PPP项目合同法律问题解析

石志昭

摘要：近几年，各级政府大力支持PPP项目的推广，各类公共基础性设施的建设也获得了极大程度的改善，民生工程也得到开展，促进了建筑、医疗等领域的良性发展。但是，在项目开展期间，有关合同的管理依旧存在许多法律方面的问题，对合同风险管理、项目开展都带来了相应的影响。

关键词：PPP项目合同;法律问题;解决途径;管理

1.前言

现阶段，社会得到了十分迅猛地发展，政府在市场经济中所具有的职能也逐渐出现了改变，国家持续增强对地方政府进行债务管理，政府与社会资本间的深度合作变成了必然。在此背景下，PPP项目有关的运作模式被各地政府所关注，更多的PPP项目得到了开展。在项目具体实施过程中，大多都会被许多外部因素所影响，所以，应借助有关的法律来对合作各方自身的行为进行约束，以促进项目更为顺利地实施。

2.PPP项目合同有关的法律问题

2.1政府购买服务合同法律方面

政府所购买的服务合同与普通的民事合同间具有相应的差别，这是因为政府是作为一种民事主体而签订经济合同，履行合同就是为了保证各项功能设施依序得到运转，其是把巩固服务当作合同目标，但是，其与社会资本方所构建的是民事合同法律关系，权利与义务是建立在满足于各项公共设施正常得到运转的前提下[1]。从社会资本方来说，对于政府所购买的服务合同，其具有政府购买能力的可保障性、合同无法履行或是无法完全履行时争议处理方法等方面的法律问题，增大了PPP项目在运转期间的投资风险，需要在对项目进行判定期间加以处理。

2.2招投标阶段合同法律方面

在PPP项目中，涉及到了合作各方超过数十余年的权利与义务分配，对于双方所重视的所有运营风险都需要科学进行分配与统筹。在《招投标法》中，对传统项目建设有关的招标要求进行了规定，但是，对于所有环节中十分复杂的程序无法逐项进行规定，所以，各项招投标活动可以参照的法律规范具有一定的局限性。现如今，各个部委大多都是基于自身的管理角度来制订出标准化政策，“各自为政”的现象无法避免;同时，项目是否可以吸引到具有履约能力的意向承包商，并使这些承包商借助财务成本顺利地进行融资，这才是取得成功的核心。

2.3合同性质法律方面

对于PPP合同而言，其是政府方与社会资本方间所签订的一种合同，对于其本身的性质是民商事合同亦或是行政合同，依旧具有一定的争议。这就要求PPP项目有关的管理人员应全方位掌握合同所有的细节，对合同本身的性质进行分析与研究，对其进行定性與归类管理，防止在进行建设期间出现适用法律错误、纠纷无法借助适宜方法加以处理等方面的问题。

3.PPP项目合同法律问题的各项解决对策

3.1政府购买合同法律方面

在对各项基础性设施PPP项目进行建设期间，政府扮演了十分特殊的角色。其一，政府在实施PPP项目论证立项期间，应全方位地对地方财政有关的情况进行评估，对政府付费项目所需费用来源进行了解;为此，政府应考虑到地方财政本身的预期发展、若无法依据约定进行支付后的替代方案，以维护好政府自身的信誉。而社会资本在进行市场调查期间，应对项目所在地政府所具有的偿债能力进行评估[2]。其二，应保障项目所有合理性手续到位，让项目得到合法开展。其三，政府所购买的服务合同在履行期间，由于政府所处的特殊地位，在发生争议后，无法依据仲裁、诉讼等手段来处理这类纠纷，所以，应构建更为健全的合同管理机制，同时，还可以借助设定完善的合同支付条款、增强对履约过程进行监管、提升履约能力等方式进行保障。

3.2招投标阶段合同法律方面

各项基础性设施PPP项目对于社会资本履约能力、项目建设总体效果等许多方面都提出了更多更为严格的要求。项目使用PPP模式应满足于以下有关的条件：市场需求长期处于稳定的状态下、市场化程度处于较高的水平、具有更为灵活的价格调节机制等，比如，城市中的天然气供给、各类养老服务设施等建设。为了保障建设项目更为顺利地得到实施，在辨别项目是否适合于PPP模式的前提下，应将所有要求全方位地表达在招投标文件中。对于招投标法没有涉及到的PPP项目融资、移交等有关的采购内容，应借助协议的方法来进行约定，将双方沟通得到的结果以合同的方式来明确，并把其当作维护好双方各项权益的凭据。

其一，应对招标项目是否已经“入库”、立项、进入到地方财政预算等进行相应的核实。若项目还没有入库、各项立项手续不够健全等，会对之后的融资带来影响，应进行防控。其二，应增强对招标文件进行法律审核、风险评估，严格遵守国家对PPP项目所设定的招标、移交等有关规定，对并未明确规定的事项，应在合同中进行约定，防止招标方法不够标准、高危风险防控并未达标、可以进行约定的内容并未约定等有关问题的发生。对于社会资本方具有能力进行自建的各项项目，可以考虑进行“两标并一标”，在招标文件中，进行更为科学地安排，全方位地发挥出社会资本方在项目开展期间所具有的作用，无需借助再次招标而引进施工方，减少合同管理所具有的法律风险。对于项目需要的各类设备、原料等，也可以在招标文件中进行安排，由社会资本方来供给。

3.3合同性质法律方面

对PPP项目合同的各方，政府对其所给予的定位是平等主体，其纠纷属“民事纠纷”范畴，应参照有关的程序加以处理。同时，政府在履行行政管理职能期间，所出现的纠纷应是行政纠纷。现阶段，在我国的法律中，并未明确有关PPP项目合同的法律性质，而对其性质有关的表述大多仅出现在现有的政策与文件中。对于特许经营权授予等具有行政管理内涵的合同，属于行政合同，而规定了合作双方平等权利及义务关系的合同则是民事合同，应区别进行对待。

4.结束语

综上，现阶段我国已经构建了较为健全的PPP项目政策体系，在开展PPP项目期间，应在全面掌握PPP项目合同管理有关的法律问题基础上，依法且合规地促进PPP项目建设，对于提升项目管理效果与质量、促进项目开展能够发挥关键作用。

参考文献

[1]石世英，傅晓，王守清.PPP项目伙伴关系维系对项目价值影响的实证研究[J].工程管理学报，2019，（03）：58-62.

[2]何代欣.大国转型下的政府与市场合作机制——中国PPP策略与事实[J].经济学家，2018，（01）：5-11.