我国证券市场监管改革：现状、必要性与对策

童颜

摘 要：我国是一个新兴加转轨的证券市场，尽管已经建立起了集中统一的监管结构模式，但监管效率低下还是一个比较突出的现实问题。为了提高我国证券市场的运行效率，保障证券市场的安全有序运行，我们必须对现有不合理的证券制度和体制进行改革。改革不合理的证券监管体制和监管框架，是社会主义市场经济健康运行的前提，也是保证我国资本市场安全运行的基础。当前，我国证券市场改革势在必行，唯有改革才能促进证券市场的健康有序发展。

关键词：金融监管体制;监管效率;市场经济

一、我国证券监管存在的主要问题

我国证券市场监管制度经历了一个由地方监管到中央监管、分散监管到集中监管的过程。但市场违法违规之普遍、案件数量之多、影响之严重，也暴露出金融监管体制的缺陷、监管力量的薄弱和监管效率的低下。我国的证券市场起步晚，与西方发达国家的证券市场相比，在监管上存在着很多缺陷。要适应社会主义市场经济的发展，进一步规范和发展我国的资本市场，必须对我国现有的不合理的证券监管体系进行改革。总体来看，我国证券市场监管体系存在以下几方面的问题。

（一）我国证券监管框架存在缺陷

我国证券市场的监管模式属于政府监管，证券市场尚处于起步和发展的初级阶段，整个市场很不成熟，各项规则和制度都不健全。

1.我国证券市场的定位偏差

我国将证券市场功能定位在为国有企业改革服务，即为国有企业的改制、筹资、再筹资服务。这种服务定位在最初是可以理解的，但必须看到其中存在的重大偏差。证券市场是由上市公司与广大投资者共同构成的，这种服务定位明显偏向了上市公司一方，忽视了广大投资者的权益。这样，市场经济的公开、公平、公正原则就无法实现，加之运行中这一偏差不易得到修正，就使得证券市场监管机构的行为失衡，监管措施难以达到预期目的，监管机构以稳定市场、保护投资者利益为出发点的监管举措，最终结果是以中小投资者损失惨重而告终。

2.我国证券市场的监管目標错位

信息披露监管的目标，一般有两个：一是增加现有证券监管系统的有效威慑作用;二是给受侵害投资者提供救济与补偿的手段，保护投资者的利益。各国都以投资者利益保护作为证券立法的根本目标和基本原则，我国也不例外。但在监管实践中，这一根本目标没有得以体现。我国证券交易所的积极高效监管的动因建立在竞争压力之上，在不具有竞争的市场环境中，交易所不需要积极主动提供充分的监管服务以提高自身竞争力，凭借垄断的地位即可获得大量收益。并且在我国证券市场外生性的基础上建立的证券交易所主要依据证券监管部门让渡和法律法规授予权力来行使市场监管职能。这些产生了不良的后果：首先，基于政府的偏好，证券交易所授权有限，其自律监管职能未真正充分发挥;其次，行政监管与自律监管之间的权利界限不明，在上市公司信息披露、证券公司治理等方面的监管权存在较多重叠的同时，也存在着监管真空。因此有理由推得证券交易所并不乐意接受监管的职能，这也是导致其监管的主动性、创造性较低。

（二）对上市公司的监管缺乏力度

对上市公司缺乏监管，主要表现为对上市公司信息披露的要求上面。上市公司是证券市场的一大参与者，上市公司信息披露的质量，直接影响到我国证券市场的合理有效运行。

目前，我国的证券市场信息披露制度不规范。第一，信息披露不充分。表现在预测性财务信息披露较少，且准确度低。当前，我国上市公司只是在招股说明书中披露预测性财务信息，而在随后的中报和年报中披露较少。第二，信息披露不及时，特别是对临时重大事件的披露及时性更差。很少有公司在股价发生重大变化之前主动披露其重大信息。公司往往根据自身利益需要而决定何时披露。信息披露的延误，无疑为内幕交易和操纵市场行为创造了良机，从而损害了中小投资者的利益，影响了证券市场的健康发展。

（三）监管体制不合理使监管效率低下

1.监管部门的职权设置不合理。交易所主要通过上市公司提供的报告发现问题，然后要求上市公司解释以澄清疑问，但不能对可疑问题作出实质性判断。由于交易所对可疑上市公司的专门分析所依据的材料主要是上市公司提供的报告，而交易所又没有对上市公司的调查权，这就决定了交易所发现真实问题的能力有限。

2.缺乏统一的监管体制，各监管部门协调合作不足。我国的证券监管体制还没有实现集中统一管理的目标，各个监管部门之间缺乏有效的协调合作。现在有些问题的监管仅靠证监会很难胜任，而我国在各监管部门之间的协调方面明显不足，职能、层次不明晰，没有一套严密有效的措施来确保其履行职能，并使其承担相应责任，造成事后监管大量存在，降低了监管的效率。

3.多头管理的监管体制使监管效率降低。我国证券市场现行监管体系最突出的问题就是多头管理，政出多门。中央和地方各管一块，不同品种的证券市场管理者不同，甚至一种证券的一、二级市场之间就有不同的管理者。这些情况，使监管效率变得更为低下。

二、我国证券监管改革的必要性

（一）使证券监管的框架更加合理

对证券市场监管改革，改革不合理的制度和政策框架，使得监管机构的定位更加准确。我国的证券市场本质上是一个典型的政府隐形担保市场，通过国家对证券市场的发展战略、制度安排和风险控制来体现，通过一系列对市场的行政干预和政策调解来保证市场的运行。但是这些导致了市场畸形发展，过度投机、面临系统性风险，监管机构的定位是解决这些问题的根本。

（二）规范和发展对上市公司的监管

在加强对上市公司监管的同时，努力为上市公司的健康发展创造良好的外部环境，以激励上市公司持续健康发展。加强证监会派出机构监管职能，建立健全派出机构监管绩效考评机制。重点加强对上市公司信息披露的监管，增强信息披露的有效性。

（三）有利于提高证券市场的监管效率

证券市场监管的效率性目标，是指通过证券市场监管，实现证券市场效率。证券市场效率分为资源配置效率、运行效率和信息效率。证券市场监管的安全性目标主要是指降低证券市场的系统性风险。合理的监管框架和合理的监管体制，使得监管机构监管风险减轻，有利于提高证券市场的监管效率。

三、提高我国证券监管质量的政策建议

（一）加强对新股发行市场的监管

我国新股发行制度的缺陷有：第一，询价流于形式。现在实行的询价制度，有两种现象值得注意：一是询价不起作用。二是询价询出的市盈率很高。第二，发行过程有违公平原则，过度向机构投资者倾斜。个人投资者只能参与网上申购，相对机构投资者来说中签率较低，导致明显的不公平。第三，新股发行以资金量作为配售的主要依据，将大量资金吸引到认购新股的行列中。加上新股发行在安排上并不过多考虑时间因素，节奏时快时慢，结果导致巨额资金在银行与股票一级市场之间无序流动。改革新股发行制度，根除利益输送弊端。首先，采取市值优先认购选择权，即以市值配售加优先认购选择权的方式来平衡一、二级市场的利益，让一级市场的利润公平传导给二级市场。其次，应对国有企业的IPO承销权进行市场化的公开招标。再次，将新股发行的利益公平分配，避免让少数机构垄断。最后，应该改革证券监管体制，让监管职能与审核等利益瓜葛彻底分开，保证市場具备廉洁、公正的监督体系，杜绝监管部门在新股发行和监管过程中权力寻租，防止监管职能滥用和监管效果打折。

（二）完善信息披露制度，重塑投资者信心

监管部门应在认真总结经验和充分论证的基础上，对信息披露制度进行修订，建立健全我国证券市场的信息披露制度。具体可考虑增加前瞻性信息、引导性信息、衍生金融工具投资信息等的披露规定。尽可能减少信息披露特别是财务信息披露造假的机会，以提高证券市场信息的有效性，促进市场秩序的根本好转。

（三）科学设立惩罚制度，提高违法成本

政府对证券市场监管一般通过立法和政策来实施，这实际上是一个强制的规则，被监管的市场参与者往往并不愿被动地接受政府的监管，总会采取种种办法来逃避监管，维护自己的利益。因此，最直接的做法就是实施相应的法律法规惩罚制度。对那些违法违规的证券机构及企业要加大惩罚力度，提高其违法成本，使其经过成本与收益的权衡后，自动约束自己的行为。对不符合上市要求的证券，要对相应的企业（公司）进行经济制裁和相关的惩罚。这样有利于维护证券市场的公平、透明，从而促使证券市场朝着公平、公开、公正的方向发展。

（四）构建经济性评估制度，防范监管过度和监管不足

证券市场在国民经济中的地位及其受关注的程度，决定证券市场不能像其他市场那样可以放松监管，但加强监管的同时也要掌握好监管“度”的问题，如果过度的监管也会导致效率的损失。上市公司作为证券市场的一大参与主体，在证券市场中的地位和作用不可低估。加强对上市公司的信息披露的监管，重点关注上市公司披露的财务情况。要构建对上市公司信息披露监管的经济评估制度，切实保障上市公司公开的财务指标准确完整，杜绝财务造假现象，确保上市公司对外信息披露的准确性。对上市公司的监管要科学、合理，适度监管，防范监管过度和监管不足。

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