优化大理市洱海治理PPP项目资金运作机制的路径探索

和选敏 杨娟

摘要： 洱海治理引入PPP模式后，极大缓解了地方政府项目支出压力并提供了专业技术支持。但因财政承受能力①约束，目前政府已无空间开展新项目，存量项目也面临财政支付风险以及融资渠道受限、项目收益低等问题。本文通过实地调研，整理分析大理洱海治理PPP项目在资金运作方面存在的问题及困难，借鉴国际水污染治理PPP项目对此类问题的成功案例经验，尝试对洱海治理PPP项目从防范财政支出风险、完善项目融资机制、优化项目回报机制等三方面进行优化资金运作机制的路径探索。

关键词： PPP  洱海治理   国际案例   路径探索

一、“PPP+水污染治理”引入大理洱海的背景介绍

2014年以来，PPP模式②在我国获得大规模推广，随着环保行业重要性的凸显以及水污染治理项目耗资较高的特点，PPP项目融资模式被引入到水污染防治领域并出台了相关政策。2015年，国务院出台《水污染防治行动计划》（又称“水十条”）提出要引导社会资本投入工业污染防治和强化城镇生活污染治理;同年，财政部、环境保护部就引导社会资本积极进入水污染防治领域出台了文件《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90号），为水污染防治领域引入PPP模式提供了“行动指南”。

洱海地处云南省大理白族自治州，是云南省第二大淡水湖。近年來，受人口增长、城镇化进程加快、旅游业快速发展影响，生活污水、垃圾和农业污染严重威胁洱海生态可持续发展。洱海水污染治理是一个系统性工程，包括截污、污水处理、生态修复等。以洱海环湖截污工程（一期）项目看，投资约为34.9亿元，大理市2018年公共预算收入仅36.42 亿元，地方财政难以匹配投资需要。PPP模式引入洱海治理后，项目投资额占大理州洱海治理“十三五”规划拟实施项目投资额的58%。3个洱海治理PPP项目，项目公司政府方出资1.72亿元，撬动社会资本11.78亿元。同时，PPP模式还提高了项目效率、增加了经济效益。以大理市洱海环湖截污PPP项目为例，项目工期缩短10个月，节省投资5.1亿元。自2014年第一个洱海治理PPP项目立项至今，生态治理取得阶段性成效，洱海水质总体稳定为II类水质。

二、洱海治理PPP项目资金运作存在的问题及困难

通过实地走访调研相关政府部门及社会资本参与方等多家单位，本文梳理了涉及大理洱海治理PPP项目在财政支付、项目融资、项目收益等资金运作方面存在的突出问题及困难如下：

（一）新项目立项困难，存量项目缺乏综合性的动态评价体系，难以监测财政支付风险

受财政承受能力普遍逼近10%的政策红线影响，2019年大理市PPP新项目立项困难，合规推进存量项目，财政面临较大的支出压力。此外，存量项目财政支付风险也较为突出。政府PPP项目周期长、资金需求大、政策敏感性较强，外界环境（包括市场化境、政策环境等） 的变化会对项目实施及运营产生重大影响。而目前对PPP项目论证，仅仅以静态的、单一的财承作为引导，无法实现动态调整，难以监测财政支付风险。

（二）项目融资难，融资渠道单一，担保体系不健全

由于PPP项目周期长，政策的转变容易使政府在项目合约中出现违约风险并导致项目后期资金难以融入。此外，当前大理市融资环境欠发达，PPP项目融资来源主要是通过银行借款单一方式。同时，公益性项目缺乏有效担保也使得PPP项目难以达到银行的融资要求。

（三）项目治理成果难以计价，项目收费公众认同度低

洱海治理项目属于准公共产品范畴，可向使用者收取一定的费用。但目前对治理成果还没有一个合理计价的方案，难以成为收费的依据。此外居民缴纳的费用与现行的水费收取模式有所重叠，且居民有长期以来免费取用洱海水的习惯，导致其对该费用的征收认同感较低，对项目的收入资金产生负面影响。

三、国际案例研究

针对当前大理洱海治理PPP项目在资金运作方面存在的问题及困难，本文筛选了美国、英国和韩国水污染治理PPP项目的成功案例经验，总结国际水污染治理项目在优化资金运作机制中值得借鉴的经验及启示。

案例1：美国乔治王子郡海绵城市 PPP项目

项目概述：美国属于成熟的PPP增长市场，预算体系完善，明确禁止预算外活动。PPP项目的运营模式主要是DBFOM模型（设计，建设，融资，运营和维护），由政府和社会资本共同出资设立SPV公司。在乔治王子郡海绵城市 PPP项目中，项目公司将工作的各个部分外包给专业公司。在采购过程中，政府机构顾问与参与项目的私人机构团队聘请的顾问进行协商，并聘请合格的保险顾问来调整采购保险计划，以降低采购过程中的风险。在融资方面，以项目公司为载体，向养老金、保险基金等机构投资者发行免税债券。

经验与启示：美国PPP项目的推行依托其完善的预算体制与成熟的债券市场，具有较为完善的财政资金运作机制与融资机制，充实项目建设资金。除了优越的发展背景，该项目的优势还体现在以下三点：

一是完善保险担保机制，积极将第三方保险公司引入PPP项目中，为项目提供信用保障，增强其抗风险能力与融资资质。

二是增强项目附加社会效益。该项目除了具备良好的生态效益，通过签订PPP合同中的附加条款，有效促进了当地企业的发展，推动了当地就业，大大提高了居民对项目的认可，保障了项目收益机制的顺利实施。

三是在交易结构中，项目公司将项目分块承包给不同的专业性机构，这样更能满足各阶段的专业性要求，在做好协调的基础上能够提高项目的生态效益。

案例2：英国泰晤士河潮汐隧道“超级下水道”PPP项目

项目概况：英国是采用PPP模式进行基础设施建设最早和最完整的国家之一。自1989年水工业私有化以来，泰晤士河隧道的“超级下水道”PPP项目是英国最大的供水和排水基础设施项目，预计将于2027年完成。泰晤士水务公司负责该项目的计划和实施，在投标施工合同之前已准备了详细的计划和成本估算。社会资本可以参与项目的任何部分，从而大大增加社会资本的数量，加剧建筑合同的竞争并给价格带来压力。如果项目的交货时间全部提前，或者交货价格低于目标价格，则所有承包商将共享16亿英镑的奖金池。此外，泰晤士水务还与社会资本方签订了目标价格合同，如果承包商的实际交付价格低于目标价格，则政府将补贴差价的50%。如果交货价格高于目标价格，则承包商必须承担成本差额的50%。促进政策使公共部门能够有效地监测项目并提高项目的运作效率。

经验与启示：英国的PPP发展同样基于较为完善的预算约束体制。其执行自上而下预算总量控制。主要针对每一个部门的支出制定上限。而在该项目的执行中，主要有以下二点经验值得借鉴：

一是将项目拆分进行招标，增加了社会资本方的竞争，形成供大于求的买方市场，给项目的价格带来一定的下行压力，形成成本优势。

二是嵌入有效的激勵机制，实现了有效的监管。通过签订目标合同，促使社会资本方积极控制自身的项目成本。而设立共享奖金池则将多方社会资本的利益相互捆绑，抑制道德风险，实现有效协调。

案例3  韩国龙仁污水处理PPP项目

项目概况：韩国在1990年代初开始推动PPP，以鼓励私营部门参与基础设施投资。龙仁市污水处理厂服务龙仁市87万人口，2006年12月开始投入建设。项目将污水回收和处理设施安装在地下，并在设施顶部建设社区设施，包括游泳池、健身房、艺术大厅、足球场、公园、篮球场、门球场、网球场、观景台等，并对所有居民开放。实现了环境设施与社区设施结合建设，既满足了环境可持续性和安全卫生的需求，又满足了社区设施的需求。项目立项初期，主管部门将项目提案进行公布，向公众征求意见并广泛采纳社会各方提出的备选方案。在项目融资阶段，公共部门设立基础设施信用担保基金，为以PPP项目向金融机构借款的特许经营者提供信贷担保。根据PPP法案，该基金由韩国信用担保基金管理，基础设施信用担保基金的资金来自年度政府投资、担保费收入和投资回报，有效解决了项目融资难的问题。

经验与启示：韩国和中国的PPP发展环境较为类似，预算约束体制还未完善，融资渠道单一成为PPP发展的瓶颈。但在PPP发展中通过采取有效措施推动了PPP的发展。其值得借鉴的经验主要有以下三方面：

一是设立基础设施担保基金提供融资担保。韩国公共部门设立基础设施信用担保基金为缺乏有形抵押品但有前景的企业的债务提供信贷担保，增强项目融资资质，缓解项目融资难题。

二是广泛征求社会意见。韩国PPP项目实施过程积极将公众意见纳入，增强项目的信息透明度及实用性。

三是增强项目的社会效益。该项目将社区设施与污水治理相结合，在满足其生态效益的同时又满足其生活需求，提高居民对项目的认同感。

四、路径探索

基于国际水污染治理PPP项目的经验启示，本文提出洱海治理PPP项目在防范财政支出风险、完善项目融资机制、优化项目回报机制等三大方面的路径探索，以期建立项目资金运作的长效机制。（参见图1）

（一）强化纪律，防范风险，多举措缓解财政支出压力

1.实现预算刚性约束与动态管理相结合。地方政府必须加强预算管理，严控债务规模。环保PPP 项目回报机制主要为政府付费，少部分为可行性缺口补助，政府普遍承担了支付义务。在当前完善预算约束体制的过渡期，设置10%的财政承受能力约束红线是缓解当前政府债务压力的有效途径，地方政府应该严格执行。随着预算体制的不断完善，在实现政府债务全口径预算管理的基础上，逐步实现PPP预算支出控制与宏观指标挂钩，保证每年PPP项目审批总额自动随着经济发展状况提高或降低，使之与经济本身匹配，实现动态管理。

2.积极向上级政府争取补助政策。大理洱海治理类PPP项目是PPP模式运用于水污染防治领域的典型项目，政府以及社会资本方要加强协同合作，创新工作机制，在规范发展的方向下提高项目实效，争取以奖代补资金以及政策倾斜。

3.促进社会资本方的合理竞争。一是处于采购阶段的项目可采取将项目分块进行招标，增加社会资本参与数量增加合理竞争，对价格增加下行压力，降低政府支出责任。二是设立合理激励机制，如设立共享奖金池促进社会资本方高质高效完成项目，缩短项目工期，节约项目成本，有效缓解政府支出压力。

4.建立PPP财政支出动态监测及调整体系。政府预算部门应该在PPP项目全生命周期建立动态综合性的监测评价体系，并适时对外公布。同时对临时性、突发性事件建立动态调整机制，在 PPP 项目全生命周期内，时刻关注市场动态，根据项目运营情况、社会满意度等，定期对服务费价格、财政补贴等进行调整，并将对应政府支出及时纳入年度预算。

（二）完善融资机制

1.加强对PPP项目合同履约率的监测。在PPP全生命周期尤其是在项目运营阶段加强政府、社会资本方、项目公司对合同履约情况的监测，并定期对外公布项目的合同履约率情况，对项目参与方形成遵守契约精神的刚性约束，控制项目融资风险。

2.拓宽融资渠道。由于我国资本市场发展相对滞后，且在政策新规下，地方政府合法融资渠道相对有限。PPP项目融资渠道仍然以银行贷款为主。随着PPP模式推进，政府可逐步探索资产证券化，鼓励保险、信托等资金进入PPP领域，推进资金渠道多元化，同时完善债券市场体系，逐步推广绿色债券等资金稳定、成本可控的融资渠道。

3.完善融资担保体系。一是建立基础设施担保基金体制，扶持资本条件较弱但成长潜力强的企业进入PPP领域，增强项目融资资质。二是完善保险担保市场，积极将第三方保险公司引入PPP领域，为项目出具保险担保，增强项目信用资质。

（三）优化项目回报机制

1.提高洱海保护类PPP项目的生态环保效益。形成“项目公司+分包专业公司+第三方绩效评价”的项目交易结构，增强洱海治理类PPP项目的环保效益。项目公司总体加强对PPP项目全生命周期的监管，同时将项目分阶段承包给不同的专业机构，以加强项目建设实效。同时引入第三方评价绩效机制，保证绩效评价的专业、独立、客观和公平。

2.增强项目的附加社会效益。要增强居民对环保类项目的认同感，除了保障项目的环境效益外，也可通过附加的合同条件增强项目的社会效益。就当前存量项目而言，可通过项目公司招聘当地劳动力等方式解决一部分就业问题。同时可尝试将改善洱海周边社区设施与洱海治理工程项目相结合的方式提高项目附加社会效益。

3.合理制定收费标准。政府应积极构建与沿湖居民及商户沟通的平台，针对洱海治理成本的承担机制进行充分论证，并将收费标准及时予以公示。在权衡公平与效率的基础上，合理定价，提高居民对费用及项目的认同度。同时允许消费者共享项目成本效益，在定价时充分考虑成本节约部分，降低收费标准，增强消费者对收费的认同。

注释：

①财政承受能力：财政承受能力论证是PPP项目的关键组成部分。2015年4月7日，财政部以财金〔2015〕21号印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”

②政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership， PPP）是指政府与社会资本为建设和运营基础设施项目、提供公共服务而建立起来的一种长期合作伙伴关系。

作者单位：和选敏供职于中国人民银行鹤庆县支行;杨娟供职于中国人民银行昆明中心支行。