乡村振兴战略下农村人居环境综合整治研究

李云丽 夏明磊

摘要以山东省青州市城乡环卫一体化为例，介绍该区域在乡村振兴战略背景下乡镇农村人居环境整治的发展现状，解析存在的问题，提出解决对策，梳理并结合近年来国家在农村人居环境综合整治方面出台的相关法律、法规及政策文件，以及有关农村人居环境治理的相关研究，以期以小见大，为改善我国农村人居环境，实现乡村振兴提供借鉴。

关键词乡村振兴;农村;人居环境;综合整治

中图分类号X321文献标识码A

文章编号0517-6611（2020）04-0254-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.04.074

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Study on the Comprehensive Improvement of Rural Human Settlements under the Strategy of Rural Revitalization—Taking the Integration of Urban and Rural Sanitation in Qingzhou City of Shandong Province as an Example

LI Yun-li1，XIA Ming-lei2（1.Dongxia Town Peoples Government of Qingzhou City， Shandong Province，Weifang，Shandong 262500;2.Shangdong Zibo Linzi District Market Supervision and Adminis tration Bureau，Zibo，Shandong 255424）

AbstractTaking the integration of urban and rural sanitation in Qingzhou City of Shandong Province as an example， this paper introduces the current situation of the development of rural residential environment improvement in the context of Rural Revitalization Strategy， analyzes the existing problems， puts forward solutions， combs and combines the relevant laws， regulations and policy documents issued by the state in the comprehensive improvement of rural residential environment in recent years， as well as the relevant aspects of rural residential environment improvement.The purpose of this study is to provide reference for improving the rural living environment and realizing the Rural Revitalization.

Key wordsRural Revitalization;Rural areas;Human settlements;Comprehensive management

隨着社会发展和人类生产生活水平的提高，人居环境问题越来越受到人们的关注，逐渐成为全球性话题。早在1985年12月27日，第四十届联合国大会即规定每年10月的第一个星期一为“世界人居日”。此后人居环境问题越来越受到各国重视，而人居环境问题中又以农村人居环境问题格外引人注目。农村人居环境是农村人民群众生活居住、工作劳动、休闲娱乐和社会交往的空间场所，因此乡村振兴不仅能促进经济的繁荣、社会的发展，还能促进环境变得优美、生态宜居。农村人居环境的优化、改善、提升，搭建起乡村振兴的美丽舞台，有利于全面建成小康社会，促进农村社会文明和谐发展。加快推进农村人居环境整治工作，已成为深入实施乡村振兴战略的重要任务。

1整治农村人居环境，助推乡村振兴

近年来，我国相继出台了一系列相关规章制度及意见方案，逐步解决农村人居环境问题，建设和谐美丽宜居新乡村。

国务院办公厅2014年5月16日印发的《关于改善农村人居环境的指导意见》，明确提出到2020年“建成一批各具特色的美丽宜居村庄”。2015年10月26—29日，党的十八届五中全会提出“开展农村人居环境综合行动，坚持城乡环境治理并重”。2016年的中央一号文件再次强调开展农村人居环境综合整治行动，建设美丽宜居乡村。2017年10月，党的十九大报告进一步提出了“着力解决环境突出问题，开展农村人居环境整治行动”。2017年11月20日，习近平总书记在十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议中明确提出了开展农村人居环境整治行动要坚持一个“导向”、两个“统筹”、三个“主攻方向”、 两点“注意”的战略方针，即以建设美丽宜居村庄为导向，统筹城乡发展、统筹生产生活生态，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，注意因地制宜，保护、保留乡村风貌。随后中央在2018年召开全国农业农村厅局长会议，连续出台了《关于实施乡村振兴战略的意见》《农村人居环境整治三年行动方案》等文件，提出并编制实施农村人居环境整治行动方案，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，补齐农村人居环境突出短板，农村人居环境整治要由点到面全面推开、深入推进取得实质性进展。

2019年2月19日，中央正式对外发布一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，明确要求“加快补齐农村人居环境和公共服务短板，抓好农村人居环境整治三年行动”。2019年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央农办、农业农村部、国家发展改革委关于深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验扎实推进农村人居环境整治工作的报告》，要求各地区、各部门认真学习并借鉴、落实浙江省农村人居环境整治工作的经验[1]。

近十几年来，国家对新农村建设要求不断增强，城乡差距越来越小，一体化建设进程步伐加快，有关农村环境、卫生方面的研究也越来越受到重视。但是由于我国农民生态环保意识相对落后、农村生产生活基础设施相对短缺、政府综合治理能力相对薄弱等，农村人居环境相对城市还是没有改变“脏、乱、差”的整体局面，这与人民群众日益增长的对美好生活向往的矛盾越来越突出。

关于农村人居环境治理相关研究，现有的学术成果多从城乡规划设计、资金投入、制度模式等方面进行讨论研究。周大鸣等[2]最早提出了环境卫生相关理论，但只是从生态的角度来宏观阐述，并没有将农村环境问题具体化、细化。彭震伟等[3]阐述了农村人居环境规划体系中村庄布点规划的重要作用。李伯华等[4]通过对乡村人居环境的居民满意度调查研究，论述了政府介入为确保农村饮水安全的重要手段。于法稳等[5]明确提出新时代要实现乡村生态宜居，应当规划先行，加大资金投入，加强基础设建设，并要通过技术与模式的创新，为农村人居环境整治提供保障。牛坤玉等[6]提出农村人居环境治理专项资金充足是推动农村人居环境综合整治成功的关键，政府可以通过设立人居环境整治补助基金，形成以政府为主导的融资渠道，引进更多的社会资本参与，并健全资金管理机制，确保资金惠及每一个农户。孙慧波等[7]通过TOPSIS法对2010—2015年中国农村的人居环境质量进行了测度，认为我国农村人居环境虽然有了明显改善，但总体而言质量一般，区域差异明显且有进一步扩大的趋势。综上可见，当前学界尚没有从城乡环卫一体化发展与农村人居环境整治关系进行的研究。该研究选取在农村人居环境治理上卓有成效的青州市為研究案例，力图通过该城市城乡环卫一体化发展对乡村人居环境整治的推动改善，指出当前存在的问题及困境，针对现存问题提出具体可行的对策，以期为新时代乡村振兴的背景下国家农村人居环境综合整治提供参考。

2青州市乡村人居环境整治中城乡环卫一体化发展现状

为深入实施乡村振兴战略，推进美丽乡村建设，改善城乡居民生活环境，打造“宜居宜商宜游”的历史古城，山东省青州市积极探索农村环境综合治理之路，近年来先后出台一系列政策措施，不断提升青州市农村人居环境治理水平。

青州市位于山东半岛的中部，这一名称的由来根据《周礼·夏官·职方氏》的记载：“盖因土居少阳，其色为青，故曰青州”。青州是历史上古的“九州”之一，“海岱惟青州”，有文字记载的历史长达3 000年。青州市现为山东省潍坊市下辖县级市，经济上是全国县域经济百强县、综合实力百强县、全国绿色发展百强县、全国新型城镇化质量百强县;人文环境是国家卫生城市、中国优秀旅游城市、国家历史文化名城、国家级生态建设示范县市。经过近几年的发展，青州市农业、旅游、工业三大支柱产业发展势头迅猛，成为推动青州经济高质量发展、实施乡村振兴的“三驾马车”。为了建设“宜居宜商宜游”的历史古城，打造国家5A级旅游景区名片，青州市不断探索农村人居环境治理办法，摸索并走出了一条城乡环卫一体化市场化运作的道路。

经过几年的试点及运作，青州市不断创新改进农村人居环境综合治理办法，探索出一条成熟的“城乡环卫一体化”市场化运作路子。城乡环卫一体化是按照科学发展观的要求，将城市与农村的环卫工作放在同等重要的位置，通过统一规划，统一安排，科学有序地开展城乡环境卫生一体化工作，彻底解决农村环卫事业发展滞后、垃圾围村、环境脏乱差的问题。2011年，青州市印发了《关于加快城镇建设（城乡环卫一体化）的现状、问题与对策》的专题文件，征求各界民众意见建议，并借鉴昌邑、寿光等兄弟县市城乡环卫一体化工作先进经验，初步建立了“户集、村收、镇运、市处理”的农村垃圾集中处置体系和委托管理体系两种模式;2014年，青州市公布了《关于进一步加快推进城乡环卫一体化工作的实施意见》，明确了具体的工作思路和工作方式;2017年，青州市公布了《关于组织开展城乡环境综合整治及违法建设治理专项行动的通知》，要求坚决拆除违法违建，进一步深入推进城乡环境综合整治工作;2018年，青州市出台了《青州市城乡环卫一体化工作实施方案》，进一步强化标准意识，狠抓城乡精细化管理，有效提升了城乡卫生处理效率，提高了群众满意度。

目前，青州市1 054个村庄已全部实现城乡环卫一体化，城乡居民的生活环境有了明显改善，群众满意度明显提升、幸福获得感越来越高。具体举措主要有以下几方面：

2.1健全城乡环卫管理体系

为进一步改善城乡环境卫生，创新环卫保洁工作，自2009年开始，青州市以有偿委托管理服务的方式，对城区69个城中村实行了道路保洁和生活垃圾集中清运， 逐步解决了城区环境卫生问题。2009年下半年，推行环卫“三下乡”（环卫资源、服务、公共基础设施下乡），在何官镇南张楼村先行试点道路保洁和生活垃圾集中清运，并建立垃圾压缩中转站，试点成功后迅速在全市推广。2010年以来推行“重点区域专业托管”，先后对城区王府街道、益都街道、云门山街道的社区（村）和经济开发区全部，黄楼街道、邵庄镇部分社区（村）以及154 km过境国省干道等重点区域进行了托管，实现了专业保洁。2012年，青州市以城区精细化管理为手段，持续推进城乡环境卫生治理。经过不断的探索，到2013年青州市所有镇、街环卫保洁业务全部由青州市环卫局统一直管，实现了保洁、收集、运输和处理的城乡环卫“四统一”模式。2014年面对环卫工作量大、任务重的问题，青州市初步尝试城乡环卫一体化市场化运作，将弥河镇作为先行试点，逐步在全市推开。不断增加环卫机械设施、聘用培训合格保洁人员，垃圾清运量由2014年的0.53万t/月，提升到2016年的1.1 万t/月[8]。为进一步调整城乡环境综合治理结构，提升城乡环卫工作水平，自2017年10月份开始， 青州市把13个镇的环卫工作分成西北片区、东南片区两部分，分别承包给新安洁环境卫生股份有限公司、深圳市国源环境集团有限公司2家公司统一管理。截至2018年12月，全市1 054个村庄全部实现了城乡环卫一体化。

2.2严格考核机制为督促工作落实，提高工作质量，青州市专门制定出台了《青州市城乡环卫一体化工作考核办法》，对各镇所辖行政区域内的道路及建成区和村居的街巷、广场、公园、绿地、沟渠、池塘、房前屋后等公共场所和区域量化考核。细化潍坊市“5+6”综合考核评价办法，创新考核方式，将考核由原来固定人员、固定时间、固定路线的考核改为一月两次随机抽取考核人员和随机抽取考核地点的双随机抽查方式，现场打分，即时通报，将考核结果纳入年终综合考核，并与文明村镇创建和财政补助双挂钩，充分调动各级组织的主动性和积极性。

2.3分类作业方式

2.3.1合理划分保洁片区，增强保洁力量。全市城乡环卫一体化市场化招标后，环卫局的保洁面积增加将近一倍，保洁范围扩大为胶济客运线以南、南环路以北、仙客来路以西、仰天山路以东的主次干道和背街小巷，以及东部新城片区和科教创新园区。对新增的保洁片区青州市政府通过放开搞活、竞争上岗的方式，将原来的15个保洁公司调整为20个[9] ，将一大批有能力、热爱环卫工作的人员充实到一线管理岗位，调动了工作人员的积极性，提高了保洁质量。

2.3.2增加设备采购，提高机械化清扫率。根据环保督查行动的要求，积极增购环卫机械化设备如湿扫车、洒水车、人行道扫路车等，运用大数据分析合理搭配湿扫、洒水区域和时段。为最大限度减少扬尘现象，借助“天眼工程”成立应急车队，每天湿扫作业由两次变为随脏随扫;对范公亭路等12条主干道气温适宜时不间断智能化洒水;对路面状况良好的主路基、路牙石、人行道实行每周高压清洗、人工拖把清擦的“清底工程”，彻底清出底子后常态化保洁。同时积极开展深度保洁试点工作，实行机扫为主，人工捡拾为辅的智能化、立体化、洗扫一体作业模式。2016年以来，新购了15辆洗扫车、12辆洒水车、29辆人力清扫车，10辆小型电瓶清扫车[9]。市区内衡王府路（衡王府西街至旗城路）、范公亭路（博物馆—云门山路）先后被潍坊市环卫处确定为潍坊市城市道路深度保洁示范路。

2.3.3加强公厕基础设施建设管理，提升城市“方便”质量。借助全域旅游城市创建，在2016年新建10处城市便民公厕的基础上，2018年又投资45万元对城区10座直管公厕内部设施配置进一步提升改造，试点改造2处第三卫生间[9]。同时进一步细化公厕管理办法，增设意见建议簿册、配备便民救急设施设备、张贴文明创建标语，进一步提升形象。

2.4加大资金投入力度

为保障全市城乡环卫一体化市场化运作，青州市、镇两级财政统筹资金，进一步加大资金投入，实行“包干加绩效”模式，签订3年2.38亿元的镇街环境卫生保洁市场化运作协议，城乡环卫一体化运行费用由2011年总投资5 000多万元，提升至年均近8 010万元[9]。

3青州市城乡环卫一体化发展中存在的问题

青州市在城乡环卫一体化市场化运作的过程中，一定程度上改善了农村人居环境，但是距离“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的美丽乡村目标还有一定差距，问题主要表现在以下几方面：

3.1农民环境保护意识薄弱

2018年，山东省潍坊市开展全市县乡农村人居环境整治综合大评比工作。青州市、镇、村投入巨大的人力、物力、财力，对农村环境卫生进行集中整治。此次整治时间长、任务量大，经过调查发现虽然大部分村庄环境卫生整治彻底有效，村容村貌有了很大改善，但是仍有部分村整治标准不高，村民环境保护意识不高，脏、乱、差现象未有较大改变，主要集中在城乡结合部、偏远镇村、工矿厂区、畜禽养殖区。

具体表现在：①“个人自扫门前雪”。个人家门口、自己厂区、本村能够整洁，不管他人、他厂区、他村，甚至有偷排偷堆偷放到邻村或交界地带现象。②“环境整治一阵风”。一来检查验收就干净一阵子，验收合格后就不成样子。③“意识有了，习惯难成”。通过近几年的宣传整治，居民环保意识是有了，但是良好长期的环保习惯一时难以为继。

3.2础设施落后

目前，遍布镇村街角的垃圾由青州市新安洁环境卫生股份有限公司、深圳市国源环境集团有限公司2家公司负责清运、处理，2家公司限于人财物，处理能力有限，普遍存在待遇低招不到人，招到的人普遍年老体弱，工作效率和能力不高，清理不到位、监管管不过来的现象。导致在城乡环卫一体化工作中，该市有部分村就出现了像垃圾不能及时清运，垃圾围城、围村、围田、围路、进山、堵河等现象。群众抱怨、公司叫苦。

3.3财力保障疲弱

农村人居环境综合整治是一項艰巨复杂而且长期的任务。点多面广时间长，设施设备易损更新快，加之人力成本增加，需要持之不断的财力保障。目前经济下行压力增大的情况下，财政疲弱，相应的投入有限。 部分镇村出现环卫工人工资发放不及时、工资低，没有年轻人愿意干，年龄太大的公司不敢招的现象。

3.4长效机制不健全

青州市在城乡环境卫生综合整治方面制定了“三包”制、日常监督制、责任区划制、村规民约制等一系列规划措施，然而在具体执行落实的过程中力度却远远不够。在一些地区只是“三天打鱼两天晒网”“检查就紧查完就松”，没有健全的长期推广应用的系统管理机制来监督及进一步深入推动。由于没有有效管理，在某些远郊镇村用于垃圾运输与处理的垃圾车等工具逐渐沦落为村干部运输粮食和农用设备的私家工具，甚至垃圾桶也被部分农民据为己有，用来存储粮食等。这些环卫设备的监管与保护不到位。

3.5村居规划不合理青州市的地势是西南高、东北低，西南部是山区，东北部主要是平原。例如青州市东夏镇72个行政村中，大部分村庄规划不合理，村内道路狭窄、硬化率（硬化道路里程/道路总里程）低，基础设施建设相对缺乏，网格化建设也较落后。不合理的规划进一步严重影响了环卫公司的统一管理。

4深入推进城乡环卫一体化的建议对策

4.1提高环境保护意识环境是一个整体，环保更是需要集体维护。政府应进一步提升环境治理工作的重视程度，加强宣传力度，强化城乡居民对环境保护重要性、整体性的思想认知，开展环境保护宣传整治进村、进校、进厂区、进家庭、进人心，从根本上改变垃圾随意丢弃的行为，树立科学、健康、文明、环保、和谐的生活理念和环保习惯，同时还要积极引导、广泛开展群众参与的环保治理志愿服务实践活动，让农民群众从身边做起、从自我做起，重视起来、参与进来、开展起来，把环境治理转变为村民的自觉行为，群防群治群保。促进连片治理，共同整洁。只有提高农民的环保意识，充分发挥农民的主体作用，发动、依靠农民，让农民成为自己家园环境维护的重要力量。

4.2加强基础设施建设

推行网格化管理，运用大数据科学

投放环卫设施，物尽其用; 同时切实解决环卫公司人财物困难，因地制宜，因村而异，实事求是地解决招工难。加快垃圾焚烧发电等工业利用项目建设，加强生活垃圾清运、分类、管理、利用。目前总投资约4.8亿元，占地面积35 766 m2的青州市生活垃圾综合处理改建焚烧项目已经完成投资3亿元，主厂房封顶完毕，沥青液处理站、锅炉及烟气净化设备正在施工安装，项目建成后日处理生活垃圾将多达800 t[9]。

4.3强化投入保障

一方面增加人居环境治理资金投入比，市财政应每年划拨固定经费用于环境综合整治，确保资金充足;另一方面加大专业垃圾处理项目招商引资力度，积极借鉴日本、美国等国外先进垃圾处理经验，引进先进处理设备，从根本上解决垃圾污染环境问题。同时鼓励社会力量捐赠捐助，引导共同关注人居环境整治积极探索政府补贴、公司运营、村镇共治、全民环保的系统治理模式。

4.4健全长效机制

4.4.1坚持高位推动。推动形成农村人居环境综合整治党政“一把手”亲自抓、分管领导直接抓、一级抓一级、层层抓落实的工作推动机制，同时注重发挥县、镇两级农办统筹协调作用，财政、环卫、城管、土管、建设等部门的配合，明确责任分工，集中力量将工作落实到位。

4.4.2强化督导督查。深化“双随机性检查”、专项督查，采取明察暗访的方式，不定期、不定位开展检查督导。创新通报方式，建立城乡环卫一体化督查督导工作群，对检查过程中发现的问题，通过图片、视频、文字等形式，实时通报，同时探索“网络问政”“电台曝光”，以查促改，切实提升村居环境整治质量。

4.4.3完善管理体系。严格落实国家省市县城乡环卫一体化管理办法规定，进一步细化充实完善市、县、镇、村4级环卫作业管理网络，建立形成“资金稳定保障、设施配套完善、保洁常态专业、垃圾处置规范”的长效管理运行机制，从根本上解决农村环境卫生的脏乱差问题和现象，推动新时代美丽乡村建设再上新台阶、再展新气象、再提新水平。

4.4.4强化系统治理。坚持一张蓝图整治到底，融地方特点、传统特色、田园风光、人文景观和现代文明于一体，克服短期行为，注重建管并重，硬件与软件建设同步推进。

4.5强化规划引领

乡村振兴，规划先行。 按照2019年“中央一号文件”要求，因地制宜，高标准、严要求、高质量编制或修编村庄布局规划，统筹推进乡村规划工作。统筹考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，注重保持乡土风貌，编制多规合一的实用性、有特色、人文的村庄规划[10]。坚持因地制宜，不搞“一刀切”。把整治与村庄规划建设、推进速度与财力承受和农民接受度相统筹，不简单照抄照搬城市环境整治模式，区分不同经济社会发展水平和风土人情，分区域、分类型、分重点推进，鼓励地方探索创造。立足实际、依靠群众、先易后难、以点串线、连线成片，推动全域农村人居环境改善。

农村人居环境综合整治是一项复杂性、系统性、长期性而又事关全局的重大工程，党中央、国务院有意见有方案有要求，关键是要落实。打赢乡村振兴的头场硬战，农村人居环境综合整治一定会让农村“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。

参考文献

[1]中共中央办公厅 国务院办公厅转发《中央农办、农业农村部、国家发展改革委关于深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验扎实推进农村人居环境整治工作的报告》[A].2019.

[2] 周大鸣，秦红增.参与式社会评估：在倾听中求得决策[M].广州：中山大学出版社，2005.

[3] 彭震伟，陆嘉.基于城乡统筹的农村人居环境发展[J].城市规划，2009（5）：66-68.

[4] 李伯华，刘传明，曾菊新.乡村人居环境的居民满意度评价及其优化策略研究：以石首市久合垸乡为例[J].人文地理，2009，24（1）：28-32.

[5] 于法稳，侯效敏，郝信波.新时代农村人居环境整治的现状与对策[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2018，51（3）：64-68，159.

[6] 牛坤玉，金书秦，陈艳丽，等.农村人居环境治理的优先问题和资金来源初探[J].农村金融研究，2019（1）：15-20.

[7] 孙慧波，赵霞.中国农村人居环境质量评价及差异化治理策略[J].西安交通大学学报（社会科学版），2019，39（5）：105-113.

[8] 青州市环卫局.青州市环卫局关于加快城镇建设（城乡环卫一体化）的现状、问题与对策[A].2011.

[9] 青州市城市環境卫生管理局.创新机制 强化措施 全力提升青州环境卫生管理工作水平[N].潍坊日报·今日青州，2018-04-25（4）.

[10] 中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见[A].2019.