第三方支付协同监管研究

2020-04-01方丽娟何小平

电子商务 2020年3期

方丽娟何小平

★基金项目：西安市社科项目“西安建设国家中心城市进程中政府数据治理风险防控研究”（19J191）

西北政法大学教改项目“基于SPOC的对分、立体化教学方式研究与实践——以《电子商务安全管理》为例”（XJY201806）。

摘要：近年来我国第三方支付蓬勃发展，但发展背后隐含着诸多风险，需相关部门采取有效措施进行风险管控。第三方支付的管控主体应由政府监管部门为核心的多方力量组成，其中第三方电子支付机构即是被管控的对象，也是管控的主体之一。协同管控具有系统性和高度的复杂性，多方只有做到有效协同才能实现较好的风险管控目标。

关键词：第三方支付风险；政府监管；协同管控

1、研究现状

第三方支付产业对我国经济发展具有较好的促进作用。第三方互联网支付、第三方移动支付对我国GDP增加均产生了正向影响，且第三方移动支付相较于第三方互联网支付，对GDP产生的贡献和拉动更大一些[1]。但是第三方支付产业蓬勃发展中也存在不少风险。当前关于第三方支付风险监管的文章有不少，如皮勇[2]等从新机会理论视角下分析了第三方网络支付平台洗钱犯罪的变化及形成机理，提出了防控建议。梁其钰[3]分析了当前我国跨境电商支付业务面临的风险，提出了对应的防范机制等。但论文讨论的焦点主要集中在政府部门的监管上，对事前风险监管法律的健全与完善以及事后风险责任的承担方面重视不够、着力不多；至于诸风险管控主体协同管控方面着墨就更少了；笔者尝试弥补以上的不足。

2、政府监管

2.1 法律基础

政府对第三方支付机构的监管需有法可依。具体可依据以下现行的法律、法规：《中华人民共和国反洗钱法》（2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）；《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令[2010]第2号），简称《服务管理办法》；《非金融机构支付服务管理办法实施细则》（中国人民银行公告[2010]第17号）；《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》（2012年3月5日）；《支付机构客户备付金存管办法》（中国人民银行公告〔2013〕第6号），简称《客户备付金存管办法》；《非银行支付机构网络支付业务管理办法》（中国人民银行公告〔2015〕第43号），简称《网络支付业务管理办法》等等。以现有的有关调整第三方支付机构的法律法规为基础，进一步完善、健全有关第三方支付方面的法律，是建立法治国家的需要，是政府依法行政和企业依法经营的制度基础。

2.2 市场准入

我国将第三方支付机构定位为非金融机构，第三方支付机构提供电子支付服务，必须要取得中国人民银行颁发的《支付业务许可证》。第三方电子支付的市场准入制度是在中国人民银行2010年颁发的《服务管理办法》中首次确立的。《服务管理办法》中的第7-16条明确规定了第三方支付机构的申请、许可、注册资本等，第17条第2款还明确规定，支付机构不得转让、出租、出借《支付业务许可证》。从规定来看，我国实行的是严格的市场准入政策，对注册资本和出资人有严格的要求。有学者提出适度放宽第三方支付市场准入门槛以免降低市场活力。但作者认为当前情况下准入条件不应当放宽而应当更加严格。目前除少数排位比较靠前、口碑较好的第三方支付机构实现盈利，其他大部分支付机构处于亏损或半亏损状态。通过控制牌照数量，提高行业集中度，可在一定程度上降低对第三方支付机构的监管难度。其次，中国人民银行需依法落实第三方支付機构的行业退出机制。对于经营不善、严重违法以及犯罪的第三方支付机构，要严格依照《服务管理办法》第15、43、44、46条明规定，准予其终止支付业务、收回《支付业务许可证》或者注销《支付业务许可证》。2017年5月就有10家第三方支付机构以注销、合并等方式退出第三方支付行业，显然是中国人民银行从严监管第三方支付机构的重要信号[4]。

其次，政府监管部门还要化解第三方支付市场因垄断产生的新的监管问题。在现存的200多家第三方支付机构中，仅支付宝和财付通两家就占市场份额的93%，市场垄断格局事实上已经形成。虽然中国银联不属于第三方支付机构，但中国银联最近推出的云闪付和二维码支付，在事实上可以构成对支付宝和财付通明显的竞争压力，同时可以促使以支付宝、财付通为代表的第三方支付机构加强经营的规范化、提升自我风险管控能力。另外，中国人民银行可以借助市场的力量，不仅可以削弱两家企业对支付行业的垄断地位，更以这种间接方式监管第三方支付机构的经营活动，促使其规范从事支付业务。

2.3 备付金监管

备付金的性质。《服务管理办法》中对备付金的性质进行了明确规定，指明客户备付金不是支付机构的自有财产，因此支付机构无权挪用。《国务院办公厅关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》再次强调第三方支付机构不得对备付金进行挪用和占用。从法律角度分析得知，对于沉淀资金第三方支付机构只具有“代管”的职能，不享有备付金的所有权[5]。备付金不同于银行享有所有权的存款。

备付金存管模式。《服务管理办法》和《客户备付金存管办法》对支付机构存管银行的选择、备付金专用存款账户的设立进行了规定，要求支付机构的分支机构不得另外开设账户。关于备付金交存比例，在2017年1月13日央行发布的《中国人民银行办公厅关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》中进行了明确规定，并对网络支付业务、银行卡收单业务、预付卡发行与受理的备付金提交比例、计算方法、资金划转时间做出了具体规定。在一段时间内我国备付金的存管是一种分散式存管模式，相对集中存管模式，这种模式对备付金管理技术水平提出了更高要求[6]。随着《客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》的出台，这种监管局面将有根本性改变。该通知要求从2018年7月9日起，将按月逐步提高支付机构的客户备付金集中交存的比例，到2019年1月14日实现客户备份金集中交存比例达到100%。集中存管模式降低了客户备付金被占用、腾挪的风险，同时降低了备付金账户体系的监管成本，从而实现了外部独立监管。

备付金存管银行及央行监管责任。在《服务管理办法》中规定了备付金存管银行对备付金专用存款账户头寸拥有调整的复合责任和备付金使用情况的监督责任。同时还规定中国人民银行对备付金法定的监管职责。中国人民银行及其分支机构依照法律法规，应对支付机构进行定期或者不定期的检查，检查形式包括现场检查和非现场检查，检查范围包括业务活动、内部控制以及风险状况等方面。在对第三方支付机构的监管上，中国人民银行可以根据《非银行机构网络支付业务管理办法》的规定，通过结合支付机构的企业资质、风险管控特别是客户备付金管理等因素，确立支付机构分类监管指标体系，建立持续分类评价工作机制，并对支付机构实施动态分类管理。中国人民银行及其分支机构应动态确定支付机构适用的监管规定并持续监管。支付机构依照中国人民银行有关规定接受分类评价，并执行相应的分类监管措施。然而因为第三方支付机构支付数据不公开、不透明，加大了备付金流动风险。中国人民银行一直想要整顿这种乱象，却苦于无法全面掌握第三方支付机构的交易数据，给有效监管备付金造成极大困难。

2.4 对洗钱和恐怖融资的监管

对洗钱和恐怖融资活动的监管主要由中国人民银行承担，支付机构则应当积极配合中国人民银行的工作。对第三方支付机构反洗钱的监管主要依据《中华人民共和国反洗钱法》，及《中华人民共和国刑法》有关洗钱罪的规定和中国人民银行等政府有关部门的部门规章。《中华人民共和国反洗钱法》规定了金融机构的反洗钱义务，但没有对作为非金融机构的第三方支付机构洗钱行为以及法律责任进行明确规定。因此，应当对《中华人民共和国反洗钱法》进行修订，在立法机关修订以前，对第三方支付机构反洗钱的监管可以参照《中华人民共和国反洗钱法》有关适用于金融机构反洗钱的监管规定。为有效防范第三方支付机构洗钱和恐怖融资活动，《服务管理办法》及《网络支付业务管理办法》中首次对支付机构履行反洗钱的义务和反恐怖融资的义务进行明确规定。另外，2012年3月中国人民银行还专门颁发的《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》，细化了支付机构反洗钱和反恐怖融资内部控制制度，明确规定了支付机构的各种反洗钱与反恐怖融资的规定，包括客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、可疑交易报告、洗钱调查、监督和管理等环节要履行的反洗钱与反恐怖融资义务及相应的法律责任。现行的法律与部门规章为第三方支付机构在反洗钱与反恐怖融资方面的监管提供了基本的制度依据。

2.5 跨境支付监管

2013年2月1日国家外汇管理局发布的《支付机构跨境电子商务外汇支付业务试点指导意见》中对申请支付机构试点的资质及支付机构外汇备付金账户的管理等进行了明确规定。国家外汇管理局2015年1月20日发布《支付机构跨境外汇支付试点意见》，允许支付机构跨境外汇支付业务的试点在全国范围内展开。到2017年底外管局将跨境支付牌照增至30张。2018年3月21日，人民银行发布〔2018〕第7号公告，对境外机构是中华人民共和国的境内主体的境内交易及跨境交易所提供的电子支付服务进行了相关规定，这意味着境外支付机构可以直接在华发展支付业务而不需要再依托境内支付机构开展业务[7]。跨境支付的发展带动了跨境数据的流动，商业数据、支付数据、个人信息等数据跨境流动的频率及数量日益增加，这些数据的存储和处理往往借助于云计算和大数据技术，随着国外大型互联网企业进军我国云服务市场，提供跨境服务和技术支持，跨境数据的频繁流动使用户信息和国家信息安全风险加大。其次，因跨境支付作案成本低，且跨境协调增加了犯罪惩治的难度等因素给政府监管带来巨大挑战。

3、协同管控

中國人民银行等政府有关部门在第三方支付风险中显然承担着主导性的监管责任，但风险监管无疑是系统性的监管，需要包括中国人民银行等政府监管部门在内的多方的共同参与。2016年12月由商务部、中央网信办和发展改革委共同公布的《电子商务“十三五”发展规划》中明确提出构建由政府、行业、社会共同参与的多元化新型监管格局。此外《电子商务法》第七条确立了电子商务协同管理体系。

3.1 网联模式的协同管控

由央行指导建立的网联平台，是协同管控第三方支付机构风险的最新尝试。网联平台将原有的央行─银行─第三方支付机构─虚拟账户的支付体系，改变为央行─银行─网联平台─第三方支付机构─虚拟账户的新型体系。网联平台把清算功能从各家第三方支付公司剥离，不仅切断了第三方支付和银行的直连，而且充当银行与第三方支付的桥梁，保证了用户通过第三方支付交易的信息能够公开和透明[8]。

1）网联平台基于技术的协同监管

网联平台为第三方支付的协同管控提供了一种可操作的技术模式，有效降低了对第三方支付风险管控的难度。由于网联平台改变了目前支付机构与银行多头连接开展业务的情况，中国人民银行可以掌握第三方支付交易的数据，从而能够高效检测支付机构的业务。又因为网联平台可以实时监测资金流向，因此对反洗钱，金融监管，特别是备付金的统一监管变得更加高效。另外，对于第三方支付机构来说，由于中国人民银行直接介入了电子支付清算，分担了第三方支付机构的部分管控风险，改善了风险管控的效果。显然，这种以统一的清算平台为媒介，由中国人民银行与第三方支付机构共同参与、协同管控的模式，与不同主体分别管控、监管的传统模式相比，显然是更为安全、高效的风险管控模式。

2）网联平台协同监管存在的问题

但是网联的性质及其法律地位具有双重性。当央行有关单位成为网联的股东，在金融市场上，央行既是裁判员又是运动员。另外政府部门和企业之间存在某种隶属关系，极有可能诱发政府部门行政权力的滥用，从而限制了本部门经营者与其它部门经营者的交易[9]。急需对网联平台的共建、共有、共享制度和规定进行完善，在对第三方支付进行有效管控的过程中，应平衡银行和第三方支付机构竞争与合作的关系。其次，网联对线下移动支付、预付卡业务以及虚拟账户直付业务等其他形态尚存在监管空白。网联规范了第三方支付的跨行清算，但在同一家银行的内部清算尚缺乏相关管理细节，仍存闪躲腾挪的空间[10]。因此需建立和完善配套的监管措施，明确规定网联平台的权利义务和惩戒措施等。综上所述，在一段时间内，这种模式无法完成对第三方支付的风险管控，还需要其他管控模式协助和配合。

3）网联平台协同管控措施

网联平台的建立是协同管控风险的技术性措施，在风险管控机制方面，应当建立由中国人民银行主导的风险协同管控平台。该协同管控平台由中国人民银行作为召集人，中国支付清算协会、第三方支付机构、中国消费者协会作为当然成员，在涉及跨境支付和第三方支付机构犯罪时，可以邀请外汇管理局、公安部门参与平台活动。协同管控平台应当定期发布第三方支付市场的监管报告，披露重大风险事件，及时发现和查处违法、违规行为。平台可以通过联席会议制度传达、贯彻中央以及政府有关部门的文件或会议精神；沟通、通报重大情况；分析监管活动和监督中存在的问题，研究协同管控的措施；研究改进工作方法，提高管控水平和效果，监督、检查、考核各成员单位执行联席会议决议的情况等等。协同管控平台作为第三方支付风险的全国性协同管控机制，中国人民银行要主动承担其管控主导角色的作用，行业协会、第三方支付机构不仅要配合中国人民银行的协同管控工作，更要在其中发挥其作为平台成员的积极作用。

3.2 跨境支付协同管控

在跨境电商、境外旅游、出国留学等消费需求日益旺盛以及国内支付市场趋于饱和、竞争压力增大的情况下，第三方支付机构纷纷布局海外跨境支付市场。但是各国政府对跨境支付及相关政策差异大，导致合规成本大大增加，加之跨境数据流动强，监管边界模糊，紧靠一个国家、一个平台的力量无法满足跨境支付监管的需求。因此基于多国政府、企业、组织、消费者共同参与的协同管控模式成为跨境支付监管的必然选择。法律和标准是跨境支付协同监管的基础，政府应在建立、完善相关国际标准与相关法律的基础上不断加强与其他国家的跨境支付合作，重点加强与“一带一路”沿线国家的跨境支付合作。其次，建立跨境支付协同监管机制。与沿线国家和地区货币当局监管机构共享信息，通过相互通报可疑资金预警信息，联动识别并进行有效防控。一方面，共享交易实时监测关键信息，便于准确判断交易的真实性。健全可疑跨境交易识别分析机制，完善我国一带一路沿线发展中国家进出口核查系统，建立互联互通的违规资本流动监测系统和监测机制，实时监测并共享交易资金额度、频率、流转轨迹等关键要素，对交易的真实性做出正确判断[11]。另一方面，基于反洗钱和反恐怖融资的国际化特征，紧靠一国监管无法实现有效的监管目标，因此，需要进一步完善有关反洗钱与反恐怖融资的法律、法规，我们完全可以大胆借鉴欧美发达国家对电子支付机构反洗钱与反恐怖融资监管的法律与实践经验，联合其它国家和有关国际组织共同制定国际法律文件和跨境资金反洗钱等规则等，对洗钱高发地区和离岸金融中心等重点监控，从而有效打击洗钱和恐怖融资的违法、犯罪活动。

4、结语

第三方支付风险管控应当以中国人民银行的监管为核心，采取全时段、多主体的系统管控模式。从监管的时间角度，风险管控无疑以事前事中管控为中心，但风险管控是全时段的管控，除政府等管控主体的监管以外，还包括风险发生后的责任承担，更要包括第三方支付风险管控的法律、行政法规、地方法规以及标准、政策的制定。从管控的方式上，风险管控是以政府监管为主导的、由第三方支付机构、行业自律以及社会与消费者共同参与的多元主体的管控，并且这种多元管控，不是简单的各负其责，而是各管控主体相互的协同配合。总之，以政府监管部门主导的全时段监管以及多元主体的协同管控，才可以保证第三方支付行业的健康有序发展。

参考文献：

[1] 牛翠萍，耿修林.第三方支付对我国GDP贡献和拉动作用的统计分析[J].统计与决策，2019（07）：101-104.

[2] 梁其钰，我国跨境电子商务支付面临的风险与防范机制[J].对外经贸实务，2018（11）：57-60.

[3] 皮勇，汪恭政.新机会理论视角下第三方网络支付平台洗钱犯罪及其防控[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2018（03）：33-41.

[4] 李冰.48家支付机构三年被罚1亿元乱象频发“跑路”风险犹存[EB/OL].[2017-06-03].http：//www.ccstock.cn/finance/ hangyedongtai/2017-06-03/A1496424045488.html.

[5] 王子健.第三方支付市場沉淀资金风险与防范[J].银行家，2016（03）：80-83.

[6] 陈丽莉.第三方支付系统流动性风险管理研究[J].会计之友， 2016（15）：93-97.

[7] 马芳.第三方支付机构跨境交易监管的国际比较和经验借鉴[J].金融纵横，2018（08）：84-89.

[8] 蔡凯龙.网联平台致支付行业格局大洗牌？[EB/OL].[2017-04-25].http：//www.ftchinese.com/story/ 001072315？full=y.

[9] 陈洁，张彬.如何解决网联的垄断与过度监管[N].经济参考报. 2017-10-31（008）.

[10] 张晓丽.聚焦网联平台：效应、障碍及应对策略[J].吉林金融研究， 2017（11）：33-38.

[11] 褚学力.金融互联互通支持中小企业跨境电商发展探索——基于我国与一带一路沿线国家和地区经济发展的思考[J].中国流通经济，2016（11）：66-74.