论环境公益诉讼中公民的原告资格问题

林瑞

摘要：党的十九大报告将坚持人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。而环境公益诉讼就是解决我国突出的环境污染问题的关键措施，其中赋予公民在环境公益诉讼中的原告资格地位则是环境公益诉讼能否发挥重要作用的核心问题，本论文将简单描述我国有关环境公益诉讼现状，从公民作为环境公益诉讼原告主体的必要性、现实困境、制度安排三个方面进行论述，以期证明公民在环境公益诉讼中的重要作用。

关键词：环境公益诉讼;公民;原告资格

一、环境公益诉讼及其原告资格概述

（一）环境公益诉讼的概念

环境公益诉讼是指为保护人类生存之必须环境的良好，出于社会公益目的，由个人、其他组织或有关机关向法院提起的要求停止损害环境的诉讼。环境公益诉讼在很长的一段时期内为我国所忽略，在2012年我国对《民事诉讼法》进行修改之前，没有任何法律规范对环境公益诉讼作出具体的规定，更无从谈起对环境公益诉讼原告资格的确定。回首过去几十年我国经济的高速发展，我们在取得了“金山银山”的同时也在渐渐失去“绿水青山”，大量恶性环境污染事件的频发促使了我国对环境公益诉讼态度的转变，由此开启了我国环境公益诉讼的新进程。

（二）我国环境公益诉讼的原告资格

2012年修改的《民事诉讼法》规定，法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为可以向人民法院提起诉讼。《环境保护法》于2015年出台之后，环境公益诉讼原告资格进一步确定，满足依法在设区的市级以上人民政府部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录条件的社会组织对环境污染、破坏生态，损害社会公共利益的行为可以向人民法院提起诉讼。2017年我国对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》作出修改后，环境公益诉讼主体范围还加入了人民检察院。

二、公民作为环境公益诉讼原告主体的必要性

蔡长海诉清镇市房屋防水胶厂作为我国环境公益诉讼的第一案，对我国的环境公益诉讼的发展进程产生了重大影响，它支持了公民在环境公益诉讼中的原告主体地位，在记者随后的调查与采访中发现，通过对30万环境污染损害赔偿费的使用，在當地民众、环保组织的一致努力下东门河、猫跳河等水域的水体生态环境有了明显好转。此案中合议庭的判决结果（特别是对公民原告资格的认定）对生态环境的恢复治理、环保组织的公益信心、群众抱怨的安抚都起到了很好的示范效果。此案件充分的说明了在环境公益诉讼中公民有无原告资格的必要性，为此，接下来我将简要分析一下其必要性。

（一）保护生态环境之必须结果

随着科技的发展，人们对物质的需求越来越高。在人们享受物质生活的同时，却往往忽略了周围的自然生态环境已逐渐被破坏的事实，生态环境的保护已是当下刻不容缓的事情。关于环境治理的措施和方法，一切都离不开法律的规制，也必须借助于法律的权威对人民污染破坏生态环境的恶劣行为进行有力的教育、惩戒、警告和约束，这是西方发达国家经过历史事件证明的真理。赋予公民在环境公益诉讼中的原告资格，无疑增加了环境公益诉讼的受案范围，使法院能够对公共利益的保护提供更大的司法救济，还能借此机会提高公民保护生态环境的意识，乃一举两得之事。

（二）弥补诉讼主体之不足，威慑不法分子

检察机关和有关组织作为原告主体资格的限定存在着一些不足之处。对检察机关而言，由于人力物力有限，检察院不可能全力投入对破坏环境的违法行为的全面监督，监督力度不足;其次，由于我国尚不能实现完全的司法独立，检察机关的行为受到各方面的限制，尤其是受到其他国家机关的限制，而一些环境污染大案无论其始作俑者是企业、公司还是个人，这些单位各个人一但摊上官司就会不惜手段，通过任何途径向检察机关施压。对于有关组织而言，环境保护法第58条的规定，极大的限制了有关组织的范围，这就让能够提起环境公益诉讼的“有关组织”的数量极大地减少;其次公益诉讼需要大量的人力物力和雄厚资金的支持，而有关组织大多是公益性质的非营利的社团，处于心有余而力不足的尴尬境地。因此环境公益诉讼需要公民的参与，尤其是作为“原告”的公民，这样不仅有利于及时发现环境污染现象，及时阻止，因为作为公民是实实在在生活在环境中的，作为个体的公民是环境变化的直接感受者和直接利害关系人;其次，也能为环境公益诉讼提供大量的人力物力支持，打破环保组织甚至是检察机关心有余而力不足的困境。

（三）有助于维护社会的和谐与稳定

上文提到，公民是环境变化的直接感受着和直接利害关系人，当生态环境受到破坏而恶化时，最直接的受害主体就是公民，如果没有恰当的宣泄的法律救济途径来保护公民自身的利益，群体性事件就会揭竿而起，层出不穷。这就是为什么我国群体性事件逐年增长的原因之一，一些群体性事件如果解决的不恰当就往往会演变成暴力事件，造成难以控制的局面，从而不利于社会的和谐与稳定。

三、我国环境公益诉讼中公民作为原告主体的现实困境

公民享有环境公益诉讼原告资格的否定性理论也一直存在，但这些否定性理论无论是理论自身还是实践方面都存在着不足，下面我将就最具影响力的两个否定性理论进行评述，借以此再一次证明赋予公民环境公益诉讼原告资格的正当性。

（一）公民滥诉论

公民滥诉说认为我国公民虽然法律意识在逐渐提高，但整体法律水平不高，如果赋予公民在环境公益诉讼中的原告资格，本来就不免会让一些公民滥用环境公益诉讼;滥诉自古以来就为立法者所避免，为此立法者也绞尽脑汁。尤其是在中国更要避免滥诉行为的发生，因为司法系统与行政机关相比本来就人力物力就十分紧张，而且司法队伍质量参差不齐，如果不能有效制止滥诉现象，将对本来就稀缺的司法资源造成严重的浪费，还会使法院造成越来越多的诉讼负累，最终会严重损害司法的公信力和权威性，不利于我国法治的发展。

但环境诉讼滥诉现象的出现不是不能避免的，不能因此就否定公民在环境公益诉讼中的原告资格，我们可以通过合理的制度安排、专业的实施技巧来对其进行必要的限制，既然滥诉行为是可以避免的，公民滥诉说理论也就不破而灭。

（二）诉讼主体狭义论

诉讼主体狭义说认为环境公益诉讼的目的是维护社会公共利益，因此只能由代表社会公共利益的机关和团体行使，所以我国赋予了检察机关和有关组织的原告资格。从民事诉讼原告资格理论可以推出，在民事诉讼中，原告必须是与案件有着直接利害关系的当事人，即只有原告自身的利益受到被告的实际侵害时才能向人民法院提起诉讼，然而，环境公益诉讼维护的是公共利益，一般情况下公民与被侵害的环境公益是没有直接的利害关系的，根据利害关系说，公民当然不享有环境公益诉讼的原告资格。

无论是行政诉讼意义上的原告主体适格还是民事诉讼意义上的原告主体适格运用到环境公益诉讼层面都要求原告必须与被侵害的环境公益有利害关系。公民作为实实在在生活在环境中的人，当某一特定区域的环境遭到破坏时，该特定环境区域外的人可能在短时间内不会受到环境破坏的影响，但环境污染是有潜伏时间的，其范围也是不固定的，可能特定区域外的人最终也会成为或环境污染的受害者。所以借以此来排除公民在环境公益诉讼中的原告主体地位是站不住脚的。

（三）实践技术困扰

除了上述理论困境的干扰外，还存在一些实践上的困境，例如专业技术方面的限制，由于环境公益诉讼较其他诉讼更为复杂一些，环境公益诉讼案件需要较强的专业人员来进行，因此更要求起诉主体具有一定的专业技术能力，这对于公民行使环境公益诉讼的权利来说是较大的障碍，特别是在取证举证等环节，公民必须了解案件相关的环境知识，以在进行证据收集及调查取证时能够获得有用的证据，在这一点上，公民与国家机关及社会组织相比确实出于劣势。其次环境公益诉讼需要消耗大量的人力物力财力，诉讼成本成为问题，我国对公益诉讼费用承担的规定没有专门的规定，一般采取普通民事诉讼的规定，而案件的受理费往往较高，不能为普通公民所承担，这就大大打击了公民提起环境公益诉讼的积极性。最后我国没有规定环境公益诉讼方面的奖励机制，根据前面提到的公民在提起环境公益诉讼时的天然的消极属性，公民并不能在环境公益诉讼中得到任何收益，在这种高付出低回报的情况下，很少有公民能够发挥“大公无私”的精神，一定要为公共利益讨回个公道。

四、公民享有环境公益诉讼原告资格的制度安排

赋予公民在环境公益诉讼中的原告资格既然存在如上所论述的现实困境那我们就必须用较为完善的制度、切实可行的操作、成熟的技巧来规避这些困境，以期公民在环境公益诉讼中的积极作用发挥到最大化。

（一）立法上明确公民所享有的原告資格

一项制度要想长期稳定的运转，必定要得到法律的支持，如果不能在立法上明确规定公民在环境公益诉讼中的原告主体地位，就无公民提起环境公益诉讼可谈，此研究课题在实践上也就没有任何意义。因此必须让公民的原告资格法定化。

首先应在《宪法》中将环境权明确纳入公民的基本权利，《宪法》作为我国的根本法，具有最高的法律地位和法律权威，其地位和效力高于其他一切法律，是其他法律的立法依据和基础。在《宪法》中明确规定公民的环境权不仅能够使公民对环境权多加重视，而且可以为其他法律规定具体的环境权利提供立法依据。其次从立法上我们可以得知：我国并未赋予公民在环境公益诉讼中的原告主体资格，《民事诉讼法》规定了有关机关、社会组织、检察机关的原告主体地位;《行政诉讼法》规定了检察机关的原告主体地位;《环境保护法》规定了社会组织的原告主体地位，上述三法都将公民排除在外。立法上的缺失阻碍了公民因为环境公益诉讼而进入司法程序，很大一部分案件中，人民法院以原告主体不适格为由拒绝立案或驳回起诉，因此即使公民存有保护环境的积极性，在法律诉讼方面也难以发挥。所以有必要在立法上确认公民的原告主体地位，使公民参与到环境公益诉讼中来。

（二）实施举证责任倒置

案件成败的关键因素取决于证据，在一起案件中，当事人掌握的证据越多越充分，其胜诉的希望就越大，反之亦然，因此举证责任的分配便被视为诉讼中的关键。在一般民事诉讼案件中，我国采用“谁主张，谁举证”的原则，但在环境公益诉讼中，由于案件本身具有高度的复杂性，对证据的调查和取证需要较高的专业技术水平，与被告相比，原告对这些证据的获得会消耗大量的人力物力和财力，甚至付出也得不到证据。依旧采取“谁主张，谁举证”的原则则明显不利于原告一方，尤其在公民作为原告一方时更为明显，这使得在环境公益诉讼中原告一方几乎无法与被告一方抗衡。因此，我们应当借鉴行政诉讼中的“举证责任倒置”原则，其可以简单表述为：将原告主要承担的举证责任转移给被告，以缓和被告与原告地位不平等的程度。在环境公益诉讼中就是作为原告的公民仅需证明环境公共利益收到了损害，至于最主要证明责任则交由被告承担，被告必须证明其行为合法并没有损害环境公共利益，如果不能证明，则原告无需证明被告的行为违法，被告就应该承担败诉的法律后果。

（三）建立诉讼激励机制

放宽环境公益诉讼原告主体范围的初衷是让更多的主体参与到保护环境的进程中来，以实现对环境权益的最大化保护，然而公民每人心中都存在着私欲，有着“事不关己，高高挂起”的心态，他们的作为或者不作为更多的取决于是否能让自己获得实实在在的看得见的经济利益，这就使得公民在行使环境权时，在提起环境公益诉讼时有着天然的消极性，这与赋予公民公益诉讼中的原告资格是相违背的，为此我们应建立一系列的诉讼激励机制。首先，一般诉讼费用的承担主张“谁败诉，谁承担”的原则，即由败诉方承担诉讼费用，环境公益诉讼也不应例外，但是为了鼓励公民提起环境公益诉讼，在立法上应当规定公民作为公益诉讼的原告在败诉时可以减缴或免缴诉讼费用，以此来减轻公民的诉讼负担。其次应当建立物质或荣誉奖励，在公民作为环境公益诉讼的原告在胜诉之后，应当给予公民一定的资金或精神奖励，以此激励公民的环保意识。

（四）建立防止公民滥诉的制度

公民对丰厚奖励的渴求会不可避免的导致了滥诉现象的增多。为此我们必须通过一些措施防止公民滥诉。第一，设置诉前通知程序即公民在提起环境公益诉讼之前，应提前告知被告，要求被告停止其破坏环境的违法行为或者要求被告履行恢复环境的职责，只有当被告不停止其违法行为或者不履行其职责时才能向人民法院提起环境公益诉讼。第二，规定团体诉讼即对于被告相同，原告为不同公民就同一诉讼请求提起的环境公益诉讼，应当列为团体诉讼，以此来节约司法资源，提高司法效率。

（五）建立保护原告的制度

在环境公益诉讼中原告、被告的地位往往是不平等的，原告多为公民个人或一些公益性的环保组织，而被告多为一些拥有雄厚实力的公司或行政机关，所以原告大部分处于比较弱势的不利地位。公民在提起环境公益诉讼的过程中、在调查取证的过程中可能会遭到被告一方的阻挠，甚至是恐吓和威胁，在案件结束后也可能会得到被告的打击报复。在我国环境公益诉讼中并未规定对原告的保护制度，这就使得原告在提起环境公益诉讼时不得不考虑上述因素而心生退意。所以环境公益诉讼应借鉴刑事诉讼中的证人保护制度，在诉讼过程中，应为原告及其家人提供人身及财产保护，排除被告对原告的不当侵害，以此免除原告的担忧。