当前教育集中核算制度存在的问题及成因剖析

叶静

摘要：实施教育集中核算制度之后，并不意味着很快就可以消除财政资金监管方面的种种弊端，而不过是财政支出体制方面的部分性变革。文章首先从制度层面和技术层面分析了教育集中核算制度存在的问题，然后针对存在的问题进行了深入剖析。

关键词：教育集中核算制度;技术;问题;成因

教育集中核算制度是一种新型的会计管理制度，其显著特点就是，将会计服务和管理监督融为一起，在一定程度上规范了各学校的财务管理制度。然而，无论是从制度层面，还是从技术层面来说，在实施过程中，教育集中核算制度暴露出不少问题，以致各学校财务核算目标的实现不尽人意。

一、教育集中核算制度存在的问题

（一）制度内容设计存在先天缺陷。一是财政部门拨款程序仍未作任何改变，财政资金拨付的方式采取的仍然是先拨后支的核算方式，即财政资金从国库拨出后，被保存在教育核算中心在商业银行开设的单一账户上，由核算中心进行二次控制。这样的操作程序，仍然没有脱离原来的资金拨付状态，改变的只是将原来应拨付给各预算单位的财政资金改拨到了教育核算中心。二是单位内部实物资产移至教育核算中心的只是单位的会计核算工作，即由核算中心对核算单位的记账、算账、报账等工作进行集中，但是学校拥有的财产物资仍由原单位自行进行管理，客观上造成了中心的会计核算工作与学校的财务管理工作相互分离以及账款与账物的分离，使得被核算单位资产管理原本就薄弱的问题更为突出。三是集中核算制度的实施使得作为会计主体的核算单位与会计人员发生了空间上的位移，即教育核算中心负责会计核算工作的柜组会计人员取代了原学校的会计岗位，会计岗位从学校内部上移到了教育局内的集中核算中心机构，会计人员成了远离学校的“局外之人”。

（二）教育集中核算制度制定的法律依据存在不足。一是在教育集中核算制度下，由于取消了各预算单位的会计、出纳岗位，学校只设报账员，由教育部门成立的教育核算中心进行代理记账，这样一来核算单位财务收支核算職能和与之相对应的经济责任全部集中到教育会计核算中心，学校实质上成了一个只花钱不用记账的报账单位，出现了财务核算人员（会计）与会计主体（核算单位）分离的“两张皮”。二是到目前为止我国尚未出台有全国性的具体可操作的会计集中核算管理制度，在我国的《会计法》、《事业单位会计制度》、《行政单位会计制度》、《预算法》等相关的法律法规中也并没有相关财政、教育代理记账的成文法律规定。

（三）会计核算基础、模式存在一定的弊端。一是会计核算采用收付实现制基础存在缺陷。由于在以收付实现制为核算基础下，各项支出款项或者费用的支出都只包括了以现金实际支付的那一部分，对那些本期已经发生但尚未支付的费用支出是不予以反映的，从而使那些己经发生但尚未用货币支付的隐性债务有可能得不到体现，增加了财政资金的风险系数。如某些学校的领导在外面签单发生的招待费用或其他费用等，往往都要到了学期结束后或者年未时甚至更长时间才结算一次，这些当年发生的欠款最终将变成了隐性债务而得不到体现。由于收付实现制下无法对隐形负债的信息进行及时、完整和真实的披露，使得这些“隐形债务”被“无意识地、合理地”隐藏起来了。二是会计核算模式存在缺陷。教育集中核算制度下，中心的会计人员一人往往都要兼记十几个单位的账务，由于常年在核算中心上班，工作量大且又不能直接参与有关单位内部工作或财务管理的财务活动，失去了实时实地监督的条件，对单位核算的业务事项的知情度受到明显的局限性。并造成了具体会计事务与账务的脱节，无法实现跟踪监督经济业务的处理流程以及对其所统管单位实施全过程的会计监督。 三是缺乏教育成本核算制度与控制机制弱化。在加强预算管理方面，我国政府部门出台了包括国库集中收付制度、收支两条线管理制度、政府采购制度、专项资金管理制度等一系列制度措施，其最终目的也是在于对各学校的教育成本进行控制。但这些制度的实施只是站在政府财政预算的角度，鉴于教育成本核算制度的缺失而无法进行深层次的控制。制度的失却再加上体制的束缚，包括预算约束力的弱化、经费支出过程控制的滞后、控制手段的有限和内部审计的局限性等等，直接造成了学校教育成本控制机制的弱化。

（四）与之密切相关信息系统不够完善。一是电算化信息系统共享程度不高，有待进一步改善。教育系统的电算化信息系统有待共享主要是由于目前教育系统各业务科室在系统使用上往往都只考虑本科室的信息化管理，没有考虑到教育系统整个业务流程间的优化和数据传输与加工的高效性与合理性，致使各系统之间的数据共享度低、存在大量重复操作、手工传导、“信息孤岛”现象。二是履行出纳职能的商业银行网络系统有待完备。由于财政资金划入商业银行账户时存在一定的时差性，往往不能马上得以体现，如果遇到一些特殊情况需要马上支付资金时，还必须与银行及时进行沟通，除了电话询问外，中心资金柜会计每天还要在银行或财政与核算中心机构之间为单据的传递来回跑动，月末与银行对账时也必须去银行取回相关业务的回单及对账单进行及时的核对，即造成了时间上的浪费也容易造成单据的丢失，还不能在第一时间获得各学校财政资金的准确信息。三是预算管理网络建设滞后。在一些条件优越的市级城市，实行集中核算制度后，财政部门、教育部门与预算单位一般间都建立了城域网，为预算单位网上上报用款计划、授权支付以及预算完成的进度等等提供了基础条件。由于目前在网络系统建设方面尚缺统一的规章制度和有关技术标准，加上在信息的传递和数据处理上的不够规范性，有关预算管理的统一信息传送网络一直未建立。

（五）专业人员缺乏且素质不高。一是报账业务员素质普遍不高。许多学校的财务人员大都不是专职的财务人员，而是由任课老师兼任，一些规模较小的学校还存在财务人员没持有会计上岗证的情况，从整个教育系统总体财务水平上来讲，财务人员的素质偏低已是当前客观存在的一个问题。如今，随着教育集中核算制度的实施，学校报账人员的素质偏低的问题已直接影响到了整个县教育财务工作的质量。二是教育系统具备财务专业素质的人员缺乏。每个学校的领导对处在一线教学任务上的老师都相当重视，至于财务人员，只要能满足学校账务处理的基本要求，是不是具备专业素质的人员不会做过多的考虑，一般都是由学校的教学老师兼任，加上国家在对教育系统工资待遇方面的政策与教师职称评定是直接挂钩的，一般的财务人员的职称如能尽量向教学职称这条线上去挂靠的，都不会去追求财务职称方面的提升，所以教育系统具备财务专业知识素质的人员是相当缺乏的。

二、教育集中核算制度存在问题的成因分析

（一）思想上认识不够到位。一是对教育集中核算制度下的资金的所有权、使用权和自主权存在一定的错误理解。一些学校的行政领导认为学校的会计核算工作移到教育中心后，单位预算资金运用的随意性受到了限制，是一种权力的上收，因此认为制度前的管理方式要好一些，出现了对新的管理手段和管理方式的不适应性，并產生抵触情绪，这应该是他在内心观念难以一时发生转变。二是对财务管理的主体地位认识仍然模糊。制度实施后，在实际工作中，学校的内部财务管理工作还远不能适应教育集中核算制度等公共财政改革的要求，平时重收入，轻管理的现象，仍较普遍，加上报账业务员的思想观念、政治业务素质及现有的知识结构等都没能很好地适应财务管理模式的变化，仍停留在记账和报账水平，致使经济管理功能不能很好的发挥出来。

（二）各项配套制度研究滞后于实践。长期以来，我国政府总预算会计和行政事业单位会计核算采取的是收付实现制的核算基础，一直未进行较大的调整，但在实践过程中，随着会计集中核算制度和国库集中收付制度的进一步深入，涉及到了许多新的业务和会计科目，如果不对政府会计制度体系进行相应的改革，政府提供教育公共服务方面消耗成本的信息就不完整，很多有关资产和教育成本经费方面的数据都得不到真实的体现，即使通过教育集中核算制度也无法进行准确的反映，得不出政府做出相关决策的依据。然而目前就有关政府会计核算方面的改革还在探索与研究阶段，相对于实践来说是滞后的。预算编制改革方面，由于部门预算还处在试行阶段，目前的预算编制方法采用的还是基数增长法，而政府采购预算也还刚刚纳入部门预算编制的范围，而从实践上来讲，基数增长的预算编制方法已完全不能适应集中核算制度的需要，必须加强这方面的制度研究以跟上集中核算制度改革实践的步伐。

（三）相关财务制度缺乏连接性。学校内部财务管理制度的制定必须注意与教育集中核算制度的连接性，特别是学校在向教育中心报送单位内部的财务管理制度时，必须要保证与核算中心制定的制度在步调做到协调一致，然而目前一些学校内部在会计核算、财务开支和创收分配等方面的财经政策和制度政出多门，不能协调一致，制度与制度之间也缺乏一定的连接性。比如，学校内部财务管理制度中，预算制度是财政部门拨入教育经费控制的核心制度，然而预算编制的方法在哪，财务预算的绩效制度以及预算编制的审计制度在哪？缺少了预算编制方法及执行的审计制度，再好的预算也能是一纸空文。

参考文献：

[1]毛亚丹.会计集中核算下如何加强中小学公用经费管理[J].中国外资，2013，（03）.

[2]余池.浅谈中小学校会计集中核算如何发挥会计的监督职能[J].财经界（学术版），2015，（09）.