乡村振兴战略的法治保障

■李爱芹

党的十九大首次作出实施乡村振兴战略的重大决策，并将该战略庄严地写入中国共产党党章。这意味着当前乡村振兴战略被提高到了史无先例的战略高度，在我国乡村发展进程中具有划时代的里程碑意义。2018年是实施乡村振兴战略的开局之年，新年伊始，中央“一号文件”（《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》）就特别强调要坚持法治为本，“强化乡村振兴法治保障，充分有效地发挥立法在乡村振兴战略中的保障和推动作用”。

一、乡村振兴战略与法治保障的基本内涵与关系

实施乡村振兴战略，要立足于国情民情，顺应农民的新期盼，推动农业的新发展，坚定不移地走出一条具有中国特色的社会主义法治乡村振兴道路。

（一）乡村振兴战略的基本内涵

乡村振兴战略中的关键词之一是“振兴”。所谓振兴，商务印书馆出版的第七版《现代汉语词典》将其解释为“大力发展，使兴盛起来”。从字面意义上来看，乡村振兴这个概念也就是指“大力发展乡村，使乡村兴盛起来”。它是一个综合概念，是相对于乡村衰退而言的，其目标为农业农村现代化。其具体要求可概括成20字方针，也就是产业兴旺、生活富裕、乡风文明、生态宜居、治理有效，充分反映了乡村振兴战略的基本内涵。产业兴旺是乡村振兴战略目标的首要方针，对乡村振兴战略具有极为重要的意义，是解决农村一切问题的前提；生态宜居是乡村振兴战略的内在要求，其不仅强调要改变农村脏乱差状况，而且还要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念；乡风文明是乡村振兴战略的紧迫任务，其内涵更加丰富，强调要弘扬中华优秀传统文化，认真践行社会主义核心价值观，积极培育文明乡风、淳朴民风以及良好家风；治理有效是乡村振兴战略的重要保障，要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，实现乡村治理井井有条；生活富裕是乡村振兴战略的主要目的，也是建设社会主义现代化强国的必然要求，不仅要进一步提高农民收入整体水平，还要加强农村社会保障体系建设，让广大农民群众过上学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医、弱有所扶、老有所养的好日子。由此可知，乡村振兴战略是涵盖产业、生活、乡风、生态、治理五个方面的全面振兴，是统筹推进“五位一体”总体设计、协调推进“四个全面”战略布局在“三农”工作中的具体体现。

（二）法治保障的基本含义

世界上第一位系统阐述“法治”的是古希腊百科全书式大思想家亚里士多德。几千年来，他的法治思想对后世影响深远。在他看来法治和人治两者的优劣是显而易见的，法治要比人治好。因此，他旗帜鲜明地主张实行法治。他认为良好的法律和普遍的服从是法治的两个基本的要素。在我国，“法治”一词最早出现在先秦诸子的文献中，比如《商君书·任法》中的“任法而国治”，《韩非子·心度》中的“治民无常，唯法为治”。在现代意义上理解，法治即“法律的统治”，也就是依据法律治理国家和社会。它是一种治国的方略，一种社会调控方式。而“保障”在此处是作为一个动词来使用的，其本义为保护，法治保障就是用法律治理的方式来维护社会秩序的稳定，保护人的生命、自由、财产等权利不受非法破坏和侵犯。

（三）乡村振兴战略与法治保障的关系

乡村振兴战略与法治保障之间是辩证统一、相辅相成的关系。首先，乡村振兴离不开法治的保障和引领作用。一方面，乡村振兴战略的实施需要我们充分发挥法治的保障作用，及时将“三农”工作实践中被证明为行之有效的经验和做法上升为法律制度，以法的系统性、规范性、明确性、稳定性和强制力更好地促进和规范农业农村的发展。另一方面，乡村振兴需要充分发挥法治的引领作用，将法治作为深化农村改革、促进农业发展的基本方式和重要举措，通过制度供给、制度创新等方式为农业农村发展提供动力支持。其次，全面依法治国需要乡村振兴的法治化补位。“乡村法治兴则中国法治兴，乡村法治衰则中国法治乱”。没有法治乡村的法治中国是不完整的。党的十九大报告为我们描绘了到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的实现蓝图，而全面依法治国的薄弱环节以及重点难点都在乡村，最大的潜力也在乡村。如果在全面依法治国的进程中把农村落下，显然不符合全面依法治国的根本目标和本质要求。因此，建设法治乡村是推动全面依法治国的必然要求。

二、乡村振兴战略面临的主要法治问题

为了获得关于乡村法治现状的实证资料，笔者于今年6月份在山东省聊城市东阿县大桥镇5个行政村进行了问卷调查，本次调查共发放问卷210份，回收有效问卷196份，所调查对象的年龄、性别、受教育程度等分布基本合理，得到的各项调查数据应能反映出当地农民、农村的法治状况。

（一）农民法治观念较为淡薄

受历史上传统农耕文明的影响，自古以来我国广大农村地区的社会模式就是熟人社会，“讲人情、讲关系”的思想普遍存在。这种状况所导致的直接后果就是农民群众法治意识和法治观念淡薄，很少主动接受法律的灌输和熏陶，很多农民不清楚自己享有哪些合法权益，即使在自身合法权益遭到不法分子的非法侵害时，也不知道如何运用法律武器通过正当途径来保护自己，以至于一点鸡毛蒜皮的小纠纷到最后却演变成大案件、一般民事纠纷演变为严重刑事犯罪的情况时有发生。其根源在于农民法律意识的淡薄以及法律知识的贫乏和无知，甚至在有些人的思想观念中还存在着“不杀人放火就不会犯法和惹官司”的错误认知。在问卷调查中，有21%的人选择通过法院诉讼的方式解决矛盾和纠纷，高达76%的人选择找村委会或村内德高望重的人出面调解矛盾和纠纷，还有3%的人选择以诉讼和调解之外的其他方式解决。就结果分析看，新时代农民的民主法治意识已开始萌芽。但对部分村民而言，法律还远远没有上升到信仰层面，村民“权本位”思想依旧存在，使人们每当遇到矛盾时，不是主动去寻求用法律方式解决问题，而更多的仍是选择权力的帮助。

（二）涉农法律法规体系不够完善

早在2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长的吴邦国在第十一届全国人民代表大会第四次会议上就庄严宣告中国特色社会主义法律体系已经形成。时至今日，我国涉农立法也取得了显著的成绩，主要领域基本做到了有法可依，已经制定了《农业法》《森林法》《草原法》《渔业法》《种子法》《农村土地承包法》《畜牧法》《动物防疫法》《农产品质量安全法》《村民委员会组织法》《农民专业合作社法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等20多部涉农法律，为依法治农提供了有力的法治保障。但是与中央对当前“三农”工作的新要求相比，与农业农村日新月异的丰富实践相比，涉农立法尚需要进一步的修改和完善，从而得以凸显法律法规的系统性、及时性、针对性和有效性，不断提高法律法规在农业支持保护、维护农民合法权益等方面的权威地位和重要作用。

（三）农村基层法治人才队伍力量薄弱

当前，农村基层法治队伍存在着整体水平不高、干部队伍老龄化严重、缺乏年轻干部、工作人员积极性和能力素质不足、乡镇中的公检法司和行政执法力量不足等问题。很多地方乡镇司法所都只是二人所，且工作人员老化、后继乏人，工作力量明显不足。村民理事会、村民监事会、村务监督委员会、人民调解委员会、法务工作站等村级组织都缺乏专职法律人员，工作人员大多是由村民委员会工作人员及农村志愿者等兼任，因缺乏系统、专业的法律知识学习其所提供的法律服务良莠不齐，质量无法保证。城乡差别的存在，使众多的高校法律、法学专业毕业生在选择就业时不愿加入到农村基层法治队伍中来，从而导致基层法律人才普遍缺乏。有的地方甚至出现了法治工作队伍青黄不接的现象，进一步拉低了乡村治理的法治化水平。当前，虽然通过引进具有法律知识背景的“大学生村官”“驻村第一书记”等活动，解决了一部分基层法律人才缺乏的问题，但从长远的角度来看，基层法治队伍力量薄弱的问题尚需出台更加完善的制度来解决。

三、法治保障乡村振兴战略的主要措施

建设法治乡村是乡村振兴战略的内在要求和重要组成部分。党中央关于乡村振兴战略的大政方针已经明确，接下来就是要真刀实枪地行动起来，充分发挥法治的保障作用，把乡村振兴战略的宏伟蓝图一步一步地变成现实。

（一）加大法治宣传力度，营造助推乡村振兴战略的良好法律氛围

随着当前普法系列规划和建设法治乡村活动的深入实施和开展，广大农村基层干部和群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法律意识不断增强，乡村治理法治化水平普遍得到提升。但毋庸讳言，少数农村基层干部、群众法律意识不强，不依法办事的情况仍时有发生。也有少数干部群众在学习法律的过程中，只讲权利和利益，不讲义务和责任。而一些地方的农村法治宣传教育活动也明显缺乏趣味性、针对性和实效性，从而导致宣传效果一般。作为推动乡村振兴战略的保障性工作，当前农村法治宣传教育应当突破原有的方法和模式，创新性地开展法治宣传教育活动，为法治乡村建设植入浓厚的法治文化基因。

1.深入开展乡村普法工作。在我们这个有着几亿农民的发展中大国，要实现人人信法、尊法、学法、守法、用法，是一项长期而艰巨的历史任务。在普法方面，目前一些地方存在着“上层普法多、基层普法少”“面向干部普法多、面向群众普法少”“一般性普法多、专业性普法少”“造势型普法多、深入式普法少”等问题。助力乡村振兴，需深入开展乡村普法工作，真正走进田间地头，把法律交给农民，让法治滋润农民的心田。同时，要不断创新乡村普法工作的方式方法。要充分利用好街区、集市等人员聚集场所建立法治文化阵地，创新性地开展农民法律知识有奖竞猜活动等一系列为群众喜闻乐见、易于接受的普法宣传活动。要培养农民群众逐步了解何为法律、法有何用、法如何用、何为权利、何为义务、何为违法、何为犯罪、如何起诉等法律法学知识。要逐渐养成自觉信法、尊法、学法、守法、用法的法治理念，切实加强农村法治宣传教育工作队伍建设，确保农村普法宣传工作真正做到全覆盖、无盲区。广泛开展法律宣传进乡村活动，努力提高法治在乡村地区的社会感召力和影响力。大力宣传当前在农村基层法治建设中涌现出的一些先进模范人物典型，让农民群众尊法有氛围、守法有导向、用法有依据，在学有榜样、做有标杆中不断提升自己的法治境界和素养。

2.认真办好农村“法治带头人”培训班。当前，要推动过去农村法治宣传教育广为盛行的“全面撒网”模式向现在的“重点宣传”转变，重点办好农村“法治带头人”培训班。在乡镇驻村干部、村支“两委”成员、复员退伍军人、科技能手、致富带头人、乡镇企业家、乡贤能人、老党员、老干部、老教师等人群中及时遴选、培训一批“法治带头人”，组建成专门的农村“法治宣传员”队伍。依托各村法治中心、法治阵地、法治广场、法治学校、法治课堂等开展好法治宣传教育工作。安排“法治带头人”以歌曲、戏剧、相声、小品等广大农民群众喜闻乐见、易于接受的形式宣传法律，寓教于乐，在潜移默化中增强农民群众的法治意识和观念。首先，要抓好乡镇驻村干部和村支“两委”成员等农村基层干部“法治带头人”的法治教育培训工作。培养他们的法律意识和依法办事的能力，逐步提高他们在工作中依法履职、依法管理、依法决策的能力和水平。坚决将那些曾受过刑事处分、存在涉黑涉恶等问题的村痞村霸毫不留情地清除出村支“两委”干部队伍。其次，要抓好从复员退伍军人、科技能手、致富带头人、乡镇企业家、乡贤能人、老党员、老干部、老教师等农村先进群体中培训“法治带头人”的工作。发挥他们榜样的力量，带动其他农民群众广泛开展尊法、学法、守法、用法的活动，用他们的嘉言善行感召群众、垂范乡里。

3.全面推进农村基本公共法律服务体系建设。推进农村基本公共法律服务体系建设，有利于农村法治宣传教育活动服务运用目的的实现。一是建立健全县、乡（镇）、村三级基层公共法律服务体系，做到县有法律服务中心、乡（镇）有法律服务所、村有法律服务工作室，让农民群众在日常生活中遇到的法律问题能及时、就近得到解决，从而避免了小矛盾因得不到及时解决而进一步恶化、升级为刑事案件的可能。二是用政府购买法律服务的方式，加强农村法律顾问工作，逐步实现“一村一法律顾问”制度，变“送法下乡”为“让法驻乡”。三是完善农村矛盾纠纷预防化解机制。要加强源头治理，建立健全乡村调解、司法保障的纠纷调处机制，提前预防和主动化解农村矛盾纠纷。做好农村留守妇女、儿童和老人等弱势群体的法律援助和司法救助工作。注重在纠纷解决的过程中现身说法，做好对农民群众的法治宣传，及时化解各类社会矛盾和纠纷，争取做到“小事不出村，大事不出乡镇”。为农民群众创造一个祥和的生产生活环境，增强农民群众的幸福感、获得感、安全感和自豪感，将法治文化“随风潜入夜，润物细无声”地融入到广大农民群众的生产生活当中去。

（二）坚持立法先行，形成完备的“三农”法律法规体系

乡村法治建设需要以良好的法律体系为基础，使法律条文能够准确地反映当前农业农村经济社会发展的需要，以便于更好地协调各方利益关系，使涉农法律法规能够立得住、行得通、用得上。

1.制定《乡村振兴法》，为实施乡村振兴战略提供全面法治保障。2018年中央一号文件特别指出，要求相关部门抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把实践中证明行之有效的乡村振兴政策法定化，做好实施乡村振兴战略的立法工作，确保乡村振兴战略的有效实施。《乡村振兴法》立法的功能定位应该立足于四个方面：推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措，保障乡村振兴战略“三步走”的目标任务如期实现，实施乡村振兴“四梁八柱”的重要支撑，夯实涉农法律体系的法治基础。《乡村振兴法》必须注重与相关法律的协调统一，作为涉农领域的基础性法律，其制定权限应该赋予全国人民代表大会，内容要涵盖农业农村发展的各个方面。其结构框架可以分为七章，分别是总则、产业发展、生态环境、乡村治理、扶贫济困、法律责任和附则等。同时，还应当把一些农村生产生活实践中被证明为行之有效的乡村振兴政策法定化，吸收到《乡村振兴法》的法律条文当中去。各地可以根据本地农业农村发展实际情况，由地方立法部门制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章。

2.完善村规民约，为实施乡村振兴战略提供村民自治法治保障。村民自治制度，是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分，在农村基层社会治理中发挥着重要的基础性作用。村民自治即村民依法办理自己的事情，是法治基础上的自治，因而理当依法而治。这里的“法”首先是指国家的宪法、法律、行政法规、地方性法规以及部门规章等。其次就是指村规民约，而村规民约又被村民形象地称为“小宪法”，是村民加强自我管理、实现村民自治的基本依据，也是我们国家法律法规在广大农村基层地区的进一步延伸和补充。在广大农村地区，农民群众对村规民约的依赖程度并不亚于国家法律法规。由于当前农村地区村庄空心化、空巢化现象十分明显，村里居住的多为“993861”部队（即老人、妇女和孩子）。因而在制订村规民约时，应通过加大宣传、积极引导，发挥村民监督的作用，让他们亲自参与到村规民约的制定过程当中去，充分发挥其主人翁意识。做到村里的事情村民自己商量着办，推行村规民约制定阳光工程，从而有效发挥其在村民自治中的积极作用。

（三）加强机构建设，夯实依法振兴战略的组织基础

依法振兴乡村，根本靠落实。没有落实，再好的目标，再好的蓝图，也不过是水中月、镜中花。而落实，关键靠人才，靠组织保障。所以实施乡村振兴战略，必须加强机构建设，提供坚实的人力基础和组织保障，造就一批懂农业、爱农村、知农民的基层法治工作队伍。

一要加强基层法治机构建设，提升乡村振兴战略法治化水平。建立健全乡镇大法治网络平台，加大人力、财力和物力向基层法治机构的倾斜。充分整合基层法治资源，将县、乡（镇）以及村三级法治工作队伍整合协同起来，切实发挥集体的智慧和力量，按照中央工作重心和工作力量下移的要求，重点加强农村基层一线法治工作队伍建设，科学合理配置法治工作人员，保证重点地区、重点部门、重点领域法治工作的需要。建立由当地政府购买公共法律服务的机制，将公共法律服务产品纳入政府购买清单。由政府财政负责保障实施，健全基层人民调解、法律援助、律师驻点个案补贴及服务补助等制度，激励广大乡村法律服务工作者积极努力工作。积极发展法律服务志愿者队伍，为法律院校在读大学生利用寒暑假到乡村基层进行法律服务志愿活动提供便利的交通、生活、居住条件。同时，出台社会保障、医疗保险、子女城市入学优先等优惠政策，吸引更多有志于建设乡村的优秀法律院校毕业生投身到基层法治建设事业当中来，以弥补基层法律人才不足的短板。

二要培育发展农村基层组织，为乡村依法振兴提供组织保障。农村基层组织主要由农村党组织、团支部、村民委员会、妇女代表会、民兵连以及经济合作组织等组成，涵盖了党在农村的全部工作。它们虽然各自具有不同的性质和功能，但由于它们自身所具有的天然的身份优势，所以可以作为政府、自治组织与农民之间联系的桥梁和纽带，在当地农村社会矛盾与冲突发生时起到缓和国家、集体与农民之间矛盾的“减压阀”与“缓冲器”的作用，为法律法规在农村地区的实施提供合适的载体。同时，可以推进一些民间“草根”组织建设，积极培育威望高且熟悉当地风土人情的乡贤等民间精英人物参与到基层社会治理之中。

三要完善乡村基层治理方式。乡村要振兴，治理有效是基础。受传统农耕文明的影响，我国农村传统文化历来重伦理、追求稳定、倡导道德至上；乡村秩序历来比较稳定，大家世世代代毗邻而居，朝夕相处，低头不见抬头见。所以在农村基层治理中，要坚持自治、法治、德治相结合，深入挖掘乡村熟人、半熟人社会所蕴含的讲德讲礼的文化基因，确保乡村社会和谐有序，充满朝气和活力。当村民之间发生矛盾和纠纷时，律师、法律工作者、法治带头人等只有通过规劝、调解等软性方式加以解决，晓之以理，动之以情，才会让当事人心服口服，更有利于从源头上防止矛盾纠纷的进一步激化，有效避免恶性刑事案件的发生。同时，拓宽村级社会组织参与社会治理的渠道，积极搭建村民参与社会治理平台。探索社会组织参与社会治理的领域和方式，充分发挥各类社会组织寓治理于服务的独特作用，探索乡贤参与乡村治理的有效机制，吸引更多的党政干部、医生教师、专家学者等回馈故里、造福桑梓，共同参与到乡村治理的过程当中来。