推进数字政府建设优化政府行政生态

2020-03-30舒洁

陕西行政学院学报 2020年1期

摘要：在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，网络强国、数字中国、智慧社会战略需要以数字政府建设为重要着力点落实落细，从而使得数字政府成为新时代以人民为中心的思想理论价值与实践的统一，也是深化“放管服”改革、重塑政府和市场关系的内在要求。在数据驱动和以大数据、云计算、移动互联网为代表的先进生产力的技术推动下，着力推进数字政府建设，从行政理念、组织结构、健全体制机制等多方面优化政府行政生态，推动政府职能转变，在资源共享、协调合作、公开透明、精准决策的目标指引下建设人民满意的服务型政府，从而达到百姓、企业、政府的共赢局面，促进政府治理能力和治理水平的全面提升。

关键词：数字政府; 行政生态; 互联网+政府服务

中图分类号： D63 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.020

Abstract： In the critical period， when socialism with Chinese characteristics enters a new era， the network power， digital China， and smart society strategy need to implement digital government construction as an important focus， thus， making digital government the people-centered ideological and theoretical value of the new era. The unification of practice is also an inherent requirement for deepening the reform of “distribution management” and reshaping the relationship between the government and the market. Driven by data-driven and advanced productivity technologies represented by big data， cloud computing， and mobile Internet， we will promote digital government construction， optimize government administrative ecology， and promote government functions from administrative concepts， organizational structures， and sound institutional mechanisms. It is vital to transform and build a service-oriented government that is satisfied by the people under the guidance of the goals of resource sharing， coordination and cooperation， openness and transparency， and precise decision-making so as to achieve a win-win situation for the people， enterprises and the government， and promote the overall improvement of government governance and governance ability.

Key words： digital government; administrative ecology; internet + government services

十九大报告指出，要“建设网络强国、数字中国、智慧社会，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，培育新增长点、形成新动能。”[1]在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，网络强国、数字中国、智慧社会战略需要以数字政府建设为重要着力点落实落细，使数字政府成为深化“放管服”改革，行政管理方式更好地适应市场经济和社会发展的尖刀兵。[2]同时，新时代数字政府建设也是深入推进“互联网+政务服务”，从行政理念、组织结构、政府职能转变、健全体制机制等多方面优化政府行政生态的重要着力点，从而在资源共享、协调合作、公开透明、精准决策的目标指引下建設人民满意的服务型政府，达到百姓、企业、政府的共赢局面。

一、数字政府的内涵与价值取向

习近平总书记在出席第二届世界互联网大会开幕式时指出，中国正在实施“互联网+”行动计划，推进“数字中国”建设。这是首次提出的“数字中国”建设理念。在党的十九大报告中，“数字中国”上升为一项国家战略，报告中提出的“转变政府职能、深化简政放权、创新监管方式、增强政府的公信力和执行力、建设人民满意的服务型政府”也被明确强调数字政府建设的真正意蕴。此外，习近平同志在中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习时强调，加快完善数字基础设施建设，推进数据资源整合和开放共享，加快建设数字中国，更好地服务于经济社会发展和人民生活的改善。可见，“数字政府”因其理念设定与技术属性，与新时代建设人民满意政府所提出的具有法治、责任、透明、高效、服务的价值要求是不谋而合的，也是落实“数字中国”战略的关键支撑。

（一）数字政府是治国理政和服务公众的形态诠释

运用互联网、大数据、人工智能、区块链等现代信息技术，依托一体化的政务服务平台，通过优化政府组织、再造政府办事流程、创新政府行政方式、融合线上线下政府服务，以提高政府决策的科学化水平、提高国家治理的精细化度及精准化度、提升公共服务的质量和效率、实现群众办事的便利化度为建设愿景，是数字政府建设的目标导向，也是治国理政战略和高质量服务公众在配置资源要素与提升服务效能的双重推动下的形态诠释，最终要让人民群众在全方位全覆盖全立体的公共服务体系中亲自接收到更多便民惠民利民的“大礼包”，提升老百姓的幸福指数。[3]

（二）数字政府是信息均质化流动和需求多样性下的政府形态

随着信息技术的发展，信息均值化流动加快，在不同的技术条件、需求阶段、社会响应趋势下，特别是在大数据、移动互联网、人工智能等信息技术的共同作用下，满足用户需求体验驱动着不同层次服务模式的相继涌现，这种快速的迭代模式倒逼政府要运用互联网和数字化的思维、理念、战略、资源、工具和规则等来治理社会、提供优质政府服务、增强公众服务满意度，进而成为社会信息融通者和智慧型社会公共服务者。[4]而数字政府正是顺应了这种迭代模式，成为了需求多样性条件下的保障信息均质化流动的一种创新型政府形态。[5]

（三）数字政府是在数据驱动下创造公共效益的组织范式

在大数据时代，数据是最本质的要素，政府本身作为生产数据和数据汇集的组织，自身就会产生海量数据，无论是进行治理精细化、服务个性化，都代表着使用数据的深度和广度。[6]政府自身的行政行为从本质上说，都是一个挖掘与运营数据价值的行为过程。因此，在数据驱动下，作为拥有和生产海量数据的政府组织，是数据资产、数据能源、数据组织的归属统一。[7]数据自身的价值对于政府而言，是在从电子政府、网络政府到智慧政府的不同发展阶段中，从内到外都体现着对数字政府这一组织范式的再定义、再升华的逻辑变迁，是创造公共效益，有效内化数据的全过程。

（四）数字政府的核心是以人为本

数字政府是在共享、开放、责任、民主、公平、公正的价值取向的引导下，借助大数据、云计算、移动物联网等技术，通过体制机制创新，在精准计算和高效配置各类数据资产的基础上，推动政府治理模式的全面升级。因此，其在建设的过程中就强调了政府服务的用户体验和公众参与，其本质核心就是以人为本，将“以人民为中心”发展思想贯穿到建设始终，不断增强政府行为的民主性、公正性、开放性，大力革除公共管理服务过程中不符合发展要求的各种障碍，从而进一步促进政府内部管理决策方式和外部公共服务方式的深刻变革。[8]

二、数字政府背景下政府行政生态的逻辑嬗变

（一）行政理念：从政府本位走向以人民为中心

数字政府是数字化、透明化、以人为本、协调发展理念的集中体现，打破了政府本位的桎梏，在适应“互联网+政务服务”的发展条件下，用户体验感、服务便利性成为了衡量政府行政方式的标准。因此，必然要求政府行政理念彻底地由政府本位向以人民为中心的转变，在不断满足办事群众日益增长的高质量办事需求上畅通流程、改进模式、拓宽渠道、完善内容，提高政府治理能力，从而让群众在便捷高效的政务服务中有更多体验感和获得感。

（二）行政组织模式：从分散走向协同共享

数字政府本质上需要改变传统电子政务建设分散的情况，深度整合基础性资源和基础设施，在线上线下实现一体化的统建共享和共建共用，在政府集约化建设上实现高质量发展。因此，从行政组织模式建构上需要实现跨区域、跨部门、跨层级、跨业务的一体化、一站式协同治理模式，对传统纵向管理组织模式和横向协调配合管理模式提出了挑战，数字政府成为了政府行政生态环境中不可分割的整体，发挥着数字要素、技术要素、环境要素、组织要素等资源要素转换器的作用。

（三）行政职能：从管理走向服务

在过去信息不公开、数据壁垒、条块分割、烟囱林立等种种条件的限制与束缚下，行政职能更多是以“职权优势”“责任优势”来管理公共事务，从而产生政府服务效能不高、决策能力不强、干群关系不和谐等问题。而数字政府的多元化协同性、多维度互动性、多空间泛在性等特征顺应了我国未来智慧社会建设发展的趋势，是新时代政府职能转变、建立公开、高效的服务型政府的最直接体现。因此，在数据驱动和以大数据、云计算、移动互联网为代表的先进生产力的技术推动下，数据的流动性和关联性在先进生产力的强劲驱动下充分发挥了自身价值，“权力”和“责任”开始在数据的流动和关联中被重新定义，使得政府行政职能在数据驱动下从管理职能走向了以更好满足用户体验为需求的服务职能。

（四）行政文化：从因循守旧走向开放包容

进入21世纪以来，以电子邮件、博客、QQ聊天到微博、微信、APP等具有典型代表性的网络信息技术改变了公众的生产方式与生活方式，同时也深刻影响着公共行政的管理模式，催生和创造了一个解构强权的、多中心的、自由平等的网络时代，对社会和政府既具有强大的解构性威力，又具有宝贵的建构性能力。当政府需要经历从工业化时代向信息化時代不断转变的阶段时，也必须要适应数字政府建设中运用到互联网技术等手段，这是一个必经的过程和阶段。行政文化作为一种产生于行政管理的具体实践活动而内化为影响行政组织及其成员的文化形态，该如何从价值观念、行政意识、行政心理等“软件”方面，打破传统因循守旧、墨守成规、定式僵化的思维方式、行为方式，以开放包容的行政精神、行政心理、行政价值观念去适应时代变化和技术革新从而使得技术进步与文化观念相匹配，是打开政府改革“瓶颈”、高质量建设服务型政府的一把钥匙。作为行政管理的灵魂，行政文化的作用力是巨大的，势必影响政府治理的变革，与此同时政府治理变革也必须要有行政文化的辅助和支持才能顺利进行。因此，在以数字政府建设与实施为基础的政府改革大幕拉开之际，就促使着政府改革在向公开、高效、竞争性、使命感、减政放权、市场导向等方向进行转变了，而这场变革的基础就是一场心理基础的变革，即行政文化的变革，因为行政文化在深深地影响着行政组织及其每一个行政个体。

三、以建设数字政府优化政府行政生态

（一）创新行政理念，重塑公共服务价值与观念

互联网的特点是创新、迭代、开放、灵活、共享，互联网思维的核心是数据思维、用户思维、流量思维、平台思维、跨界思维、前端性思维、零距离、共享合作。不管是互联网、大数据，还是云计算、移动互联网，一定都是从提升用户体验度的角度提前预测与提供服务群体所需的各种服务要求，进行双向互动反馈交流。因此，从长远来看，数字政府建设要有一个从单向度、单维度服务交流转向多向度、多维度互动反馈的过程，必须要适应时代发展的特点，将互联网思维融入到政府行政工作实际，换位思考，从用户或群众而非公共机构的角度来看待、处理公共事务，树立开放、共享、公正、规则、互惠、效率的理念，以用户需求为导向、以完美体验、建立长久合作共赢关系为目标，重构权责关系，使得政府流程再造、数据共享和业务协同在线上线下政务服务的融合发展中走向重塑，在“以部门为中心”向“以用户为中心”管理模式的主动变革中实现公共价值的最大化。

此外，系统性、整体性、长远性战略思维不可或缺。在强化服务顾客导向指引下，政府要积极扮演好数据的收集者、分析者、使用者的角色，注重培养提升数字素养，尤其是注重对部门领导干部数字素养的培养和提升，引导政府工作者和民间团体在提升整体数字素养上下功夫，持续不断地推进数字政府建设的软实力。建设治理精准、服务智慧、决策科学、管理有效的数字政府是一项长期性、系统性工程，政府需要有卓有眼界的胆识和长远发展的意识来制定完善数字政府战略，要把数字化建设支出视为能带来长期回报的一项投资而不是一笔单纯的花销的战略思维，从维护长远公共利益的角度加大对数字基础设施的投资，使得数字政府的改革能够真正慧分享、惠众生。[9]

（二）创新行政组织结构，从体制机制源头上革新组织保障

第一，整合协同，再造政府管理模式。按照“互联网+政务服务”的要求，以数据化推动政府组织结构数字化转型，在明确数字政府建设各部门工作职责的基础上，以政府数据整合、工作任务数字化的政府审批流程再造为契机，自下而上进行基础实施到系统协同、管理整合到机制创新的权力组织运行的全流程、全领域、全覆盖，建立起职责明确、纵向联动、横向协同、共同推进的工作机制，更加凸显出“整體政府”在组织运转、沟通协调、协作配合的无缝耦合度优势。[10]在协同再造政府管理模式的基础上，以提高政府数据整合能力为导向，明确责任，细化业务流程，优化资源配置方式，探索创新联动协同机制、数据汇聚更新机制、资源分析研判机制。在物理分散、逻辑集中的基础上对接各级机构共享交换平台，在数据互联互通的前提下，实现政务信息资源在不同部门、不同地区、不同层级间实时无缝全业务全流程流动，从组织机构和体制机制上消除障碍，变“群众跑腿”为“数据跑路”，在线上线下融合推进中打造“不打烊”的“数字政府”。[11]

第二，资源共享，以跨部门数据流动推动行政系统动态平衡。受特定历史发展阶段和不同体制机制因素的影响，各地各部门信息资源在建设之初就存在建设分散、组织协调工作单打独斗的现象，不同部门之间要实现互联互通、资源共享、业务协同是个大难题，而且“信息孤岛”一直伴随着信息资源建设长期存在。数字政府建设强调的是让数据多跑路，群众少跑路或不跑路，通过跨部门数据流动来实现办事效率的提高，提升政府治理能力和治理水平。[12]在大数据时代，核心是办事数据，整个行政系统的资源配置方式、资源共享模式以及行政组织范式都需要以办事数据为基础进行重构，在办事数据的要素驱动下，畅通办事环节，优化数据流通渠道，将行政系统重塑成闭环回路，让数据就像电流一样畅通无阻地运行在行政系统中，而办事数据就像“指挥棒”，办事数据流向哪里，哪里的权力、责任、服务都要全部流动起来，根据办事数据的流动指向发生能量交换，从而达到由职能部门“单打独斗”转变为综合治理、“智慧治理”，推动行政系统动态平衡。[13]

（三）深化政府职能转变，提升政府治理能力和治理水平

第一，强化服务，以上下联动的系统整合优化政府行政方式。提高服务水平一直以来是政府转变职能的目标导向。数字政府紧紧抓住了“为民服务”这个根本点，系统集成，转型工作方式。数字政府建设不是某一个部门某一个窗口的改革，而是政府系统内部各部门之间、各工作人员之间的通力配合。因此，信息资源共享的广度与深度是数字政府建设的重要着力点，需要换位思考群众办事流程的便利度和材料清单的详实度，在梳理每一项业务职能的服务清单基础上，创新行政系统上下分工合作的协同性、联动性机制，逐层逐级约束行政权力，统筹整合系统资源，解决好权力对资源支配这一核心问题，从“单打独斗”式管理向“集团化作战”服务方式转变，实现政府整体服务合力和联动协同能力的高质量提升。

第二，深化政府职能转变，精准对接社会公共服务需求，提升政府治理能力和治理水平。目前，网上政务服务正在从政府网站提供信息服务的单向服务逐渐迈向实现跨部门、跨层级的系统整合集成，提供一体化网上政务服务的整体性服务阶段。在这个过程中，同时伴随着政府职能向着提供公共服务、数据服务、精细化服务、精准化服务的纵深发展。因此，政府在建设数字政府、实施数据治理时，需要各个政府职能部门协同联动，由于政务数据的收集、整理、分析、挖掘、使用是各相关职能部门共同的责任，因此需要深入转变职能、创新联动协同的体制机制，以打破由于数据信息壁垒和“数据烟囱”所带来的“老死不相往来”的困境，在横向上要不断强化跨部门间的数据信息共享耦合体制机制，在纵向上要梳理完善跨层级间数据汇聚、整理、分析、挖掘的管理链条，同时改革创新政府系统内部职能上下有效对接的行政管理体制，以精准对接社会公共服务需求，促进政府与公民的良性互动，提高政府工作效率和改善政府对公民的精准服务和反馈能力，从而提升政府治理能力和治理水平，实现政府治理能力和治理体系现代化。

（四）加强行政文化建设，发挥文化统摄和价值引领作用

第一，建设开放型行政文化。在治理体系多元化的背景下，政府将自身视为多元治理网络中的一部分，必须时刻与外界保持信息的交互。同时在行政系统内部，要实现政府内部各部分之间的相互开放。在客观上，要加强行政系统内外沟通的力度，建立信息社会中民主行政基础之上的参与式决策架构，畅通民意表达渠道;在主观上，要打破部分行政人员因循守旧、害怕变革的观念，正确评价行政改革的重要意义，对新技术、新思想保持开放的态度，与公众进行无界限的信息交流。

第二，建设服务型行政文化。新公共服务理论认为，公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。服务社会、服务公众的行政价值观是构建服务型行政文化的价值基础，“为公众谋福利”的“积极政绩观”是服务型行政文化的价值追求。建设数字政府的目标是秉持工具理性价值，政府尽量以法律和经济手段进行管理，最大限度地减少政府对社会和市场的行政干预。因此，借助信息工具，政府要以服务者的角色做好“加法”，勇于担当、果断决策、想群众之想、急群众之急，以当好“店小二”的公仆精神和争做“五星级服务员”的工作要求，集中精力提供公共服務和公共产品。

第三，建设高效型行政文化。社会的高速发展特别是信息化、数字化发展对公共服务的要求不断提高，政府必须跟上并满足快速发展的社会要求，必须满足公共服务和公共产品的高质量要求。可见高效型行政文化追求的是数量与质量的统一，功效与价值的统一，目的与手段的统一，过程与结果的统一，公平与效率的统一。[14]高效型行政文化要求要做好“减法”，破除部门权力至上的理念，把该“放”的彻底放开、该“减”的彻底减掉、该“清”的彻底清除，提高政务服务的能力和水平，用政府的“减法”换取市场活力的“乘法”，让政务服务跑出“便民新速度”。

第四，形成具有预见性、功能性决策机制的行政文化。在当前中国社会转型期政府如何在复杂多变的环境下做出更具科学性、权威性、开放性和公平性的决策，就需要表象数据和潜在数据共同为决策提供相关的决策数据支持。[15]大数据“不是要教机器像人一样思考。相反，把数学算法运用到海量的数据上来预期事情发生的可能性”。通过“处理和某个特别现象相关的所有数据，而不再依赖于随机采样”的方式来获取想要的数据，发现潜在的联系和问题以分析出接近于实际的预测性信息：“我们不再需要对一个现象刨根究底，只要掌握大体的发展方向即可。”政府公共部门以这种数据驱动决策模式的改变会推动政府决策机制的转变，带动预测性、功能性行政文化决策机制的形成。

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