脱贫攻坚下驻村“第一书记”乡村治理困境与突破

唐显键

摘要：驻村“第一书记”政策实施，不仅可以助力脱贫攻坚，而且能锻炼机关干部，转变工作作风。但也存在无限能力与有限职责困境、治理主体内生性发展困境和多主体利益下的依赖与排斥困境等问题。为此，本文从发展长远经济、完善农村自治体系和选优配强“第一书记”等方面提出了对策建议。

关键词：乡村治理;“第一书记”;治理困境;突破

一、问题的提出

纵观中国的历史，农村的治乱兴衰历来是治国理政的根本。因此，要推进国家治理体系和治理能力现代化，首先要重视并加强完善农村治理体系，提升农村社会的治理能力。在脱贫攻坚决战决胜和实现全面小康的关键阶段，驻村“第一书记”政策实施，一方面有利于加强涣散村组织建设，找准抓党建促脱贫的抓手，完善村级管理监督机制;另一方面有利于落实扶贫政策，充分发掘村庄优势，招商引资，创新发展产业，推动扶贫开发。同时，让机关干部深入农村，了解农村真实状况和农民真实想法，还有利于锻炼机关干部，提高为民办事服务能力。但实践中，现有的乡村治理主体体现出外源性治理主导的特征，内生型治理主体在政府的组织、领导和监督下有限的发挥作用，这种模式忽视了乡村治理主体的内生性，使得乡村发展持久性不足。

二、驻村“第一书记”的乡村治理困境

（一）驻村“第一书记”无限能力与有限职责困境

“第一书记”是党和政府在优秀机关干部中选拔出来去建设落后农村的代表，他们在国家赋权下，直接嵌入农村村级组织，将拥有来自国家对农村建设的政策支持，还有其本人的能力和选派单位的资源优势，同时进入村级组织后，掌握着基层的社会资源，因此，“第一书记”将集政策资源、组织资源和社会资源于一体[2]。因此，“第一书记”带来的将是无限能力下的村级发展，村民对其依赖性也不断加强。但与此同时，“第一书记”并非就是单纯的村庄治理者，他还是国家机关干部，“第一书记”的任期有限，任务也非常集中，所以其只拥有有限的职责，当“第一书记”离开时，也就相应的会带走国家赋予的特定功能，不可避免的影响村级发展和村庄治理。

（二）治理主体内生性发展困境

驻村“第一书记”的一个非常重要任务就是加强农村村级组织建设，提升贫困村内生性治理主体的治理能力，为农村长效发展和脱贫攻坚建设好战斗堡垒。但是，事与愿违，在脱贫攻坚任务压力和“第一书记”本身的有限职责下，他们将更多的精力投入到了基础设施建设和经济产业发展上，积极致力于脱贫摘帽，从而很大程度上忽视了贫困村内生性治理主体的培育。同时“第一书记”与村委领导干部在一定程度上存在权力博弈，村干部依赖“第一书记”所拥有的资源，而村民也享受于“第一书记”所带来的服务能力与服务水平，从而导致“第一书记”成为村庄发展的希望，村民参与式治理能力下降，内生性治理主体发展面临困境。

（三）多主体利益下的依赖与排斥困境

驻村“第一书记”在村庄治理和脱贫攻坚上需要处理同上级政府、派出单位、乡镇政府和村两委领导干部间的多重关系。首先，上级政府在目标任务和政策设置上，要求“第一书记”要加強农村基层组织建设、推动精准扶贫等，但是“第一书记”在村庄治理中并没有相对应的权力，面临权责不匹配。其次，不同性质的派出单位掌握的资源不一样，其本身也具有特定的职责和任务，因此，争取的项目资源和资金支持不同。再次，乡镇政府和“第一书记”间关系非常微妙，乡镇政府希望“第一书记”为乡镇带来项目和资金，而“第一书记”由上级单位派出，又受乡镇管理，在管理上还存在着矛盾。最后，村干部和“第一书记”间存在权力博弈。“第一书记”开展工作离不开村干部的协助，同时村两委也希望“第一书记”能给村庄带来利益，但“第一书记”的进入可能挤压了村干部的谋利空间，遭到村干部的种种排斥。

三、“第一书记”治村的困境突破

本文从脱贫攻坚视角对“第一书记”村庄治理的困境研究分析，精准施策提出以下几点对策建议：

（一）培育发展长远经济，着力推动产业“造血”

面对农村经济和产业发展，“第一书记”要积极探索和发掘村庄优势，扎实开展有效的、长远的经济项目，灵活采取多种方式带动农民致富，将生活帮扶转变为技术支持和市场拓展，积极探索靠农民自身发展致富的路子，从而减小对“第一书记”的依赖性。同时，要发展可持续性产业，盘活农村集体资金，引领农村集体经济发展，相互帮扶、带头取暖，从而推动农村发展的整体性和可持续性，也为创造新经济模式创造条件，促进产业“造血”。

（二）加强与村民良性互动，内消矛盾，完善自治体系建设

“第一书记”作为村庄治理的外来者，势必影响着村庄治理模式，所以，“第一书记”在开展工作中，要积极转变治理方式，将国家治理和村民自治有机统一起来，充分发掘内生性治理主体的作用，提高治理能力。“第一书记”在重视贫困村基础设施建设和产业发展的同时，还要注重基层组织能力提升，积极培育农村基层领导干部，重塑优秀青年农村干部，培养有意留任的大学生村官。另外，还要充分调动基层人民群众参与基层社会事务的主动性、积极性和创造性，拓展和丰富群众自治的实践形式。

（三）权责配套、理顺关系，选优配强驻村书记

驻村“第一书记”在村庄治理中与多元主体间存在着复杂的互动关系，这就要求在政策设置和驻村书记选派上做到切实适用。首先，上级政府和选派单位在下派“第一书记”时，要针对不同性质的贫困村选派具有相应业务能力的干部，匹配权责，做到人尽其用、权责一致。其次，派出单位要严格挑选，选派有能力、能干实事的干部担任驻村书记，真正关心爱护他们，为其生活和工作创造条件，在项目资源、资金上给予支持，充分发挥派出单位的后盾作用。最后，驻村“第一书记”要合理处理与乡镇领导和村干部间的关系，恰当用好自己所掌握的资源，积极与乡镇领导和村干部沟通，重视村干部治村的主体性作用，积极为村庄建设找办法，为村民谋福利，带领广大贫困户脱贫致富。

参考文献：

[1]杨芳.驻村“第一书记”与村庄治理变革[J].学习论坛，2016，（2）：52-55.

[2]舒全峰.公共领导力供给、国家赋权与制度重构--第一书记治村的制度逻辑[J].行政科学论坛，2017，（11）：16-23.