贯彻落实习近平总书记对内蒙古的重要讲话重要指示精神

刘建 陈晓宇

摘要：市场经济的本质是法治经济，没有法治精神的市场经济是不完全的市场经济。没有法治精神的市场经济存在弊端。习近平总书记在系列讲话中强调要推动经济高质量发展，法治是最好的营商环境。呼和浩特市政府也高度重视法治营商环境的构建，深入贯彻落实习近平总书记关于加大营商环境改革力度的重要指示精神和党中央、国务院决策部署，并于2019年由呼和浩特市人民政府办公厅印发《呼和浩特市优化营商环境工作实施方案》，为进一步改革创新体制机制，营造稳定公平透明、可预期的国际化、法治化、便利化营商环境，促进首府经济高质量发展，制定的方案。本文以呼和浩特市法治营商环境作为主要研究对象，综合运用统计分析和定性分析的方法对呼和浩特市法治营商环境的现状进行分析，找出不足之处及其原因。呼和浩特的法治营商环境与理想状态尚有差异，法治营商环境的完善有较大的上升空间。并以此为基础分别对法律理论界，立法机关、各级政府和政府执法机关、司法机关参与法治营商环境构建，提高法治化水平提出切实可行的建议，归纳社会中存在的法治诉求，探寻解决路径，积极对呼和浩特市构建法治营商环境献言献策。

关键词：呼和浩特市   营商环境   法治化

在企业经营的过程中始终要面对外部环境和内部环境，企业的发展需要利用内外部环境的优势与机遇、回避劣势与威胁。营商环境是指企业所面对的外部宏观环境——即政治法律环境、经济环境、社会文化环境、科学技术发展水平和经济全球化趋势。法律是在商业活动中各行为主体所遵循的行为准则，没有法律约束交易将无法正常进行，法治是市场经济得以运行的基石，构建法治营商环境对于推动经济发展具有重要意义。

习近平总书记在参加内蒙古代表团审议时强调：扎实推动经济高质量发展。2018年4月13日习总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话上再次强调要加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境。法治化放在了营商环境构建的首要位置。从此，法治营商环境倍受理论界与实务界的关注。营商环境是区域竞争的重要体现，法治又是营商环境最核心的因素之一。“法治是最好的营商环境”——2019年2月25日，习近平总书记主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议深刻阐述这一重要论断。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国，以更有力的法治举措推动营商环境不断优化，中国经济正释放新的制度红利。过去，我国在产权保护制度、竞争或反垄断和宏观经济政策等方面不够完善，近年来加大整治力度，法治建设取得明显进步。市场经济本质上是法治经济。没有法治精神的市场经济是不完全的市场经济。没有法治精神的市场经济存在弊端。

一、呼和浩特市营商环境现状及问题

2019年1月3日，呼和浩特市人民政府办公厅关于印发呼和浩特市优化营商环境工作实施方案的通知，通知各旗、县、区人民政府，经济技术开发区管委会，市各委、办、局：《呼和浩特市优化营商环境工作实施方案》已经市人民政府第24次常务会议研究通过，现印发给你们，请各单位认真抓好落实。

《呼和浩特市优化营商环境工作实施方案》是为深入贯彻落实习近平总书记关于加大营商环境改革力度的重要指示精神和党中央、国务院决策部署，进一步改革创新体制机制，营造稳定公平透明、可预期的国际化、法治化、便利化营商环境，促进首府经济高质量发展，制定的方案。

以呼和浩特市的情况来看，呼和浩特市营商环境的构建与理想状态还有一定差距。笔者对呼和浩特市总体经济发展状况、呼和浩特市司法行政服务状况、呼和浩特市市场中介机构发展状况、呼和浩特市金融业发展状况进行分析。

（一）呼和浩特市经济发展现状及问题

近十年来呼和浩特市经济呈现较好的发展势头，2007-2016年呼和浩特市国内生产总值由1101.13亿元持续增加至3173.59亿元。2016年-2017年出现小幅下滑，下跌至2743.72亿元。2001年呼和浩特市占内蒙古自治区的国内生产总值比重为12.32%，2017年上升至17.05%。2017年第一产业占比3.93%，第二产业占比27.54%，第三产业占比68.53%，整体产业结构呈现倒金字塔型结构，呼和浩特市经济的发展对全区经济发展的贡献不断加大，这与呼和浩特市是内蒙古自治区首府的定位相一致。

2017年呼和浩特市共有企业法人26272个，占比最大的批发和零售业占39%，租赁和商业服务业占15%。金融业企业法人385个，占呼和浩特市企业法人数的1%，其中货币金融服务165个、资本市场服务65个，保险业110个、其他金融业45个。而与呼和浩特市相距不远的山西省省会太原市共有金融業企业法人972个，是呼和浩特市的两倍。金融机构是企业进行直接融资、间接融资、风险转移的重要途径，呼和浩特市金融机构较少会带来企业融资困难等问题。

2017年呼和浩特市有科学服务和技术服务业法人1316个，其中研究和试验发展96个，专业技术服务业875个，科技推广和应用服务业345个。同期太原市共有科学服务和技术服务业法人7153个，是我市的5.45倍。科学技术是第一生产力，科学技术的发展对于推动区域经济发展和提高区域发展潜力具有重要作用，呼和浩特市科研服务和技术服务业法人较少对推动经济发展会产生不利影响。

近十年来，呼和浩特市一般公共预算支出显著高于一般公共预算收入，2017年一般公共预算赤字达201.54亿元。政府采取适度的扩张性财政政策，向社会提供基础设施、医疗和教育等公共产品，有利于促进经济增长、提高就业率，但同时也带来了财政赤字和地方政府债务问题。

（二）呼和浩特市法律服务发展现状及问题

内蒙古自治区全区共有税务师事务所160家，会计师事务所307家。呼和浩特市税务师事务数量占全区的44.38%，会计师事务所占38.44%。市场中介是现代市场经济必不可少的要素，专业技术服务机构为企业经营管理提供了支持性作用，其服务有利于规范企业经营行为，促进正当竞争，保护各类市场参与主体的合法权益，保障市场经济的有序运行。

截至2019年6月内蒙古自治区全区共有律师事务所567个，人民调解机构15697个，公证机构116个，鉴定机构56个，律师7381人，人民调解员64999人，公证人员450人，鉴定人员683人，呼和浩特市律师事务所占全区的19.75%，律师占20.05%，人民调解机构占8.69%，人民调解员占9.45%，公证机构占11.21%，公证人员占12.89%，鉴定机构占26.79%，鉴定人员占30.16%。

呼和浩特仲裁委员会有312名由法律、经济贸易专家和具有调解处理各种经济纠纷的多种专业人员组成的仲裁员队伍。

呼和浩特市两级法院共有在编干警1200人，其中法官359人。2018年呼和浩特市各级法院共受理案件81180件，结案65015件，同比分别上升9.73%和6.66%。2018年呼和浩特市法官人均受理案件226.13件。内蒙古自治区各级法院年均受理案件26万件左右，呼和浩特是案件受理量占全区案件受理总量的31.22%。

笔者采用几何平均法计算2013-2017年全国诉讼案件代理量的平均增长率为17.32%，笔者认为未来诉讼案件仍然将呈现高速增长的趋势。在全国诉讼案件激增的背景下，呼和浩特市的案件量必然也会出现高速增加的趋势。而当前呼和浩特市法官已经承担着巨大的审判工作量，再面对不断增加的案件量将难以提供优质的法律服务。这种现状必然会导致立案难、案件积压、案件审理速度慢等一系列问题。司法是构建法治营商环境的重要环节，司法投入的不足会对法治营商环境的构建产生负面影响。

二、以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领法治化营商环境构建

当前学界观点认为营商法治化环境可以分为三个层次：宏观层次是崇尚公平、正义价值的法律文化环境;中观层次是建立完善的营商环境的良法体系（法治体系）;微观层次是依法行政和公正司法，实现善治。笔者赞同把营商法治化环境分为三个层次的观点。结合三层次观点，笔者认为首府营商法治化环境建设和优化应分为法学理论界（新闻界）参与营商法治化环境的构建;立法机关、各级政府参与营商法治化环境的构建;执法、司法机关参与营商法治化环境的构建三个层次。

（一）法学理论界参与营商法治化环境的构建

营造一个崇尚公平正义价值的营商法治文化环境，实质上是以自由、效率、公平、诚信、包容、安全以及可持续发展等价值理念为基本导向的。公平正义等价值理念是营商环境运行的前提，也是构建营商法治化环境追求的价值。作为法学理论界应当敏锐的意识到法是经济发展到一定阶段的产物，法律与经济发展相互关联，如果法学家阶层不能从当今经济发展问题中发现问题，必然导致法律对经济主体之间的经济行为的规范出现缺失，经济行为会处于无序状态，公平、正义的价值难以在经济行为中体现，资源配置的效率就会降低，经济发展就会停顿不前甚至退步。所以，法学理论界与商界应该构建这样一个关系：经济主体的经济行为应该进入法学理论界的研究范畴，经济行为应该成为法学的研究对象范畴。法学理论界应当把体现自由价值理念、效率的价值理念的法学研究成果转化到市场主体的经济行为中，把资源配置市场化，效率优先兼顾公平的市场交易的基本准则由应然状态向实然状态转化。重点关注政府依法行政效率、商事纠纷解决效率、政府信息公开、商事主体的投资财产权益及人身权益保障、对自然资源的保护和适度利用;上述这些都应成为法学界关注的理论热点。具体到首府来说，应充分利用首府的高校、党校等资源改善首府营商环境，建立财经法律研究中心、论坛，新闻媒体加大宣传，从优化营商环境工作伊始，就营造一个崇尚公平、正义、效率价值的营商法治文化环境。

（二）立法机关、各级政府参与营商法治化环境的构建

立法机关、各级政府依据宪法和立法法拥有法律、行政法规、地方法规、行政规章、地方规章的法律创制权。立法机关、各级政府通过立良法完善营商法制保障体系，实现良法善治。各级立法机关及政府应建立一个通畅的渠道能够及时接收法学界、商界提出的立法建议，善于通过法律的创制服务市场经济。习总书记说凡属重大改革都应于法有据，各级立法机关及政府能够提供高质量的立法服务的产品应该成为营商法治环境建设是否优越的评价依据。当前，关于商事主体的准入和退出程序制度;关于降低商事主体成本和负担制度（涉及到财政、税收、金融、产业、价格、竞争等法律制度）;关于商事主体的权利救济和破产程序制度;关于知识产权保护制度;关于政府机构改革制度;关于行政执法制度;关于诉讼救济法律制度（如商事仲裁制度、民事诉讼制度、公司律师制度以及国有企业法律顾问制度等）都应成为立法机关、各级政府法律创制工作的主要内容。提供合格的立法产品应该成为立法机关、各级政府构建营商法治环境的重要参考依据。具体到首府来说，提供高质量的立法产品来服务商事主体的经济行为极为重要。呼市的人才引进大学生半价购房问题、西部城区一体化中西迁机关、企事业单位产业用房问题、地方债务化解问题、国有资产划转问题、农村宅基地确权问题、城中村转为居委会后集体财产保值问题、和林格尔新区创建中社会治理问题都应及时纳入呼市人大，呼市政府及相关旗县人大的立法规划中。出台规范性文件后，政府及行政机关及司法机关、仲裁机构才能在解决具体问题中，有法可依，有据可循。习总书记说，凡属重大改革都要立法先行。

（三）政府执法机关、司法机关参与营商法治化环境的构建

实现政府效能和公正司法的营商法治化环境建设是世界银行在《营商环境报告》中公布的评估结果，非常直观、具体的反映了企业负担重是我国营商环境的主要问题，因此，政府为企业减负，司法为企业提供及时、可见的权益保障，是营商法治化环境建设的主要任务。政府执法机关充分发挥政府的调控职能，提高行政效能。企业的负担主要表现在：一是成本负担。企业所有的成本都与政府管制有关。如政府管制导致价格扭曲、政府审批的时间长和步骤繁琐。二是企业缴费较多、负担较重。如政府性基金收费名目繁多。三是企业电力、供暖等公用事业成本偏高。四是企业履约与诉讼成本较高，拖欠中小企业货款问题普遍存在。推进政府职能转变，建立与市场经济体制相适应的行政管理体制，是营商法治化环境建设的长期治本之道。政府应继续注重在减税、降费、和放松管制等调控手段的变革;不断完善治理体制和机制;进一步增强政府的透明度;提高行政效能，建设高效、便民的政府。司法机关推进公正司法，充分保障商事主体的权益。实现司法的公平正义是营商法治化环境的重要一环。通过严厉打击经济犯罪和解决营商纠纷，来实现营商环境的维护和投资者权益的救济，因此加强司法运行体制改革、司法机关的管理体制改革、司法监督制约机制改革，以及加强司法队伍建设提高司法效率，都是完善法治化營商环境建设重要环节。对政府执法机关、司法机关运用法治思维，法治方式解决经济纠纷，推动经济发展应成为营商法治环境构建及优越的重要评价依据。具体到首府来说，《呼和浩特市优化营商环境工作实施方案》的出台奠定了呼和浩特优化营商环境的基础，在方便企业开办、简化办理建筑许可、方便企业办理水电气暖、方便企业办理不动产登记、降低企业获得信贷难度、优化企业纳税服务、提升企业跨境贸易和投资便利化、降低企业运行成本方面具体了责任单位，并且要求责任单位拿出具体化的实施方案。但是，各行政机关与人大、政协、法院、仲裁委、法律研究机构、法律服务机构、商事主体，人民群众之间的联系沟通平台机制没有建立起来，没有制度上的安排。制度监管的缺失容易出现优化营商环境的政策落实流于形式，影响方案落实的效果。习总书记说要把权力关进制度的笼子里去。另外，畅通营商环境中的政商关系也需要制度保障。建立新型政商关系，让公务人员在为企业服务中打消顾虑，在优化营商环境中敢于担当也需要制定切实可行的制度来保障。十八大以后，党员领导干部不能做贪官，也不能作庸官、懒官。

有了法治保障，才能打造更好的营商环境，首府的营商环境没有最好，只有更好。呼和浩特市是内蒙古自治区首府和政治、经济、文化中心，国家历史文化名城，国家森林城市、国家创新型试点城市、全国民族团结进步模范城市、全国双拥模范城市、中国优秀旅游城市和中国经济实力百强城市，被誉为“中国乳都”。2018年12月，被评为2018中国大陆最佳商业城市100强。对企业来说，最美的环境是充满活力的市场。当前，国内各大城市发展的竞争是优越营商环境的竞争。创造更好的营商环境需要我们找到短板，用制度创新带动经济创新，认识到市场经济就是法治经济，贯彻总书记讲话精神，让首府借优化营商环境的东风成长出新的创新动力，新的经济增长点，成为新的投资天堂。

（作者简介：[1]刘建，中共呼和浩特市委员会党校，讲师，法学硕士，民商法学。[2]陈晓宇，内蒙古尚韬财经法律研究所，法学学士、经济学学士，经济法学。）