定经济及就业面临的一个主要问题。目前全国“两会”还没有开，但是这涉及全国2020年的预算问题，这需要国家抓紧决策。刘小川表示，对于突发性事件，要采取超常规的政策手段来应对。“建议全国人大研究制定应急预算法案，以应对公共卫生、战争、自然灾害等方面的重大突发事件，或者至少是由财政部出台一项关于紧急预算管理的行政规章，平衡应急管理和预算法治。”

再者，考虑到由于年度预算迟迟难以获得批复影响专项债的发行，张旭认为，由国务院发起动议，获得人大常委会授权以获得专项债新额度，同时也可以包括特别国债和地方一般政府债，这种模式一方面符合相关规定;另一方面也可以获得特别国债的发行额度，是较为理想、可行的方案。从十三届全国人大常委会第十一次至十六次会议闭幕的时间来看，每次会议召开间隔时间在1-2个月不等，上次会议召开是在2月底，张旭据此估计，下一次人大常委会召开的时间也在临近。