新时代县级国土空间规划与治理的思考
2020-03-27黄文虹
黄文虹,刘 进
(江西省地质矿产勘查开发局赣西地质调查大队,江西 南昌 330000)
党的十九大报告中明确提出,新时代全面建设社会主义现代化国家的三个时间节点分别是2020 年、2035 年与2050 年。在“四个伟大”理论中指出了党和国家新时代治理国家的总体方略,制定出统筹全局的主要框架,为推进工作而做出详细的工作计划。“多规合一”是实践探索中重新规划体系的方法,其本质在于对国土自然资源规划体系的重新建构,才能提升国家对国土治理的效率和职能,依照高质量的发展要求,有关部门将始终以供给侧结构性的改革作为工作主线,通过质量和效率的变革实现科学化的国土空间治理,进而完成社会发展与资源规划之间的矛盾处理工作。
1 新时代国土空间规划与治理所面临的挑战
1.1 规模扩张问题
目前我国城镇化进程的加快使自然资源承受着较大的压力,基于土地城镇化快于人的城镇化现象,现如今城镇人口的密度连年下降,已经从原有的207%下降为68%,而人均村庄用地已经达到了370m2。这些数据显示着城市的蔓延和土地粗放利用趋势已经影响了社会的发展,不同层次的开发区建设在一定程度上出现了规模扩张的问题。据国土资源部统计的数值来看,2017年,工业用地综合容积率达到2.59,建筑密度则达到63.6%,尤其是经济发展较快的城市,以上海为例,在上海的2035 总体规划研究报告中指出,2015 年上海市建设用地所创造出的经济价值为8.09 亿元/平方米,所以上海市的国土资源管理特点是“寸土寸金”。为保护国土资源,政府部门已经出台相关政策用于抑制“规模扩张”的问题,但实践过程中仍然会出现一些矛盾,土地资源利用水平的低下是影响城镇化质量的因素,整合国土空间规划工作具有“多规”的战略意义,而唯一的导向则是不以约束性为主导,而是通过发展与管控的统一,来消除传统城乡规划与土地利用规划之间的失衡。在国土空间部署中,谋划最佳的国土资源配置方案,是调整生态空间格局的有效途径。
1.2 区域发展失衡
由于我国国土面积较大,各个区域的经济发展并不均衡,如图2 所示,在《中国流动人口发展报告2016》中,人口向沿海城市聚集的趋势越来越显著,以沿海超大城市与特大城市为核心的人口群将持续增长,但这一趋势也会导致区域的经济发展水平越来越失衡。图中的数据显示着2016 年与1978 年改革开放的第一年相比,由于人口的流动,沿海大城市的主要产业已经由第一产业逐渐过渡为第三产业,而2016 年第一产业、第二产业与第三产业之间的发展是相对均衡的,各自占据的经济发展地位是相互协调的,并非1978 年侧重于第一产业的局面。这是由于1978 年制定了第四次全国综合开发规划的方案,在技术不断革新的过程中,信息化的发展引领着产业机构的逐渐转变,并且向核心地区不断集中。为解决区域发展失衡的问题,有关部门要充分尊重生态环境的客观性,在一定程度上允许管理干预,如可以通过整体搬迁的方式解决地方的贫困问题,或是引入一些新兴的经济产业改善城镇的发展情况,振兴乡村的经济,让农业出现产业转型的希望[1]。
图2 《中国流动人口发展报告2016》数据(参考)
1.3 大城市的观念
国土空间规划失衡的表现也包括大城市病,即空间工业化、空间巨型化、空间政绩化与空间资本化。空间工业化是指在一定的历史阶段中,机械主义规划思想引导我国国土资源规划和发展多以发展工业为主,所以城市的生产用地比例要比居住用地更高,而且城市生态空间的供给量不足,用于人们居住、工作与交流等开放空间的用地矛盾较为突出。空间巨型化是指人们的私人交通工具数量持续上涨,城市中的公共交通占比不高,与之伴随而来的问题是城乡关系的自由移动速度较快,大尺度、单一性的功能区域划分非常明显,而城市的无序蔓延导致能源、环境等方面出现问题。空间政绩化是指城市的人本形象观越来越强,城市的发展可能会成为政绩攀比的对象,而城市的天际线也越来越明确。空间资本化是指城镇化的空间问题与权力和资源息息相关,过度资本化发展导致土地财政下的房地产及工业化运作模式越来越大,有关部门需要处理城乡区域与城市支架的功能断层问题,在空间的规模及布局等方面关注城市重叠等社会现象[2]。
2 新时代国土空间规划与治理的体系建设
2.1 建设存量发展的土地利用模式
目前全国新增的建设工地计划正在逐年下降,虽然每年的新增指标都有所结余,但未使用的土地仍然高于新增用地的供给规模。如上海市政府在2016 年的产业用地调查中有数值显示,上海市的40%工业用地贡献了95%的经济产值,但也有60%的工业用地仅贡献了5%的产值,由此可见,上海市工业用地所创造的经济利润是两极分化的。这一问题不仅限于上海市,在北京、厦门、广州等经济发展水平较高的城市中均有体现,可见这一现象是较为普遍的。政府有关部门秉持着“总量锁定”、“减量发展”及“存量优化”等理念寻求发展的路径,并在“高质量发展”的要求下调整土地资源的发展模式,迎合土地供给侧改革的战略方向,体现出国土空间规划治理的新价值。
2.2 多中心组团式的城乡土地格局
在城市的发展过程中,经济市场的竞争环境是相对自由的,依托于一定的环境优势,城市转化、输出的本地资源是可以呈现出流通的状态的,并从中获取发展的动力。而在全球的经济发展视角中,城市交通与信息的便捷性是呈现出多中心与组团式的特性的,为促成国家城镇体系的高效发展,有关部门致力于打造更加开放的空间格局,在更广阔的尺度中探寻城市发展的方向。如在长江三角洲地区的城市总体规划中,有关部门提出突破行政区划分的限制,以空间协作为基础,重新构建更加开放的格局。在新时代的国土空间规划与治理中,顺应这一时代的发展形式,在新的区域规则及府际关系的基础上,将“一群城市”变为多中心组团式的城市群,是新时代城乡土地格局发展的最佳配置形式[3]。
2.3 打造人文品质的社区生活环境
改善国土现有的结构要从提升城市的空间品质和空间功能入手,将此作为重要的控制治理内容。社区是国土空间规划与治理工作中的基本单元,也是核心的生存单元,在未来的社区空间治理工作中,将人作为核心优化城市的空间结构及功能等,应始终保持人性化的设计。如在北京、上海等经济水平发展较好的城市中,有关部门计划打造出居行游一体的15min 生活圈,城市中的有机板块持续更新,社区中的养老、医疗及文体教育等产业更加多元,基本公共服务设施更加完善,有助于化解城市在发展过程中产生的大城市病,可以最终实现城市高效建筑的目标。打造具有人文品质的社会生活环境能够提升城市居民的幸福感,让人们感受到城市是具有温度的[4]。
2.4 保持活力的空间资源流量管理
强化政策的活力可以作用于地方的统筹工作,创造空间资源流量非常重要,在传统的城乡规划中,充分了解城市的用地属性及容积率等,能够进一步强调土地利用规划等,而拥有工具与解决问题则皆属于管理结果的问题,为满足存量管理的时效管理及质量管理等要求,提出更高的时空合一要求,在不同的时空条件下促进要素的流动过程管控,整合两类规划的政策工具,使其能够融入各个阶段的规划编制中,是加强城市建设用地计划供应的关键所在。关于政策的调控要符合区域合作的要求,利用城乡建设用地资源与政策相联系,在区域经济发展不平衡的状态下寻求一种平衡,可以实现全周期的生命管理,发掘城市发展中的潜能空间,促进城市空间资源的有效流通。
3 国土空间规划县级启示
3.1 制定明确的发展战略
为了有效进行国土空间的规划,我们首先应该制定明确的发展战略。需要对城市的远景空间结构进行有效构建,在构建的同时,应该根据该城市在历史方面的作用、区域地理位置的优势以及国家发展战略的定位来进行综合考量。在发展战略的制定中,城市的生态发展应该成为考虑的核心问题,很多地区容易发生地质灾害,应该根据当地的情况进行合理的土地利用分配。在生态发展路线的基础上海应该对用地的规模进行有效控制,从而建立生态安全保护空间。
3.2 合理规划空间单元
为了更好地进行国土空间规划工作,我们应该合理规划空间单元,以主功能为导向进行空间单元的划分和管理。新镇空间是城市建设中的基础空间单元,每个基础空间单元都应该配有功能齐全的相应公共服务设施,进而能够满足每个基础空间单元人民的生活需求。
3.3 有效进行空间规划融合
只有进行有效的空间规划融合才能够有助于国土空间规划建设,对于一些乡村空间单元区域具有丰富的土地资源,可以合理地进行开发和利用,建设一些科技园等区域,从而有效时候空间规划融合,促进城市、乡村的经济发展。
4 结语
目前以自然资源部为主导的国土空间规划改革工作中,正逐步形成了新的国土空间规划体系,相关领导之处,优化理论方法是探索实践的关键,不能因为行政主观部门的变化而变化,要顺应时代的发展需求而变化。在新时代的国土空间规划与治理工作中,有关部门要始终坚持以人民为核心,关注人与自然的和谐共生,坚持新的发展理念与高质量的发展理念,推进我国区域发展与国土空间规划向新的时代迈进。