改革开放以来的流动人口研究回溯

2020-03-28刘艺

现代管理科学 2020年2期

摘要：文章基于学者们对流动人口管理与治理研究的基础，厘清并梳理其中的研究脉络，对改革开放以来流动人口的政策、管理模式、社区治理变迁作了一个简要的研究回溯，分析在管理与治理中存在的问题与对策，发现社会权利逐渐成为考察流动人口管理的重要视角。以上，为转型期治理现代化研究的推进提供一定的线索和理论基础。

关键词：流动人口;社区治理;管理模式

自20世纪80年代以来，中国出现了农村人口的社会流动潮，其在深度和广度上前所未有，其方向表现为从农村流向城市，其流动规模则呈现出逐年增加的趋势。随着市场化、城市化程度的不断加深，人口流动已经越来越常态化、普遍化和理性化。

1982年，中国流动人口规模为660万人，这一数据于2015年达到24 700万人的峰值。其中，2017年农民工总量达到28 652万人。学界对流动人口的研究中，早期有郑桂珍（1985）调查当时上海市区流动人口总量、构成和活动概况，认为需要因势利导，对流动人口加强管理;考虑流动人口的需要，加强城市建设。罗茂初（1986）根据北京市政府1985年对北京市政府流动人口组织的大规模调查情况，将城市地位的改变和农村劳动力就业机会多样化归结为促进流动的因素，人口的流动有利于城市发展，各个管理部门需要调节其管理手段，以应对流动人口的发展形势。此后，流动人口问题越来越受到学界重视，从流动人口管理到治理的研究的议题不断丰富和扩展。

一、流动人口政策变迁

中国的人口大流动始于改革开放，但是在改革开放初期（1978-1983年），户籍控制在一定程度上却是异常严格的。国发[1981]181号文，对农村人口进入城市务工持严格控制的管理态度，认为非农人口的增加使城市的负担能力非常不适应，要求采取一系列有效措施，对农村招工和企事业单位的农村劳力加以控制，并对户口和粮食加以管理。

1984年～1988年，流动人口政策调整呈现出逐渐放开的趋势。1984年10月，《国务院关于关于农民进入集镇落户问题的通知》中，对农民进入集镇务工、经商、开办服务业持积极态度，认为对促进集镇发展、繁荣城乡经济有重要作用，并规定满足一定条件的即可落常住户口。1985年7月，公安部发布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，进一步完善了城市暂住人口的管理制度，要求十六周岁以上的人赞助时间超过三个月须申领《暂住证》;暂住时间较长的人，需申领《寄住证》。在这一阶段，农民选择从农村流向城市，既可以“离土但不离乡”，又可以“离土且离乡”，甚至在一定条件下能够成为城镇户口。与此同时，暂住证制度又给流动人口设置了一定的门槛（尹德挺，2008）。

较为宽松的政策环境，加快了城镇化进程和人口的盲目流动，导致城市公共和交通资源短缺。一系列应对农民盲目外流问题的政策应运而生，1989年1月，《關于严格控制民工外出的紧急通知》发布，要求加强对外出农民工的管控。1994年11月《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》发布，对农村劳动力跨地区流动就业进行了一定程度的限制。1997年5月，《国务院关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》规定办理城镇常住户口的人员，应有城镇住所和固定工作，并满足居住的时间限制。此次，选择部分小城镇进行为期两年的户籍管理制度改革试点，为我国进一步开展流动人口政策的改革奠定了基础。

进入21世纪，流动人口政策伴随着平等和社会融合理念发生了一系列重要的变化。这一阶段管理政策议题考虑的更多是社会融合的问题，尊重并保护流动人口的平等权利，通过推进更好的公共服务供给来满足流动人口的生活需要。2006年1月，《关于解决农民工问题的若干意见》中提出“公平对待、一视同仁”的基本原则。国发〔2012〕29号文件为保障了流动人口享受均等化的基本公共服务提供了较为有力的政策支撑。国发〔2014〕25号文中，进一步放宽并落实户口迁移政策制度规定，落户限制从特大城市、大城市、中等城市、小城镇逐级放宽。

总之，我国流动人口管理政策不仅是外部经济社会发展大环境变化过程中的必然选择，也是政府的执政理念由“管理型”向“服务型”转变、政策内容与行政资源状况、政治经济体制相适应的必然结果（尹德挺，2009）。而导致我国流动人口问题存在的根本原因是在于户籍为基础的公共政策体系，这就导致流动人口在城市生存的空间受到挤压，被排斥于制度保障之外，因此解决流动人口问题的关键在于减少甚至消除户口制度对流动人口的严重限制。（关信平，2014）。

二、流动人口管理模式的变迁

流动人口的管理模式是伴随着国家与社会关系的重构而相应调整的。中国流动人口管理模式总体上大致经历了，从自由宽松型到严格限制型，到防范控制型，再到多元目标整合型四个过程（徐伟明，2009）。

地方管理模式在总体上保持国家趋势之外，还体现出了自己地域性的模式特色。傅崇辉（2008）将深圳市的流动人口管理模式发展划分为三个阶段：（1）以治安防范为政策目标的防范性管理模式（1984年～1999年），以公安部门牵头，其他有关部门进行协助，以控制型和防范型措施为主要管理方式;（2）具有多元政策目标综合管理模式（2000年～2005年），管理以流入政府为主体，由相关政府部门组成。管理的实施内涵从公共安全扩展到医疗、教育、生育、工作等多个不同领域;（3）具有广泛社会整合力的福利型管理模式（2006年至今），进一步强调流动人口应逐步享受从前户籍人口才能享有的一系列政府管理和公共服务，并努力“削弱户籍人口意识，增强居民的意识”。

郭秀云（2009）从五个方面总结上海流动人口管理模式的变迁：（1）伴随流动人口规模的扩大，管理模式从较为被动的静态管理转向积极的综合管理;（2）对涉及流动人口权益的内容积极推进立法，法规建设不断增强，外来人口管理模式的规范化程度不断提高;（3）加强组织建设，推进工作专项化，设立流动人口的专职管理机构;（4）将流动人口逐步纳入上海市城市发展的综合规划中;（5）为流动人口提供获得上海市民权益的通道，并在制度框架之外尽力保障流动人口的公平权益与福利。

通过对各地实践经验的梳理和对比，可以发现流动人口管理模式的地域特征，流动人口集中在不同规模的城市，也意味着其受到的管理模式的差异性，北京、上海等特大城市面对的人群管理规模较为庞大，在职能部门的管理实践中，对于流动人口的管理逐渐趋向于建立和完善管理体制（宋健、何蕾，2008）。与此同时，在作为非理想流入地的基层小城镇，较为突出的管理手段是传统的“盯人”工作（刘谦、赵华鑫，2010）。

三、流动人口社区治理

十八届三中全会第一次提出社会治理命题，用“社会治理”代替“社会管理”，这标志着国家管理理念的转变。从运行意义上，所谓“社会治理”，是特定的治理主体对于社会实施的管理（王浦劬，2014）。社区是中国城市社会中最基础的治理单元，在单位制消解之后，社区空间不仅是居民生活的主要物理空间，也是国家与居民之间重要的互动平台，国家通过社区对居民进行社会化管理，特别是在治理现代化进程中，治理重心进一步下沉，社区在国家治理中的社会稳定器的角色也越来越明晰（刘成良，2016）。社区作为流动人口流入的终点，应不断重视和加强社区治理在流动人口治理中的作用。因此，无论在流动人口聚居地区还是其他社会问题中，社区都是解决问题，促进发展的一个重要支撑。（项飚、宋秀卿，1997）。

1. 流动人口聚居社区的治理。项飚（1998）以北京“浙江村”等流动人口聚居区的调查为基础，强调聚居区的聚合和开放是统一的。个体社区不再是整个社会的“具体和微观”，而是人们在“大社会”背景下进行实践的舞台。不能把流动人口聚居区本身视为问题，而是需要调整原有的城市社会管理制度，从系统论的视角出发，让不同的社区能够根据其原有的情况更好地融入城市社会体系。20世纪90年代，在北京像浙江村一样的流动人口聚居区四五个，“安徽村”“河北村”“新疆村”“四川村”和“福建村”。他们体现的是社会结构变迁的的不协调性和不同步性，亟待通过城市体制改革，调整管理体制、为流动人口提供信息指导和服务等方式解决这一问题（王春光，1995）。

在职业和住房机会方面，流动人口处于社会的边缘地位。在中国，农村移民被称为“流动人口”，这表明他们在城市的居住只是暂时的，他们不太可能发展牢固的地方关系。但是在聚居区内的流动人口更有可能与邻居进行社交和交流帮助，因此，他们的邻居有助于增强他们对他们居住的社区的感情。农村流动人口的边缘地位使他们更加依赖当地的社会网络。（Fulong Wu、John Logan，2016）

刘梦琴（2000）对石牌村进行个案研究，认为不同于北京的“浙江村”这种以地缘、亲缘这种具有高度同质性的流动人口聚居区，广州的“石牌村”属于典型的异质性较强的流动人口聚居区。同时因在住流动人口工作不稳定，导致该聚居区流动性远远大于北京的“浙江村”。从流动人口的发展态势来看，城市始终面临外来人口的压力。城市的发展离不开流动人口的贡献，城市应逐步吸纳一部分流动人口;更多的行业和市场要放开，保证市场力量的灵活性;要建立一种主要用职业、工作和收入来过滤、筛选外来人口进入主流社会的机制，保障流动人口的公平的权益。

2. “城中村”的治理。“城中村”中国城市化进程中的一种特殊现象。从广义上讲，他是游离于现代城市管理体系之外，生活环境较为恶劣，生活水平较为低下的流动人口居住区;从狭义上讲，是指在城市地区仍保留并实施农村集体所有制和农村管理制度的农村社区。本文所提到的“城中村”，是一个狭义的概念，即规划城市范围中的行政村，它们大多位于城乡结合部，其基本特征是流动人口高度集中，公共设施严重短缺等（冯小英，2010）。

在城市化进程中，“城中村”具有双重功能，它不仅是城市异质性的边缘，还是取代贫民窟将农民工融入城市、转变为新公民的摇篮和桥板（李培林，2004）。以深圳为例，深圳的“城中村”满足了外来低收入人口的需求，基本实现了“打工者有其屋”，意义十分重大。

在城中村改造中，地方政府逐步重视保障外来暂住人群的生活权益，并采取各种相应措施。1、在城市规划和城中村改造专项规划中，要注意保护临时居民的居住空间，并着力进行更新与改造工作。2、如果在此过程中需要全面改造具体的城中村项目，那么在同一地域范围内适当地配置一定比例的外来务工人员公寓（贾生华，2011）。

“城中村”改造周边地区可能面临更深的发展困境，流动人口集聚区的治理路径不是某一个主体或具体部门的独立责任，卓尔有效的治理模式应该具有合作性质。在政府为主导，社区居民、农村组织、社会团体、社会单位（企业）、专业非政府组织为助推器的合作治理框架下，以生活设施改造和社会管理体制创新为突破口，统筹兼顾尚待城市化地区的协调发展（冯小英，2010）。

四、流动人口管理、社区治理存在的问题与对策

近年来，中国在流动人口管理和治理问题上取得了一定的成效，并获得了丰富的治理经验，但以发展的视角上看仍存在一些问题。在理念把控上，对长期以来形成的流动人口的认识没有发生根本性改变。流动人口管理对社會稳定的考虑比对社会发展的考虑更多（傅崇辉，2008）。控制流动人口的规模问题也是困扰大城市流动人口管理的重要议题之一。（刘谦、赵华鑫，2010）。

在法规层面，流动人口管理的行政法规建设滞后，影响流动人口管理与服务的效果（周学馨，2009）。其中，法规规范性与系统性不强，流动人口管理条块间缺乏协调和联系;法律法规的针对性不强，现有的一些法律和政策体系不能突出对流动人口管理的重点，不利于依法行政;部门之间的法律法规不具有较强的约束力。目前，中国尚未形成对公安、劳动、工商等职能部门具有共同法律约束的流动人口政策法规（陆杰华，2007）。

在管理效率方面，实际工作中存在多部门之间有效配置资源与相互合作的问题，由于机构设置条与快划分的问题，各相关部门在流动人口管理工作中配合较少，造成了政府有效资源的浪费。人口信息资源利用率低、共享性不强，公安、民政、劳动等部门都有自己的流动人口管理的数据库，但由于行政管理体制和权限方面的问题，它们之间缺乏沟通与协调（郭秀云，2009）。

针对流动人口管理和治理中存在的问题，需要不断理顺机制，确保政策落实必要的投入;在执行层面，利用现有政策，在当地进行有效的政策开发和倡导，将宏观政策落实到位（刘谦，2010）。在管理层面，需要对各部门的职能划分进行清晰的界定，并强化各个职能部门之间的合作治理机制。

五、小结

流动人口问题是人口和劳动力自由流动的必然产物。改革开放以来流动人口管理和治理模式的不断演变，正是国家和社会良性互动的充分实践。学者们对中国国内流动人口的研究议题主要集中在流动，而不是停滞。

从研究方法上看，既有学者从历史研究出发，回顾流动人口管理政策的变迁，并通过不同的维度对其阶段进行划分。也有学者通过个案研究，分析流动人口管理和治理的模式、存在的问题，并提出相关政策建议。还有一些量化研究，分析和预测流动人口现状和发展趋势，并予以分析和总结。从流动人口研究的学科上看，无论是管理学、社会学、经济学或是人口学的研究，都对认识和分析流动人口管理问题大有助益。

从现有流动人口管理与治理的研究文献中可以看出，社会权利的平等逐渐成为考察流动人口管理与治理的重要视角。学者们的对策和建议多数切实考虑并争取流动人口的平等权益问题。在这样的平权视角的趋势之下，流动人口如何融入城市、如何参与社区治理、他们在社区治理中扮演何种角色、如何享有社会治理共建共享的成果，都是亟待进一步的讨论与分析。

参考文献：

[1] 郑桂珍，郭申阳，张运藩，王菊芬.上海市区流动人口问题初探[J].人口研究，1985，（3）：2-7.

[2] 罗茂初，张坚，高庆旭，刘洪义，刘鸿斌.全面认识人口流动现象[J].审慎选择对策——北京市流动人口调查.人口研究，1986，（3）：2-7，19.

[3] 尹德挺，苏杨.建国六十年流动人口演进轨迹与若干政策建议[J].改革，2009，（9）：24-36.

[4] 王美艳，蔡昉.户籍制度改革的历程与展望[J].广东社会科学，2008，（6）：19-26.

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[6] 尹德挺，黄匡时.改革开放30年我国流动人口政策变迁与展望[J].新疆社会科学，2008，（5）：106-110.

[7] 关信平.中国流动人口问题的实质及相关政策分析[J].国家行政学院学报，2014，（5）：70-76.

[8] 傅崇辉.流动人口管理模式的回顾与思考——以深圳市为例[J].中国人口科学，2008，（5）：81-86，96.

[9] 周学馨.从流动人口管理走向流动人口治理——我国政府流动人口管理中行政范式转型的制度设计[J].探索，2009，（4）：121-125.

[10] 陆杰华.新时期流动人口管理和服务面临的突出问题及政策建议[J].理论视野，2007，（9）：11-13.

[11] 郭秀云.大城市外來流动人口管理模式探析——以上海为例[J].人口学刊，2009，（5）：44-49.