美国、加拿大等国家公园游客管理体系及启示

李 霞

(福建林业职业技术学院林学系，福建 南平 353000)

国际自然保护联盟(IUCN)将国家公园归入第Ⅱ类，其目标是保护自然生物多样性及其基本生态结构，为环境保护工作提供支持，以及促进自然教育和娱乐。自1870年建立的世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园以来，如今国家公园已经占据了全球所有被保护地区的23%[1]。某种意义上来说，国家公园既可保存自然资源，保护生态系统的完整性，又可为生态旅游和环境教育提供场所。

国家公园体制是国家最高等级的生态环境保护模式，是世界各国保护自然、维护人类生存环境的重要途径[2]。目前国内已有学者对国家公园管理模式进行研究。例如，石健等[3]从社区、运营和资金的管理3个角度总结了国家公园管理研究进展并提出发展方向；袁南果等[4]介绍了TOMM模式在澳大利亚国家公园的实施情况；兰伟等[5]对国家公园理论体系与中国研究现状进行述评；蔚东英等[6-7]研究对比了10个国家的国家公园法律及管理体制；许胜晴[8]、李想等[9]对美国国家公园管理机构设置、立法体系、管理体制、管理路径等作了介绍；邓武功等[10]、苏杨等[11]、杨东民等[12]、戚均慧等[13]、肖晓丹等[14]、曾以禹等[15]也分别对英国、加拿大、瑞士与法国、哥斯达黎加、法国以及澳大利亚等国家的公园建设和管理体制进行了研究。就中国国家公园而言，赵西君等[16]就中国国家公园旅游发展模式作了总结。目前在国家公园游客管理方面的专题性比较和研究尚较缺乏。

我国的国家公园建设起步较晚，2013年11月党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制，党的十九大报告强调要建立以国家公园为主体的自然保护地体系[17]。中国现有自然保护区2000多个，自然保护地近12000个，未来预计将建60个到200个国家公园[18]。2019年习近平总书记提出“中国实行国家公园体制，是中国推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的一项重要举措”[19]。

可以预见未来国家公园的发展将会与旅游紧密联系，因此做好游客管理将推进国家公园可持续发展。本文从拥有悠久国家公园历史的美国、加拿大、澳大利亚、新西兰4个国家的国家公园游客管理体系研究入手，以期对中国国家公园游客管理提供借鉴。

1 国家公园游客管理体系

景区游客管理主要作用就是从管理调控的角度出发，制定政策、管理监督，给游客提供良好服务和旅游体验，保证景区健康、可持续地发展。游客管理体系的任务和核心就是平衡国家公园的娱乐享受功能和保持生态完整性。面对日益增加的游客访问量，各个国家都需要制定符合本国国情特色的游客管理政策以应对公园内旅游活动带来的各种挑战。

2 美国、加拿大、澳大利亚、新西兰国家公园游客管理体系

2.1 美国

2.1.1 国家公园旅游业概况 旅游业是美国国家公园管理局推动公园发展的基本活动之一。建立之初至20世纪初，费用昂贵的旅游业仅限于富裕的美国人，国家公园游客数量增长停滞不前。二战后交通的进步、休闲时间与两周带薪休假的出现，越来越多的游客来到国家公园，80年代年游客数量达到了顶峰，经济衰退导致90年代和21世纪初游客数量趋于平稳[20]，近20年来游客数量增长经历了放缓又快速提升的过程(图1)[21]。2016年美国国家公园系统的保护地访问总数为3.3亿次，比2015年增加了2370万人次。在黄石国家公园(Yellowstone National Park)、大峡谷国家公园(Grand Canyon National Park)、优胜美地国家公园(Yosemite National Park)、大烟山国家公园(Great Smoky Mountains National Park)等国家公园中游客量增加最为显著，1980—2016年，黄石公园游客从200万人次激增到400万人次，大峡谷国家公园从230万人次增加到600万人次。奥林匹克国家公园(Olympic National Park)从1960年不到100万人次到2014年超过320万人次，这些国家公园因游客大量涌入而不堪重负[22]。

旅游业对美国国家公园的不利影响显现出来，包括对水质、空气质量、公园内污染等不利影响[23]，超过一半的美国国家公园的交通负荷过载，拥堵降低了游客在国家公园的体验质量，野生动物的路边死亡率增加[24]，国家公园内缺乏专业工作人员[25]。

2.1.2 游客管理

1)推行各项管理政策。为解决游客增加带来的管理成本，美国国家公园管理局在20世纪80年代开始引入入园费制度，实行《娱乐费示范计划》(RFDP)，该法案2004年被《联邦土地娱乐增强法》取代。1998年，国家公园管理局建立《特许经营管理改善法》，为公园游客提供包括食宿、漂流和公园内的汽车旅游在内的服务，以此增加公园收入。制定《国家环境政策法》(NEPA，1969)等法案，建立国家荒野保护系统，指定特定的没有受到损害的荒野地区供游客使用。在这些荒野地区，允许进行远足、钓鱼、露营、观看野生动物和摄影等娱乐活动，帮助公园管理在人类娱乐和预防生态系统破坏之间取得平衡。

2)关注游客承载力。管理局制定《总体管理计划》(GMP)以研究和确定国家公园边界内旅游业的“可接受变化水平”，即访客承载力。20世纪90年代，国家公园管理局开发并引入游客体验和资源保护(VERP)来考虑其承载能力问题[26]，以解决对资源和访客体验质量影响相关的承载能力问题。

3)实施公园分区。将游客活动区域与严格保护的荒野区域分开，将其列入每个公园的总体管理计划。如优胜美地国家公园近95%的区域被指定为荒野区域，约3%是文化区域，约2%被确定为公园可开发区域，不到0.5%作为特殊用途区域。2001年的《访客管理计划》进一步规范了访客影响问题，以确保访客体验质量。

4)解决交通拥堵和环境污染问题。国家公园管理局推出《综合交通解决方案》，以解决公园内的交通拥堵问题，这些解决方案包括优胜美地国家公园的单向交通模式，大峡谷国家公园、锡安(Zion National Park)和马里波萨格罗夫(Mariposa Grove National Park)的穿梭巴士服务等。公园还开展环保主题活动，在游客中开展教育和宣传，以应对浪费和乱抛垃圾的挑战。1996年保护长角山羊觅食行动[27]、2016年绿色公园计划等，都是政府持续改善环境、减少环境污染的有效做法。

2.2 加拿大

2.2.1 国家公园旅游业概况 旅游业是建立加拿大第一个国家公园的主要动力。1887年约有3000人访问了班夫国家公园(Banff National Park)，10年后增加到1.2万人且逐年升高。伴随休闲时间增加，交通及汽车工业发展，更提高了公园游客到访率。1924年Banff游客人数约10万人，1966年增加到200万人。20世纪20年代贾斯珀国家公园(Jasper National Park)的年游客数量约1万人，1966年增至60万人。经济衰退和第二次世界大战期间游客人数显著下降[28]。二战后游客总数再次攀升，1960年约550万人，1988年翻了一番，2008年随全球经济衰退数量再次下降。据统计，2001—2009年期间国家公园的游客数量下降了5.3%[29]。此后就一直稳步上升，近年来依旧猛增，与2007年相比，访客人数增加了20%(图2)[30]。

2.2.2 游客管理

1)宣传吸引游客到访。加拿大在游客管理中通过各种宣传和活动手段吸引游客到访。20世纪40年代纽芬兰的特拉诺瓦国家公园(Terra Nova National Park)的建立标志着特色高尔夫球场和其他旅游设施在国家公园落户。班夫国家公园管理局也通过推出冬季旅游活动计划来吸引游客，开发班夫冬季旅游。公众认为国家公园内的旅游活动可以抵消国家公园在保护森林和其他土地时可能会带来的经济损耗。

2)立法维护生态完整性。加拿大国家公园的过度旅游一度导致各类设施过度使用和开发、空气和水质恶化、土壤侵蚀和栖息地破碎化、人类和野生动物冲突增加等一系列问题。面对这一问题，1964年国家公园局出台政策，限制从公园开采任何自然资源[31]；1979年加拿大国家公园法首次引入“生态完整性”的概念，强调分区的重要性；1988年“生态完整性”被确定为正式的政策目标；1994年、1999年的加拿大政策法案强调并确定要基于生态系统平衡来制定管理制度；20世纪90年代制订游客活动管理规划框架(VAMP)，再次强调生态系统管理和保护生态完整性。

3)实行分区管理。《加拿大国家公园法》要求每个国家公园都制订具体管理计划来指导公园管理，且必须在园区建立的5年内完成，10年定期更新。每个计划都需要“一个全面的分区系统”，在空间上将每个公园划分为特别保护区(第1区)、荒野区(第2区)、自然环境(第3区)、户外娱乐(第4区)和公园服务(第5区)共5类，并规定任何类型的旅游基础设施只能位于第3区、第4区或第5区。管理规划框架允许季节性的临时分区[32]，例如Jasper不到1%用于特殊保护(1区)、其次是荒地(2区)97%、自然环境(3区)1%、户外娱乐(4区)1%、公园服务管理(5区)不到1%[33]。

4)强调游客体验重要性。2005年加拿大国家公园建立了对外关系和游客体验理事会，负责进行包括访客研究、旅行前规划服务、现场接待、员工培训、基础设施、绩效评估和访客反馈等在内的游客体验评估，并推出新的适应性游客管理政策，允许任何娱乐和旅游活动在公园指定区域内开展。要求每个公园都必须准备“公园状况报告”和管理计划，以衡量公园在满足加拿大公园保护、教育和游客体验方面的表现，以及如何在下一个周期中解决存在问题[34]。

2.3 新西兰

2.3.1 国家公园旅游业概况 新西兰国家公园一直坚持以人为本的理念，其旅游潜力是政府实施国家公园系统的关键考虑因素。20世纪40年代，新西兰的国家公园一直以公众娱乐为目的。例如，汤加里罗国家公园(Tongariro National Park)、埃格蒙特国家公园(Egmont National Park)引进了鹿、山羊等有蹄动物用于运动狩猎；1914—1920年种植石楠和羽扇豆以美化汤加里罗国家公园。20世纪60年代游客人数成倍增长，从1962年的34.6万人增加到1977年的250万人[35]。20世纪80年代以后国家公园游客的组成和娱乐活动发生变化。1991年，新西兰65%的游客是国际游客，其中85%集中在阿贝尔塔斯曼(Abel Tasman)、米尔福德(Milford)、路特本(Routeburn)、伽利略(Kepler)和怀卡雷莫阿纳湖(Lake Waikaremoana)等地。1996年，内政部访客战略的举措使国际访问量继续增加(图3)[36]。

2.3.2 游客管理

1)以客源定位决定基础建设规模。新西兰国家公园客源定位是本国内收入水平一般的普通家庭，而不是富有的国际游客。因此，国家公园管理部鼓励和批准建设以煤渣块为建材的卫生间和其它基本设施的宿营地而非豪华郊野酒店。野外活动服务设施建设简单，仅是民间徒步背包客俱乐部或政府修建的简便的木屋供游客休憩过夜。

2)实施“游憩机会”分区政策。20世纪80年代新西兰保护部实行了总体规划和分区政策，将辖地“游憩机会分布”评估信息列入所有地区保护管理战略，以应对不断增加的游客人数。保护地“游憩机会分布”按地域、公园游客的娱乐兴趣、进出方便程度、访问的性质、开展的活动、所寻求风险的体验和程度、所需要的设施和服务、游客构成、游客数量等对游客进行分类。公园管理者利用分类数据来确定保护地内应该在哪里及如何提供娱乐活动机会。

3)构建特许权体系。1987年新西兰出台《保护法案》，在确保国家公园生态完整性的情况下特许开展一些娱乐活动，对道路、步道、宿营地、卫生间、木屋等设施，以及健行、滑雪、钓鱼、打猎等部分娱乐项目授予特许权。根据不同的活动和环境影响的性质和程度，将特许权分为遵照现有规定进行活动的特许权、一次性特许权、不需告知公众的特许权、全国性的特许权4类，其中大约43%的特许权是发放给旅游业的[37]。

4)出台游客管理政策。面对游客涌入带来的生态和社会影响，新西兰国家公园出台游客管理政策。通过了解客源情况，在公园内开展公众教育活动，普及荒野访问伦理意识，以规范游客活动。在制度和运作上刻意效仿美国国家公园管理局，实行包括公园管理员的职业化、建立公园管理员培训学校、将公园管理员并入公务员系统、注重游客解说服务等做法。

2.4 澳大利亚

2.4.1 国家公园旅游业概况 澳大利亚自然保护地管理面临着娱乐活动人数增加但国家公园管理和维护资金下降的问题[38]。1992年，澳大利亚提出促进生态可持续发展，以自然为基础的娱乐和旅游业开始不断发展，国家公园中世界遗产地和丰富多样的自然资源吸引了大量的本国游客和国际游客，以自然为基础的旅游行业实现了积极的可持续的增长。2010年以来游客数量每年增长4%，2014年增长量提高到13%，国际游客数量从2005年不到300万人次增加至2016年的超过500万人次，2016年国内一日游游客达到2400万人次，国内的过夜游游客也接近2100万人次(图4)[39]。

2.4.2 游客管理

1)制定游客管理战略。澳大利亚公园管理者通过制定游客战略来促进以自然为基础的旅游业，坚持旅游业兼具改善游客体验和保护自然空间的双重目标。2011—2016年澳大利亚实施游客战略的可持续性发展原则，包括与土著人联合管理公园、为土著人提供商业和就业机会、提供高质量的游客体验等一系列内容，通过伙伴关系和商业活动来实现国家公园社会和经济效益的总体目标。

2)实行最小丛林影响准则。最小影响丛林行走准则(BWA)即要求大多数丛林徒步者在大自然中旅行，要求徒步者做到提前计划、正确处理废物、尊重野生动物、在耐用不易破坏的地面上露营、最大限度地减少篝火的影响、不打扰他人。通过遵循BWA的最小影响丛林行走准则将最大限度地减少对自然环境的影响。

3 构建我国国家公园游客管理体系建议

3.1 制定游客管理政策

制定适合国情、民情、林情且顺应国家公园发挥生态示范效应的游客管理政策，综合考虑游客需求、森林体验、森林教育等工作需要，在推进国家公园的自然教育功能基础上，强调游客管理计划，建立游客安全与避险规范，以规范游客活动，推动国家公园实现生态保护和游客享受自然的双重目标。

3.2 开展游客教育计划

借鉴国外成熟经验，注重游客体验，开展形式多样的环境教育，引入互联网和人工智能，完善解说系统，配备多语种通俗的电子解说系统，以此克服我国目前自然教育形式内容简单、专业人才匮乏等问题，使游客从真实的自然环境中接受实际的教育，加强民众的环保意识。加强立法和游客教育、监督机制，建立不文明行为黑名单，及时曝光各种不文明旅游行为。

3.3 壮大专业管理人员队伍

加强从业人员专业队伍建设，一是加强管理人员培训，培养具有生态意识、环保意识、懂经营会管理的人才；二是培养国家公园森林生态导游讲解队伍，依托高校等专门机构建立一批专门人才培训基地；三是完善社会参与机制，引入一批生态保护、自然教育、科研等各领域专家及专业志愿者。

3.4 建立经营管理特许权体系

完善公共设施，建立特许经营管理制度，规范国家公园内的商业活动规范，对餐饮、住宿、景区交通、漂流、宿营地、娱乐项目等授予特许权，规定这些特许经营活动必须对公园资源和价值达到最大限度的保护，提高游客体验和保护生态环境的双线并行，以推进国家公园公益性功能实现。

3.5 建立智慧游客管理系统

利用互联网、大数据等手段加强公园环境和游客监测，对国家公园已开放区域进行认真调研分析，把握游客数量、特征、需求，为游客提供亲近自然和享受自然的机会。要特别关注国家公园的游客承载力，在满足游客群体的生态系统服务需求上，解决生态系统服务供需空间尺度错位[40]，保障游客最佳体验。建立游客信息管理系统，设立游客网络反馈平台，以确保游客体验质量。

4 小结

做好国家公园游客管理，既可以较好地保持公园自然生态系统的原真性、完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，更能让游客全方位直接体验国家公园的自然和文化景观，来满足国民的健康诉求和游客高层次的文化和精神享受。