长三角一体化背景下开发区发展研究*——以苏州工业园区为例

翟令鑫 段进军

1 引言

长三角地区是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一[1]，已成为经济社会现代化发展的前沿地带。2018年，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上表示：支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，完善中国改革开放空间布局。选定长三角地区为研究区具有典型的引领示范意义。长三角地区是我国开发区发展的密集区，截至2018年，该地区（三省一市）共有开发区507个，占全国总数的18.91%，其中国家级开发区161个，占全国总数的四分之一，国家级经开区比重接近三分之一，国家级自创区比重超过四分之一（表1），已经成为名副其实的开发区分布核心区和开发区经济活跃区。开发区作为改革开放的代表性区域发展策略，具有资源要素集聚载体的功能，是我国实施改革开放促进经济发展、推进城镇化的重要载体，起到了推动经济社会和区域融合发展催化剂的作用[2]。因此，充分发挥开发区的发展带动功能，既是保证开发区健康发展的内在要求，也是助推长三角一体化高质量发展的重要途径。

鉴于长三角地区的前沿地位和开发区的突出作用，学者对长三角地区开发区开展了丰富的研究。俞安平认为长三角地区要实现经济发展方式的实质性转变、社会结构的根本性转型和自主创新能力的实质性增强，就要充分发挥大学科技园的地位和作用[3]。许景、王兴平认为开发区群是长三角工业产业的主要载体，并从空间结构和产业发展对长三角开发区群的总体宏观特征进行了梳理[4]。刘伟奇提出“效益系数”的概念并建立动态的检测体系，对长三角地区的国家级开发区空间效益进行了研究[5]。可以看出，对开发区在长三角地区发展中的巨大作用是学者关注的焦点。受计划经济体制惯性和开放经济导向的影响，开发区在经济发展方面的过度关注而导致的社会发展不足也是学者关注的重点。石忆邵、厉双燕较早对长三角地区开发区的土地利用进行研究，认为长三角工业园区土地资源利用中存在着粗放式发展的状况，并关注到开发区的社会发展（农民土地权益难保障）问题[6]。赵玉婷、董林艳等通过梳理长三角地区工业园区实际发展现状，总结出工业园区发展过程中仍然存在土地开发粗放、集约利用水平有待提升，化工布局与人居环境存在冲突，整体规范化发展不足及个别开发模式下存在管理漏洞等问题，与更高质量一体化发展的要求尚有一定差距[7]。因此，通过典型开发区发展历程的深入研究，并探讨其发展路径和机制，对于长三角地区的开发区健康发展、推动长三角区域一体化高质量发展具有重要意义。为进一步识别开发区的发展特征，本文选取长三角地区典型开发区定量化评价研究其经济社会发展，从微观视角探究开发区发展的一般规律性，为开发区发展转型和健康发展、长三角一体化深入推进和高质量发展提供借鉴。

表1 长三角地区开发区基本情况表

2 研究区域概况

邵政、宋静雅运用聚类分析法对长江三角洲地区12个国家级经济技术开发区进行了分析评价，认为苏州工业园区综合实力表现最为突出，位于长三角地区开发区发展第一梯队[8]，是本文研究对象选取的重要依据。苏州工业园区隶属江苏省苏州市，位于苏州市城东，1994年2月经国务院批准设立，同年5月实施启动，行政区划面积278平方公里。苏州工业园区是中国和新加坡两国政府间的重要合作项目，被誉为“中国改革开放的重要窗口”和“国际合作的成功范例”。通过积极借鉴新加坡等先进国家和地区的成功经验，着眼于“产城融合、以人为本”的定位，苏州工业园区摒弃了单一发展工业的模式，初步建立了与国际接轨的管理体制和运行机制。在经历了奠定基础阶段（1994—2000年）、跨越发展阶段（2001—2011年）、高质量发展阶段（2012年—至今），园区保持了城市规划建设的高水平和高标准，基本实现了由开发区到新城的转变，形成了“产城融合、区域一体”的城市一体化协调发展格局架构。在商务部公布的国家级经开区综合考评中，苏州工业园区连续三年（2016、2017、2018年）位列第一，并跻身建设世界一流高科技园区行列，入选江苏改革开放40周年先进集体（2018年）①。苏州工业园区代表了开发区发展的成功范例，在区域发展上形成了众多可借鉴的经验，为定量化探究开发区发展特征提供了样本。

3 苏州工业园区经济社会发展评价

3.1 指标体系与评价方法

3.1.1 评价指标体系

开发区发展是区域发展的微观模式，是区域空间系统性实践，应视为一个经济社会生态的复合系统[9]，并与区域经济发展、城镇化的推进有机融合[10]。借鉴国内外开发区研究评价[11-14]和社会生态系统评价[15-18]，从经济发展和社会建设两方面构建起苏州工业园区发展评价指标体系（表2）。经济发展是开发区建设的首要和关处理。标准化方法采取极值标准化处理方法。

（2）权重计算方法

采用相对客观的权重方法熵值法确定指标权重[19-20]，利用综合指数法求得经济发展、社会建设指数。熵值法计算公式为：键功能，经济发展体现在经济发展水平和效益的提高、经济结构和发展环境的优化，以及对外开放水平和经济发展投资力度。社会建设是区域发展的有机组成部分，社会发展水平体现在社会收入和消费水平的提高、社会保障情况、地区城镇化发展水平和吸引力。然后选取相应指标构建起开发区发展评价指标体系。

3.1.2 数据来源与处理

结合苏州工业园区经济社会发展特征，从数据可获得性入手，选取1999-2017年为定量研究时序，研究数据主要来源于2000—2018年《苏州统计年鉴》、苏州工业园区网站以及园区相关资料著作②，数据处理如下：

（1）数据标准化

为消除指标单位量纲影响，首先对数据进行标准化

表2 苏州工业园区发展评价指标体系表

式中，y为维度指数，Xi为i个指标的标准化值。

3.2 苏州工业园区经济社会评价结果

采用熵值法求得各指标权重，然后采用综合指数法计算苏州工业园区经济发展、社会建设指数，两指数相加即为园区发展得分（表3）。

从苏州工业园区发展指标权重看，社会建设类指标权重合计0.5739，大于经济发展指标权重，社会建设对于园区发展的作用更强；从具体指标看，社会建设类指标中社会消费品零售总额、城乡居民储蓄、居委会个数和在岗职工平均工资等对园区发展作用更明显，经济发展类指标中第三产业比重、单位面积产值、流动资产周转次数等对园区发展作用较突出。因此，开发区的健康发展离不开社会建设水平的提高，尤其是社会整体的收入和消费水平、城镇化建设水平提升；开发区经济发展要从优化经济结构、提高经济效益和营造良好的经济发展环境入手。

从评价结果看（图1），苏州工业园区发展呈现不断的上升趋势。结合经济社会指数变化，将园区整体发展划分为三个阶段：①经济社会波动增长阶段（2004年以前）；②经济社会同步提升阶段（2005—2011年）；③社会持续提升、经济稳定阶段（2012年以后）。具体看，在经济社会波动阶段，社会建设指数从1999年的0稳步上升到2002年的0.0858，园区发展趋势和社会建设趋同；经济发展指数在2002年的0.0510稳步上升到2004年的0.1965，园区发展趋势和经济发展趋同。可见，起始阶段园区经济与社会交替出现波动增长和稳定增长的趋势，园区发展总是和稳定上升的发展内容走势趋同，从1999年的0.0303增长到2004年的0.3297，增长近十倍。经济社会同步提升阶段，经济发展指数和社会建设指数分别从2005年的0.1977 和0.1528同步提升到2011年的0.3279 和0.3038，两部分内容增长趋势相同；在经济和社会的共同作用下，开发区发展指数呈现出和经济、社会相同的增长趋势，从2005年的0.3504增长到2011年的0.6317。进入第三阶段，社会建设水平稳步提升并开始超过经济发展水平，从2012年的0.3506增长到2017年的0.5310，增长率51.47%；经济发展相对稳定，从2012年的0.3281增长到2017年的0.3729，增长率13.66%；园区总体发展也出现稳定上升的趋势，从2012年的0.6787稳步增长到2017年的0.9039。苏州工业园区的发展离不开经济发展与社会建设，园区总体发展趋势是二者协调均衡、综合作用的结果。

表3 苏州工业园区经济社会发展评价结果表

图1 苏州工业园区发展评价结果图

3.3 苏州工业园区经济社会发展机制

苏州工业园区在经济社会发展方面的特征，是特定发展模式下综合作用的结果。结合苏州工业园区以往研究成果[21-22]，从园区具体的发展实践出发，对经济社会的发展影响机制进一步分析。

3.3.1 有力的空间规划引导

苏州工业园区的发展模式首先体现在其空间规划的科学性。苏州工业园区自设立之初共进行了四轮规划（表4），并形成了特色的规划检讨制度，体现了强烈的时代特色和阶段性需求导向。苏州工业园区的初创是在改革开放的宏观背景之下，面对经济社会发展的迫切需求，1994年版规划以城市发展模式为出发点，确立基础设施先行的发展次序，满足了当时及后来的经济社会发展需要。随着对外开放水平的进一步提高、中国加入WTO等发展变化，2001年版规划在保证经济发展快速提升的同时，布局多个功能板块，并开始关注与苏州市以及周边区镇的融合。该阶段，经济与社会波动性增长并主导了园区发展的主要趋势。2007年，科学发展观写进党章，强调城乡规划管理、城乡空间协调、改善人居环境、促进城乡经济社会全面协调可持续发展的城乡规划法通过。基于此背景，2007年版规划将苏州工业园区定位为苏州的东部新城，并强调加强自主创新能力、构建两型社会的主张，开发区空间功能上更加趋于综合，形成了“三带+十字轴”“北娱、南文、东连、西协、中服务”的空间格局。该阶段的开发区发展呈现出经济与社会同步提升的状态。2012年以后，我国逐步进入经济新常态，生态经济、绿色发展成为典型的时代发展要求。2012年版规划强调全面协调现代化的新城区建设，确立效率引领、低碳引领、协调提升理念。该阶段社会建设持续提升，经济向高效低碳转型并进入平稳发展状态。通过科学有序的空间规划，苏州工业园区不断适应外界的发展诉求和自身的发展阶段，实现了区域经济社会的健康可持续发展。

3.3.2 追求经济社会均衡性

区域发展是个系统工程，开发区发展应当视为经济社会生态多要素综合叠加的发展区域。苏州工业园区在建立之初就着眼于“产城融合、以人为本”的定位，摒弃了单一发展工业的模式。通过积极借鉴新加坡等先进国家和地区的成功经验，苏州工业园区坚持有序和渐进式的开发原则，形成了独特的滚动式开发模式（图2），保证了土地的合理开发和资源的有效利用。在功能发展顺序上，坚持分片区开发并预留规划用地，等人流商业入驻之后再开发居住用地和商业配套设施（图3），实现了从工业到工业居住共同发展的转变。在苏州工业园区分区规划（2007-2020）中，居住用地占28%，公共设施用地增加到16.9%，而工业用地比例下降了16.7%，园区城市功能得到进一步加强。2007年版规划体现出园区去工业化、全面建设新城的趋势，开始从功能较为单一的产业园区向科、工、贸、商、住、行、娱多功能复合发展，开发区开始呈现综合功能和多元内容的新城发展趋势[23]。这种均衡的区域发展模式，从发展方向上倒逼经济发展追求高效率，不断提高经济发展的科技化水平，也体现了对于社会建设内容的高度重视，引导园区不断走向健康的“产城融合”模式，保证了园区发展的均衡性和综合性。

表4 苏州工业园区空间发展阶段与规划表

图2 苏州工业园区土地开发模式图（来源：作者自绘）

图3 苏州工业园区功能开发时序图（来源：时匡、刘浩著作）[12]

图4 苏州工业园区邻里中心分布图（来源：时匡、刘浩著作）

图5 苏州工业园区邻里中心开业数量图（个）

根据1994年版《苏州工业园区首期开发区总体规划报告》、《苏州工业园区二、三区总体规划报告》，苏州工业园区将在80平方公里范围内建设17座邻里中心（图4），作为满足居民综合消费的重要载体。邻里中心是园区借鉴新加坡的新型社区服务概念，打造集商业、文化、体育、卫生、教育等于一体的“居住区商业中心”。目前每个邻里中心均已成为区域性商业服务亮点，并带动了周边住宅品质的提升，在便利百姓生活、聚集商业人气、促进区域繁荣等方面发挥着引领示范作用。从成立时间看（图5），邻里中心的建设伴随了苏州工业园区发展的全过程，并在后期表现出较稳定的发展状态，保证了社会建设水平的不断提高。邻里中心商业发展和居住生活功能的融合，体现了园区在经济发展和社会建设方面的有机结合，为园区经济转型发展和社会建设水平提高起到了极大的促进作用。从收入状况看，经济社会同步提升阶段的社会消费品零售总额、在岗职工平均工资尤其是城乡居民储蓄都有明显的提高（图6）。

图6 社会建设指标数据图

表5 苏州工业园区在长三角地区和“一带一路”倡议中参与合作项目表

3.3.3 不断融合的区域发展路径

开发区是改革开放的产物，带有强烈的体制创新特征，在我国的现实意义就是突破一般的行政区划和政府权力束缚，不断实现区域的有效融合发展。苏州工业园区设立之初，国家和省市都予以充分授权，赋予园区“不特有特、比特更特”的政策支持和管理优势，并自上而下构建了由宏观指导到微观操作三级管理体系（中新联合协调理事会机构、中新双边工作委员会、联络机构），这在打破行政僵化和促进体制创新机制形成方面都发挥了重要作用。

以三个阶段的代表性规划为例，2001年版规划在前期规划的检讨当中，首先明确向金鸡湖以东开发，同时对二、三期开发建设重点工作进行部署，实现园区空间开发协调；其次，针对规划检讨意见，强调中新合作区与区外周边地区乡镇，尤其是注重同苏州东部地区乃至整个城市的资源共享（图7）。在科学发展观指引下，2007年版总体规划首先结合了苏州城市总体规划对园区发展提出的目标，不再单纯关注园区内部发展，而是从苏州市域中轴建设的高度出发（图8），优化产业结构和空间布局，打造苏州东部新城。2012年版规划规定，园区作为苏州未来城市扩展方向和CBD以及东部新城，探索转型升级、内涵发展的新路径，建设经济、管理、文化、社会、生态发展水平全面协调现代化的新城区。该版规划注重协调提升理念，通过实施区域发展提升工程，以功能整合和空间协调促进内外协调发展。在长三角地区和“一带一路”倡议方面（表5），苏州工业园区也积极通过合作项目不断融入更广阔的区域范围。从阶段性和区域角度看，苏州工业园区的发展历程是一个不断实现与周围融合发展的过程，体现了开发区发展的开放性和包容性。同时，不断融入区域发展的策略，也为苏州工业园区的发展提供了更广阔的空间支撑。

图7 苏州工业园区与苏州城市的协调图（来源：时匡、刘浩著作）

图8 苏州工业园区空间协调规划图（来源：时匡、刘浩著作）

4 结语

4.1 结论

长三角一体化上升为国家战略是该区域发展的又一次机遇，将开发区视为微观的区域发展模式，通过典型开发区的经济社会发展评价，探讨了开发区经济社会发展的一般性特征和形成机制，为长三角地区的开发区健康转型和长三角一体化高质量发展提供了启示。主要得出以下结论：（1）总体上看，社会建设对于园区发展作用更突出，其中社会收入和消费水平、城镇化状况对于园区作用最明显；经济发展中的经济结构、经济效益和经济发展环境对于园区作用较突出。（2）苏州工业园区发展呈现不断的上升趋势。具体来看，园区发展可划分为三个阶段：①经济社会波动增长期（2004年以前）；②经济社会同步提升阶段（2005-2011年）；③社会持续提升、经济稳定阶段（2012年以后）。因此，从发展内容看，苏州工业园区的发展是经济社会综合性作用的结果，尤其是社会建设方面处于不断地提升状态。（3）苏州工业园区经济社会健康发展得益于根据外部政策要求和自身发展阶段坚持了有力的空间规划引导、保持了经济社会发展的均衡性，并通过不断调整空间规划和策略实现了区域协调融合发展。

4.2 建议

长三角一体化作为宏观的区域融合发展实践，具有发展内容的复杂性和建设过程的曲折性。针对长三角一体化的现状和趋势，结合本文研究，为开发区和区域发展提出以下建议：（1）重视规划在开发区建设和转型中的极端重要性，通过有效的规划引导让开发区的发展适应外部环境的变化和自身发展阶段特征，更好发挥在长三角一体化当中的节点和引领作用。（2）积极推动开发区“走出去”发展战略，为开发区的可持续发展提供更广阔的空间支撑，并以此为路径破除长三角地区在行政区划、权力和利益分属方面的割裂状态，推动高质量一体化有序开展。（3）开发区的发展是典型的单一功能向复合功能叠加转型的系统化过程，经济发展和社会建设应当配套进行，尤其是要在强调社会建设水平提高的基础上探讨区域健康发展的路径，并通过开发区的功能完善带动区域一体化协调发展。本文定量化相对简单导致结论分析具有一定的局限性，对经济社会发展机制的探讨也有待于进一步系统性整合，这将是下一步研究深化的重点。

注释：

①资料来源：苏州工业园区网站 http://www．sipac．gov．cn/zjyq/yqgk/201903/t20190308_1003941．htm。

②数据来源：根据《苏州工业园区的崛起及其启示》（潘云官著，中共党史出版社2016年）统计资料补充。