地方政府融资平台存在的风险与对策

徐思伊

摘要：地方政府投融资平台是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司。这些平台往往能够得到政府划拨的土地或者财政拨款，能够向银行等金融机构贷款，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。我国地方政府融资平台主要经历了五大发展阶段，从一开始的刚刚成立，缓慢发展，到2009年至2012年的快速发展，国务院提出巨额经济刺激计划，在这种背景下，地方政府积极筹建地方政府融资平台，再到后来的规范调整阶段和收缩阶段。

关键词：财政风险;金融风险

引言

在地方政府融资平台如雨后春笋般出现的同时，也伴随着大量的违约现象，这引起了社会各方的广泛关注。本文将着重从当前地方政府融资平台主要存在的风险以及应对这些风险的对策这两方面进行讨论：

一、地方政府融资平台存在的风险：

（一）财政风险：

地方政府融资平台从它的建立，资金的获取，资金的运用，资金的管理以及外部的监管等各个方面均可能会滋生财政风险。首先我们从地方政府融资平台的建立来看：地方政府融资平台多是政府及其部门机构通过财政拨款或注入土地成立的，但由于监管审查的不严格，有些注入的土地会有瑕疵，比如手续不全面或尚未取得国土资源部门的批文，甚至有些地方政府给当地融资平台注入没有财务收益的实物资产充当资本金，这会导致注册资金本不充实，同时在经营过程中，有些融资平台会出现抽逃资本金，资本金多次回转使用等等违规行为，这些都可能引起财政风险;从地方政府融资平台资金的获取来看：地方政府从建立时就可能出现资金不到位或者抽逃资金的行为，所投项目也大多数是公益类或者半公益类的项目，它们的目的主要是服务人民而不是盈利，因此项目现金流以及盈利情况不佳，但是由于它们特殊的政府背景，银行认为其产生坏账的可能性较小，便愿意贷款给它们。这种过度增信的行为可能会导致巨大的财政风险，进而对社会产生深远的影响;从地方政府融资平台资金的运用情况来看：地方政府融资平台是地方政府发起设立的，所投项目大多数为一些公益类或者半公益类的基础建设项目，主要的目的是服务人民而不是盈利，因此地方政府融资平台的现金流以及盈利能力不佳，这就可能会引起巨大的财政风险;从地方政府融资平台内外部管理来看：政府在地方政府融资平台中处于主导地位，是平台公司的实际控制人，这导致地方政府融资平台独立操作性不强，同时公司治理结构不完善，内部控制缺乏，财务部门和审计部门管理不规范，这会导致公司风险控制能力不足，同时地方政府由于监管不严往往会产生借新还旧的现象，存在资金链断裂的风险，这些都会引起巨大的财政风险。

通过上述分析，我们分别从地方政府融资平台的建立、地方政府融资平台资金的获取、地方政府融资平台资金的运用以及地方政府融资平台内外部管理四个方面阐述了地方政府融资平台可能出现的财政风险。

（二）金融风险：

融资平台的财政风险向金融风险的转化主要能够通过商业银行和中央银行这两个渠道。我们先分析通过商业银行的渠道：平台公司向银行等金融机构融资，由于上文分析的平台公司存在一些天然的制度缺陷，这些制度缺陷滋生的一系列财政风险就会通过银行的坏账而转化为金融风险。一旦银行的不良贷款率超过其警戒线，银行就会不断的增加贷款以期望降低不良贷款率，这就进一步增加了风险，微观的金融风险的不断累积最终可能会形成宏观的金融风险，影响整个金融系统的稳定。其次这种财政风险向金融风险的转化还能够通过中央银行：银行愿意贷款给平台公司一个很重要的原因是银行相信中央政府会成为最后“兜底人”当平台公司出现偿债风险时，中央政府会发行债券并委托中央银行在公开市场中进行购买，这就会导致中央银行向市场注入流动性，虽然这种方法很好的化解了平台公司的财政风险，但它影响了国家货币政策的独立性。根据丁伯根理论，国家可以通过货币政策和财政政策两种工具来实现内部均衡和外部平衡两个目标，所以保证货币政策和财政政策的独立性是非常重要的。因为为平台公司做最后兜底人而被迫向市场注入流动性，会引起通货膨胀，从而可能会影响实体经济。

如上所述，地方政府融资平台确实存在着各种各样的风险，我们当然不能忽视这些风险，我们要寻找防范这些风险的对策，但同时我们也不能过分夸大这些风险，我们分析各类型投融资平台及其融资结构，财政偿还能力较强的省市级投融资平台的融资还是占有主要的比重，并且绝大部分城市的财政收入结构还是多元化的，对土地收入的依赖程度并没有想象中的高，因此地方政府融资平台出现贷款集中爆发情况的概率还是比较小的。

二、防范地方政府融资平台风险的对策：

了解风险，探究风险出现的原因以及风险传导的机制是为了防范风险。防范风险需要社会各界的支持。下文从财政风险和金融风险两个角度找出解决这些风险的对策。

（一）从解决财政风险的角度：

我们要防范财政风险主要需要規范平台公司的行为以及地方政府，中央政府的行为。从平台公司角度来看：首先要规范融资平台的设立和运行，从融资平台的设立开始就要加强监管，充实融资平台资本金，划清融资平台与地方政府的界限，实现融资平台市场化操作，对于融资平台资本金实时监控，杜绝一切形式的抽逃资金以及挪用资金行为。在融资平台运营过程中，加强风控意识，遵循“事前评估，事中监督，事后总结”的要求，改善平台经营管理，实现平台融资多元化。同时要推动融资平台的市场化，让地方政府融资平台离开政府温暖的襁褓，实现融资平台的市场化。让平台公司自己建立一系列偿债机制，留有足够的现金流来应付未知的风险。建立地方政府融资平台的信息披露制度，将平台的资金状况、负债水平以及举债的融资来源、资金投向、项目效益等全部公之于众，接受地方人大以及投资者和社会公众的监督。从地方政府的角度来看：首先要控制债务规模，随着地方政府债务的不断增长，负债率也多次直逼警戒线，由于政府的收入没有很大的弹性，所以控制负债率是控制风险的一个重要手段。其次要促进地方政府债务显性化，隐性债务越多，商业银行对政府贷款的信息就越少，这种信息的不对称性会影响商业银行贷款决策的准确性，从而带来巨大的风险。

（二）从解决金融风险的角度：

要想解决金融风险，根据上文的分析可知，主要是要通过切断财政风险向金融风险的转化途径。从商业银行的角度来看：商业银行在贷款之前要按照控制信贷风险的要求，对地方政府投资项目进行严格审查，确保还款来源，同时要控制好授信总量。在贷款时避免独自贷款，尽量采用银团贷款，联合贷款等方式分散风险。在短款后要积极跟踪融资平台融资所投向的项目进展以及融资平台本身的资产负债率等指标以确保平台公司有足够的现金流来还款。商业银行在发放贷款时要更多的从项目本身出发，评估项目的未来收益，而不是仅仅看有无地方政府做担保或者有无土地抵押。从社会公众的角度来看：社会公众要积极参与政府监督，利用新媒体实时检举政府的不当行为。同时积极探索政府融资平台新的融资方式，推动融资渠道多样化比如可以先鼓励一部分有条件的平台公司发行企业债券或者将未来的收益打包证券化以收回部分现金流等等。

综上，我们从财政风险和金融风险两方面阐述了地方政府融资平台主要存在的风险，但同时我们也要理性的看待这些风险，切记不能将风险“妖魔化”;当然了解风险是为了防范风险，我们要通过规范融资平台的设立和运行以及推动融资平台市场化来规范平台公司的行为，我们要控制债务规模，促进地方政府债务显性化来规范地方政府的行为，从而最大程度上降低可能出现的财政风险。另一方面，我们要规范商业银行的行为，提高银行人员的专业素质，积极评估和跟踪所投项目，必要时可以采取银团贷款等方式分散风险。我们要调动社会公众的积极性，让其积极参与政府监督，从而最大程度上降低可能出现的金融风险。

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