军工企业科研经费的垫支成因及管理对策

吴亚平/陕西飞机工业（集团）有限公司

近年来，科技发展日新月异，国防科研投入快速增长，有力促进了军工企业科研能力建设，但伴随着科研项目不断增多，规模不断扩大，科研经费的管理问题也日益突出。科研经费垫支现象越来越普遍，垫支金额越来越大，不仅影响了科研项目的顺利进行，也严重影响了军工企业正常的生产经营活动。因此，如何有效管理科研经费垫支，已经成为军工企业经营管理的重点管控内容之一。本文根据工作实践，对科研经费的垫支成因和管理对策进行了阐述和分析，希望借此对科研项目管理者提供一些参考。

一、科研经费垫支的影响

科研经费是指企业为发展新型武器装备、改进提高现役武器装备作战性能而承制国家部委、人民军队、国防科工局等上级机关归口管理的国防武器装备研制等科研项目而开展科学研究及相关活动所发生的经费，其资金来源于专项拨款和企业自筹两部分［1，2］。科研经费垫支是指企业在开展项目研发过程中，根据项目研制合同或批复的经费预算范围，实际收到的经费拨款不能满足项目成本支出所形成的项目赤字［3］。若合同或预算经费已全额拨入到位，赤字再无后续经费弥补，则科研经费垫支转化为科研经费超支。科研经费垫支，对企业内部而言，将会挤占生产经营资金，加剧企业资金紧张局面。大额的经费垫支，还将需要企业启动银行贷款、集团财务公司等筹融资活动，从而增加企业财务负担和经营风险，对企业经济运行质量、效益和科研生产活动都将产生不利影响［3］。另一方面，站在企业外部视角，科研经费垫支规模若严重超出了军方等相关方的预期，则企业治理能力、内部管控水平以及财务核算的合规合理性都将可能受到质疑，进而影响企业品牌形象与竞争能力，对新项目申报、项目超概算、产品定调价等工作都将带来不利影响。

二、科研经费垫支成因分析

造成科研经费垫支的原因很复杂，客观上受国家政治环境、经济环境、市场环境等因素影响，主观上受企业技术水平、管理水平等因素影响，本文从以下几方面予以分析：

（一）经费概（预）算缺乏全面性

科研项目是开展探索性和创新性的活动，其技术难易程度、研制周期长短、工作量与经费需求等都存在着不确定性。通常情况下，企业承担的重点型号项目研制周期都在三年以上，在此期间，国家财政与税务政策、市场材料物资与劳动力资源供求状况、企业产业结构、银行汇率及通货膨胀率等国内外经济发展动态以及科技发展水平都将直接或间接地影响科研项目的资金投入。而企业在申报科研项目立项时，在其内部现有的价格体系缺乏相关支撑数据，在其外部也难以找到可借鉴的成本资料，经济计量基础极其薄弱，很难对科研项目的经费需求进行准确的预算或估算。同时，在实际操作中，科研项目申报时由于时间仓促或者企业内部管理分工等原因，经费概（预）算常常由项目主要技术人员直接编制并上报，与财务人员缺乏深入沟通，技术人员精通业务，但对项目预算和财务管理缺乏专业性，对科研经费管理的特殊性规定更缺乏了解，往往凭借部分人员的经验进行预估。参考资料不足、测算依据不充分加上预算编制人员的专业局限性，造成科研项目经费概（预）算可能不一定科学、合理、全面与准确，与科研项目实际投入可能产生严重偏离，投入大于概（预）算的经费缺口就会形成科研经费垫支现象。

（二）技术状态变更，工作任务与经费预算不匹配

科研项目的技术状态采用“两报两批”进行管理，“一批”是在项目立项时，此时，项目方案是相对粗化的初步方案，未完全固化，在研制过程中随着项目推进，根据委托方意见或者实际研制需要，会不断增加、修改各项技术指标和要求；在“二批”时（项目定型前），所有修改、完善、增加的内容都将作为技术状态全部纳入研制总要求，作为定型评审的内容。但在实际操作中，由于“重技术、轻财务”，经常是只谈技术不谈钱，“技术”与“财务”两张皮，科研任务变化了，经费预算却未进行相应调整，从而造成科研任务与经费需求脱节，合同价款与实际研制任务发生价值背离，造成科研经费垫支现象。更为严重的是，相关调整事项，由于未建立相关证据链记录，造成技术状态调整无依据，经费来源无保障，对后续相关评审工作和经费审查、超概申报都留下了巨大隐患，科研经费垫支能否得到补偿面临风险。

（三）资金拨付与研制工作任务不同步

1.项目提前启动

国防军工企业与一般制造企业不同，其承担的科研任务常常是国家根据当前军事战略需求和军队建设需要安排的，研制成果直接关系国家安全和军事实力，往往由国家直接给企业下达指令性计划，企业必须按节点按时完成。但由于科研工作是研究创新活动，很多项目在国际上受技术封锁，国内尚属首次研制，缺乏参照物，其技术难度、资金需求均难以把握，主管部门需要进行多轮技术论证和经费审核评审后方能办理立项批复，进而与企业签订经济合同，导致项目立项、经费概（预）算及合同签订工作艰难又漫长。为了保障科研任务按计划节点顺利推进，企业往往在收到相关会议精神后，即提前启动，紧锣密鼓地开展研制工作。兵马未动、粮草先行，企业必须先行筹资垫支研制。

2.研制期间，工作任务通过阶段（或节点）考核后才能拨付经费

一般情况下，科研项目在立项或签订合同时，先拨付部分启动资金，后续则按阶段（或节点）拨付经费，即要求项目通过某阶段（节点）考核后才能拨付该节点经费，意味着该节点任务企业必须先行垫支完成，考核合格后才能拨付经费。

3.超概补偿工作滞后

科研经费超概申报工作通常在项目研制任务基本完成后才能进行且报审过程繁琐而漫长，在项目超概未得到批复、经费未予拨付之前，项目经费垫支只能长期挂账。

（四）管理问题

近年来，科研项目的各类检查与审计暴露出诸多项目管理问题，这些问题在一定程度上也会造成科研项目的经费垫支行为，主要表现在：

1.项目管理粗放，把关不严，列支不合规、不合理支出，虚增、挪用、挤占项目成本，造成项目经费不合理垫支。主要表现在费用支出不符合政策规定、费用支出与项目不相关、费用支出缺乏经济合理性、超范围超标准列支项目成本等。

2.不能及时签订研制合同，费用界限不清晰，企业缺乏经费管控目标与方向。当前的科研经费管理办法对部分费用的列支缺乏明确性规定，如项目提前启动发生的立项前费用如何确认与处理、科研与生产交叉投入的情况下企业自制工装费用如何划分科研与生产界线、何时开始五五分摊等问题一直得不到权威解释，这就需要借助合同予以补充。实际工作中，项目合同常常滞后签订，企业实际归集的项目成本超出认定的范畴，将会形成企业账面不合理垫支。

3.采用“先签后补”的模式确定科研项目价款。部分科研项目的委托方基于项目研制的诸多不确定性，本着谨慎性原则先与企业签订一份较低的非固定价款合同，后续随着项目研制工作的逐步推进，根据实际情况再签订补充合同或采用超概补偿的模式。在这种情况，意味着企业必须垫支资金保障研制工作的进行。

4.科研、生产高度交叉，边设计边试制、高比例的投产备料方式，很大程度上也加剧了企业垫支规模。在实际操作中，由于项目委托方对项目研制成果（产品）需求急，在有限时间内可能还将达到批量规模，受企业生产能力影响，为保障交付周期，企业常常是边设计边试制，并根据估计，提高备料和投产比例，如投2保1、投5保2等，这种方式往往由企业自行筹集资金垫支投入。

5.非市场化或者说非完全市场化的操作模式，也会增加项目成本列支，形成或加剧科研经费垫支。由于军品任务的特殊性，受国际政治形势及相关保密限制，很多外购外协厂商缺少竞争对手，长期处于垄断地位，导致企业议价能力很弱或基本不具备议价能力，无形中就抬高了企业对外采购成本。同时，长期以来，科研经费决算采用完成成本法、军品审价采用成本加成法，也导致企业缺乏成本控制动因，可能会形成不必要的支出和浪费，由此形成或加剧科研经费垫支。

三、科研经费垫支的管理对策

（一）强化科研经费预算管理

“凡事预则立，不预则废”，一个科研项目经费能否得到有效保障和高效使用，离不开一套科学合理的经费预算体系。科研经费预算管理贯穿科研项目立项、执行、财务验收和监督检查的全过程。在项目立项环节，报送的预算资料是项目经费概算的第一手资料，应充分考虑国内外环境、物价变动、研制周期等因素，搜集充足证据，并征求相关部门意见，加以反复审核，必要时，应履行“三重一大”审批流程［3］，尽可能保证经费预算全面、充足、可行、合理，切不可盲目乐观、擅自对外仓促报送。因为，概算一经批复下达，必须严格执行，不得随意调整［1］，如确需调整，必须履行严格的调整程序。实践证明，调概工作相当艰难而且漫长。

为此，应在项目设立之初即建立相应的项目管理团队，在项目管理团队中配置项目总会计师和项目财务经理，项目总会计师全面分管项目财务管理工作，项目财务经理从项目立项开始介入，全程参与，在“技术”与“财务”之间架设一座沟通桥梁，以促进科研管理水平得到有效提高。

（二）加强科研项目管理体系建设，强化科研经费全过程管控

科研项目管理是一个系统工程，成本费用管控贯穿项目研制的整个过程，企业应以设计为源头，树立全员成本控制理念，对项目实施全价值链（全过程、全方位、全要素）管控。

首先，必须实行主管领导负责制，确保管理层级的权威性，有效分解落实任务；其次，根据实际情况，抽调专业骨干成立项目管理核心团队，协同分工、各负其责，建立并实施经费管理追踪问责机制；第三，要以科研项目为对象确定项目费用目标，基于项目工作分解结构制定成本分解结构，逐级分解控制，定期进行风险预测和纠偏工作，对项目研制过程中经费预算、核算、决算进行全过程、全方位、全要素管理与控制。

（三）加强项目任务与经费的匹配性管理，建立项目技术变更与经费概算联动机制

项目立项阶段，企业应严把决策关，对项目研制方案进行充分论证，细化项目经费预算编制工作。首先，以设计为源头，经济指标与技术指标并重。即设计系统应对项目的技术指标、性能指标及经济指标开展全面分析，有效权衡费用与效能，确保项目设计方案可行且经济、高效；其次，依据项目工作分解结构，紧密结合技术、经济、进度，充分考虑指标要求、国内外市场环境变化及物价变动等因素，详细编制项目经费预算，确保预算编制内容全面，测算充分，配置合理。

项目研制过程中，应严格按照批复的研制内容开展工作，并建立健全各项原始记录［3］。因项目委托方需求变化导致研制内容和经费需求增加，企业应严格履行内部决策审批程序，并加强与项目委托方的沟通与协调，就变更的工作内容和经费需求与项目委托方达成一致意见，力争以通知、纪要、协议等书面形式，明确任务的必要性及经费需求与来源，确保项目任务与项目经费有理有据，相互匹配，为后续超概申报打下铺垫，并适时启动概算调整工作。

（四）谨慎启动项目研制，督促合同签订与经费拨付进度

通常情况下，企业应在收到项目立项批复、合同协议或项目主管部门书面认可的会议纪要、工作计划等文件依据后方可启动项目研制。确需提前启动研制工作的，应按“三重一大”有关要求履行决策程序。并组织委托方及相关单位召开项目提前启动评审会，评审通过后方可开展研制工作，经费使用应从严从紧把控，谨防大额垫支，并将提前启动研制内容纳入项目概算论证范围［3］。

对于项目立项后，研制合同迟迟不能签订的情况，企业务必建立详实的原始记录，严格规范各项审批流程，确保直接费用的列支有真实合理的业务内容，间接费用的分摊合理合规，且符合相关性和一贯性原则［3］。同时，加强与委托单位的沟通，积极反映项目进展和经费使用情况，督促合同早日签订，并按项目研制进度（节点、里程碑等）拨付经费，缓解企业垫支现象。

（五）规范科研经费核算，提高科研经费管理水平

1.强化合规化管理，防范不合理垫支

近年来，国家对科研经费管控日益加强，并不断加大违规惩处力度。企业应顺应形势，不断加强科研管理人员的政策法规培训与交流，强化底线意识教育，建立健全日常财务审核、项目团队审批和内部审计“三道防线”，从科研会议管理、材料物资领用、研制成本结转、工资与管理费用等间接费用分摊等所有涉及科研经费使用的环节规范财务收支行为，严肃财经纪律，精细会计核算，确保科研经费使用合规、高效，防范违规使用、挪用、挤占科研经费，形成不合理经费垫支。

2.优化流程，降低消耗

企业应不断梳理并优化业务流程，完善工时与材料定额管理，积极开展“降本增效”活动，对于高比例投入方案应进行科学论证，尽量减少过量投入，防止材料物资的积压或闲置，造成资金长期垫支无法回笼。同时，更应谨防受设计能力限制或设计变更等因素影响，高比例投入的材料物资无法满足使用要求而面临批量报废，大额垫支转化为超支，由企业自行消化。

（六）积极运用国家政策，及时清理完工项目

实际操作中，科研经费超概补偿很难且有限，很多项目得不到超概补偿或取得超概补偿但仍然不能弥补实际垫支，为防止资产质量下降，企业在充分利用自身损益能力的同时还应积极运用税前抵扣、加计扣除等税收优惠、清产核资等国家政策规定，及时消化清理完工项目，降低或缓解垫支压力，防范潜亏风险。

四、对科研经费垫支管理的几点建议

鉴于国防科研项目，军工企业不能完全按照市场供求关系通过市场竞争开展活动，很大程度上是因履行国家政治使命而承担，供求关系单一，企业缺乏议价能力。由此，国家与企业应相互换位思考，共同解决经费与任务的矛盾，特提出以下建议：

（一）采取有效补偿措施，促进军工企业持续健康发展

当前国际形势严峻，习近平新时代中国特色社会主义思想明确了党在新时代的强军目标，为激励企业创新活力，促进企业健康持续发展，基于当前的科研经费管理办法，对于企业合理的提前启动或项目研制中拨款不能及时到位造成的企业先期投入的筹融资费用以及研制批产品交付时的状态整治费用和售后服务费，国家应给予有效的补偿。

（二）下放科研经费预算调剂权，提高间接费用比重

长期以来，科研经费管理强调刚性约束，对间接费用分摊有严格的规定，为满足合规性要求，企业可能放弃合理性需要，造成浪费、低效现象。根据“放、管、服”管理思路，笔者认为，科研经费管理中应适当放权，允许企业对部分经费预算调剂使用，鼓励企业实施绩效激励机制，激发科研人员自主节约项目直接成本，从而有利于企业创新管理模式，提高项目管理水平，最终实现科研项目目标成本管控。

（三）研制周期长的大型科研项目，应分阶段签订合同，并适当考虑项目机动费用（价差预备费）

对于研制周期较长的大型科研项目（标准根据企业具体情况确定），为避免企业大额垫支，笔者认为，应参照历史综合数据或专家评审意见，由项目委托单位与企业分阶段签订非固定价款合同或借款协议，并借鉴建设项目预算编制方法，适当考虑项目机动费用（价差预备费），一定程度上可有效保障项目研制按照研制进度（节点或里程碑等）得到资金补偿，降低企业经费垫支。待项目研制结束，委托社会中介机构对项目财务决算进行审计，确认项目经费总额并进行差额结算。

（四）适当放宽预算编制周期，缩短审批路径

在实际操作中，项目预算编制通常要求周期紧，且审批过程繁琐。笔者认为，项目预算关乎项目整体目标的实现，其内容复杂、涉及面广、流程链条长，项目承担单位与项目委托单位都应予以高度重视。可在预算编制前期，先由项目承担单位与项目委托单位进行直接沟通，经反复迭代，在吃透编报要求，尽可能细化相关标的任务后，再通过上级部门层层审核把关，最后通过集团批准后报送。一方面，项目委托单位跟进编制过程，可方便协调编制周期；另一方面精简审批流程，可增加编报时间，力争预算编制更加全面、准确，降低或杜绝错报、漏报造成的经费垫支。

五、结束语

创新是企业生存与发展的重要源泉，军工企业应加强市场意识，摆脱“等、靠、要”的依赖思想，充分发挥自身价值创造能力，减缓科研经费需求与国家财力可能的矛盾。为贯彻落实党中央、国务院有关科技领域“放管服”改革要求，优化科研经费管理［2］，2019年2月，财政部、工业和信息化部、国防科工局陆续下发了国防科研经费管理办法（财防〔2019〕12 号、财防〔2019〕18 号），企业务必认真研究，深刻领会国家对科研经费管理观念的改变，结合自身实际，扎实有效承接和落实相关精神，进一步做好科研经费管理工作。