创新养老服务体系推进农村养老服务提质增效

徐小军

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视老龄事业和养老服务。党的十九届五中全会首次将积极应对人口老龄化上升为国家战略，强调构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。连云港全市97.3万名老年人中，有87.3万人生活在农村。让这部分农村老年人“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”，是全市养老服务工作的重中之重，也是市委市政府实施乡村振兴、建设幸福港城战略的重要环节。为推进农村养老服务改革发展，2019年连云港积极申报并获批成为国家第四批居家和社区养老服务改革试点城市，争取中央财政资金支持，抢抓发展机遇，谋求服务创新，努力推动农村社区养老服务工作提质增效。2020年9月，全市居家和社区养老服务改革试点以优异成绩通过国家民政部、财政部组织的成果验收。

以立法助推农村养老服务发展

坚持法治引领，推进农村养老服务发展。试点期间，连云港将养老服务立法列入全市试点工作方案，出台了《连云港市养老服务促进条例》，将农村养老服务工作作为重要内容写入条例，以立法的形式，厘清乡镇（街道）、村（居）委会、家庭与个人在养老服务方面的职责任务，广泛聚拢社会各界力量，有效推进农村养老服务设施建设，构建稳固的农村养老服务保障体系。

一是明确了农村养老服务设施改革发展的方向。《条例》提出，市、县（区）人民政府及乡镇人民政府应当依托农民集中居住区，规划建设适老化居住片区，支持社会力量参与农村养老服务设施建设，为入住老年人提供规范化的养老服务。下一步，全市在推进新农村建设的同时，将会按照《条例》规定，将农村老年人养老服务集中居住区建设与新城镇建设同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。

二是推进了农村敬老院改革发展。《条例》提出，要鼓励农村敬老院在确保农村特困人员集中供养的前提下，面向社会开展养老服务，拓展日间照料、助餐助浴、培训指导等综合性养老服务，逐步向开放型、护理型、区域性农村养老服务中心转型。一直以来，不少乡镇对于把农村敬老院转制为公建民营，交给个人承包运营心存疑虑，担心发生国有资产流失、管理不到位等问题。这一内容的提出，给大家吃了一颗定心丸，推动了全市农村敬老院体制机制改革。试点以来，全市已经有7家公办机构转型成功，入住率及老年满意度大幅度提升。

三是强化了政府兜底保障的职责。《条例》规定，要确保有集中供养意愿的老年特困人员入住农村敬老院，特困人员中失能老年人可以集中到县（区）护理型养老机构统一照护;对分散供养的老年特困人员，可以通过签订供养协议，督促供养责任人履行义务。这一要求，既强化了政府兜底保障的职责任务，同时对于失能、半失能特困人员的供养照护提出要求。

着力构建农村橄榄型养老服务供给模式

在试点调研中我们发现，农村养老服务呈现出“两头少、中间大”的橄榄型特点，即农村高收入、高需求老人少，收入低的特困人员少，而收入一般、依托家庭和居家养老的老年人占绝大多数。因此，我们在试点中，通过推动农村养老服务人群分层流动，缓解农村养老服务压力，构建起农村橄榄式养老服务供给模式。

一是强化兜底保障职能不放松，让特困老人养老服务再提升。采取政府购买服务的方式，对全部特困老人身体状况进行评估，让失能、半失能特困人员采取购买服务的方式，入住具备护理条件的养老机构。市民政局、财政局联合制定出台了政府为困难老人购买居家养老服务办法，为低保家庭中失能、半失能老人、80岁以上非低保家庭的生活困难老人、失独家庭老人、优抚对象中的失能老人等8类人群，每人每月给予100元的购买服务补贴，服务内容也由原先简单的保洁、助餐服务拓展到现在的助医、助餐、助浴、维修、关爱等20余项服务内容，让农村困难老人的养老服务质量有了保障。

二是提升农村养老机构服务质量，让多层次需求的老人有处去。通过实施农村敬老院“双提升改造”工程，全市61个农村敬老院有34个转型升级为区域性养老服务中心，8个转制为公建民营，55个敬老院通过内设医务室、升级为护理院、与周边医院合作的方式提供医疗服务，养老机构的整体服务能力大幅度提升，入住率提升了12.3%，让农村经济能力较好、有多层次养老服务需求的老人有了去处。

三是推进技术创新，实现农村居家养老服务信息全覆盖。试点中，我们以“互联網+居家养老服务”为农村养老服务的突破口，整合、配置养老服务资源，降低服务成本，打牢居家养老服务基础。先后投入300多万元，在市、县（区）共建成7家虚拟养老院。投入200多万元，引进上海海阳集团建成市级智慧养老服务平台，推动线上线下服务同步发展，实现全市农村养老服务信息化全覆盖。截至目前，全市已经引进南京安康通、南京斑马、江苏中佳、安康信达等10多家企业和社会组织参与居家养老服务发展，在激烈的竞争中不断提升居家养老服务质量，让农村大多数老年人养老服务有了着落。

推动农村养老服务设施建设大发展

农村养老服务设施建设，是养老服务工作发展的平台和阵地。在试点中，连云港市在加大对居家养老服务投入的同时，根据不同地域经济社会发展水平，因地制宜探索居家养老服务设施建设方法。

一是推进农村养老服务集中居住区建设。赣榆区根据沿海农村留守老人养老服务需求，每个村新建老年集中居住区，实现了老人“离家不离村，村中享天伦”的农村养老集中居住区模式，被江苏省列为养老五种模式之一，民政部曾在全国推广其经验和做法。目前该区已经建成26个老年集中居住区，有2300余名老人入住，满意率达到93%。

二是推进农村社区适老化改造。结合全市新农村建设，投入改造资金约2800万元，为320个农村村（居）委会配置养老用房、增加安防设施、增补露天养老服务活动场地。投入资金613.5万元，为全市2045户困难老年人家庭完成适老化改造，通过为老年人加装无障碍设施、改造居住环境、添加辅助设施等方式，改善农村老年人养老服务质量。

三是构建农村养老服务20分钟服务圈。累计投入农村养老服务设施建设经费3400余万元，通过新建、改扩建和配套建设等方式，整合利用农村闲置厂房、学校等场所，新建农村老年人日间照料中心24个，农村社区老年人助餐点276个。截至目前，全市有农村居家养老服务中心（站）、小型托老所、“关爱之家”1138个，其中标准化居家养老服务中心425个，覆盖率达到80%。

（作者单位：连云港市民政局）

责任编辑：张宁