抗击新冠疫情对大型企事业单位应急管理体系和能力现代化建设的启示

何松涛 蒲 俊

中国工程物理研究院 四川 绵阳621900

“前事不忘后事之师”，在取得疫情防控阻击战阶段性胜利的同时，我们有必要总结经验、吸取教训。为此，本文根据某大型企事业单位疫情防控工作，分析疫情应对中暴露出的短板和不足，提出一些思考和建议。希望这些思考能够引起更多的讨论，进一步提升我国大型企事业单位的应急管理水平和能力。

一、大型企事业单位在新冠肺炎疫情防控工作短板

(一)物资保障不足。应急物资管理体系亟待完善。新冠疫情暴发正值春节长假期间，针对各类应急物资储备的种类，数量、结构、布局等缺乏系统、全面、定期的精准评估。应急物资采购途径欠畅、物流能力不足，调配运输指挥机制不健全，缺乏统一的运输指挥调度机制。应急物资的储备生产能力孱弱，突发疫情时，无法即刻反应。上述问题，反映出整个应急物资管理体系建设尚不完善，各条线工作仍欠畅通，急需在总结经验的基础上进行大幅度改进和完善。

应急物资储备不足，难以满足需求。随着疫情的进展，对防控物资的需求迅速增加，防护物资消耗量激增。而在日常状态下，由于物流配送企业的服务可以满足各单位的常规工作，因此，各单位防控物资的库存普遍较少，无法满足应急时的大量需求。疫情暴发时，防控物资的供需矛盾，给疫情防控工作带来很大困难。

应急防疫物资储备与调配管理有待优化。防疫物资储备与调配问题在疫情发展初期，由于对疫情认识有限，疫情发展非常迅猛，没有有针对性地未制定严格的防疫物资发放标准，防疫物资发放与调配过程缺乏严格的审核与管理，存在过度请领，囤积物资，而重点保障部门却物资匮乏，整体供需失衡，出现物资缺口，增加物资供应风险。在疫情期间会有大量物资的持续到货与发放，可能存在多部门协助共同承担物资发放任务，导致人员在接收、发放、盘点等流程操作中权责不清，影响工作效率，加大防疫物资错发和丢失的风险。

(二)专家使用机制不健全。专家使用程序滞后。由于缺少系统性的程序性规定，单位制定的专家咨询制度没有统一的参考标准，缺乏规范性的专家使用途径，专家使用机制无规可依，导致不同部门、层级单位之间的无法使用或使用不一致，致使专家使用机制的实行力度和有效性大大降低，大大弱化了疫情防控工作的专业化、权威性。同时，对于专家使用机制的重要主角——专家，比如如何遴选专家、专家的权利义务、专家的解聘等以及专家咨询如何进行几乎没有规定，很难使专家使用得以有效地贯彻实施，只不过让各部门知悉，有专家咨询这项制度罢了。

专家权利义务不明确，缺失激励规定。权利义务应该是相对应的，专家参与决策咨询中，只履行义务而没享受权利，只靠着专家的那些社会责任感和法律规定的义务，会减弱他们参与的积极性。而且，专家权利没有得到保障，比如专家参与咨询时决策相关信息的知情权没有落实到位，也会导致出现专家不能很好履行职责的状况。对于专家参与也没有良好的激励措施，良好的激励可以激发专家的参与热情，如果没有积极意愿的参与，也只是勉强的例行公事，发挥的作用也会受到限制。

专家责任机制缺失。缺少责任的制约，很多专家只是为了迎合邀请单位，或是为了一些所谓名誉，违背专业素养曲意逢迎，做出不合理的论证意见。

(三)信息化水平低。缺乏统一的疫情防控信息管理系统。以往，面对同一场常规工作中，各部门都建立了自己自成体系的信息收集途径，但是面对复杂的新冠肺炎疫情防控工作，经常出现各部门统计数字差异较大、重复统计的问题，给应急决策带来很大的障碍与困难。防控信息决定着防控力量与资源的调配范围与速度，是避免防控响应不足或防控响应过度的重要依据。多个日常情况下不具备联系的部门、二级单位与社会组织，临时搭建沟通渠道与摸索协作方式的时间成本过高。

缺乏统一的信息收集管理使用标准。因大型企事业下属各类单位较多，在疫情发展初期为根据情形进行准确分类，清晰明确明确各决策环节(比如疑似、密接、确诊人员信息、防护物资调配、隔离名单等)所需要的数据种类需求，并制定数据获取预案，相关部门单位对所需数据不清楚，因而导致问题发生才想到去问，同时对相关数据的采集主体不确定，造成了较长时间的数据缺失与整个管理链条的混乱。

信息报告不及时、不准确和不全面。因缺乏统一的疫情防控信息管理系统及信息收集管理使用标准，在一定时期、一定单位出现迟报、漏报和瞒报的问题，给上级单位和主管部门及时掌握情况，部署开展相关处置工作造成不利影响，而各单位、各部门信息报告情况的通报和责任追究制度执行滞后，导致信息滞后，为疫情防控埋下隐患。

(四)基层单位主动性差。基层单位管理人员和各类治理主体的应急管理能力不足。新冠重大疫情防控对于各单位管理者而言是前所未有的挑战，在危机面前，有的部门面对具有极大不确定性的疫情表现出了明显的不适应。他们不仅要承受来自社会各方面的压力，而且也面临着业务工作重任所需要的综合素质要求不断提高的挑战。这既是各部门管理者的现状也会是未来要努力改善的问题，可以发现应急人岗匹配度低的问题，其背后则反映员工人事组织、管理等工作制度存在的问题。如，对岗位职责的描述不细致和不规范、应急人员身份不够准确、应急系统人才流失、工资收入偏低等，都值得关注。

缺乏突发疫情防控的应急演练经验。在新冠肺炎疫情应对工作中，各基层单位的疫情防控应急工作经验不足，应对突发公共卫生事件的医疗防护物资供应没有储备方案，缺少实战演练，对整个疫情防控工作的工作认识不足，由于很多预案对职责界定不清，更缺乏实战演练，也是基层单位主动性差的原因之一。

基层单位疫情防控资源保障不足。疫情发生之初，基层单位作为疫情防控的一线，因为直接面对员工、组织员工、管理员工。由于单位防控能的制约以及较易出现家庭聚集性感染现象，使得基层疫情防控的压力不断加大，但针对基层单位的支持力度却明显不足，缺乏人力和资源保障。如基层人员肩负着卡点值守、人员调查、返回人员隔离、困难难人员帮扶等任务，工作量大，但基层人手、物质配备明显不足，医疗防护设备多是基层工作人员自备，防护工具反复使用，工作条件比较艰苦等，导致工作人员被感染的风险不断加大，影响了部分工作人员的主动性、积极性。

(五)各部门协同配合存在不流畅。应急部门职能有限。由于应急办的“职守应急、信息汇总、综合协调”的职责定位决定了应急办主要发挥协调作用，不具备承担应急管理中的风险隐患识别、应急准备、监测预警等常态管理工作，具体的应急管理事务还是分散在各职能部门。职能的分散造成被动应急的困境。一方面多部门低水平重复开展信息收集、物资发放等造成资源浪费，另一方面无法有效整合有效资源全方位系统化应对疫情防控整体工作。

二、健全应急管理体系和提升应急管理能力的建议

根据党的十九届四中全会关于推进国家治理体系和治理能力现代化的部署要求，按照《中央企业应急管理暂行办法》等法律法规规定，结合大型企事业单位应急工作实际，通过系统梳理总结本次新冠肺炎疫情防控中相关应急工作的经验教训、典型做法、突出特点，我们认为大型企事业单位健全应急管理体系和提升应急管理能力，应当形成“五大支撑、三全覆盖”应急管理体系(“五大支撑”：一是强化党的领导，二是层层压实责任，三是推进信息整合，四是筑牢合规基础，五完善舆情管理；“三全覆盖”：组织全覆盖、内容全覆盖、路径全覆盖)，切实健全大型企事业单位应急管理体系建设，稳步推进大型企事业单位下属各单位、各部门应急管理能力提升。如附图1所示：

附图1

(一)构建环环相扣“五大支撑”格局

1.强化党的领导，发挥组织作用。总结加强党对疫情防控的领导和发挥基层党组织战斗堡垒作用的应急管理经验，强化党对健全应急管理体系和提升应急管理能力的领导。

(1)强化大型企事业单位党委(党组)对健全应急管理体系和提升应急管理能力的全面领导机制，着力完善大型企事业单位党委(党组)—二级单位党委—三级单位党组织—基层党组织的应急管理垂直领导机制；推进应急部门整合各类资源、统筹各方联动的横向协调机制。从大型企事业单位党委(党组)层面加大对关键环节的研究和重大事项的统筹，完善党组织领导、应急部门负责、专业部门协同的领导指挥体系。突出专业力量、硬件设施、物资储备、科技支撑等各方面的保障力度，把推进应急管理体系建设情况纳入年度业绩考核指标，推进应急各项工作高质高效完成。

(2)研究增强基层单位健全应急管理体系和提升应急管理能力的路径方法，建立健全基层单位应急部门对同级其他各类部门的协调调度机制，尤其要通过整合职能职责，健全基层单位应急机构设置及职能分配的有效覆盖机制。

(3)研究提升各级单位负责人应急管理能力的机制，健全应急管理干部发挥职守应急、信息汇总、综合协调的制度机制。

(4)研究健全党组织领导下的应急物资储备体系。按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，完善大型企事业单位各层级应急物资保障储备机制，适当保留、健全完善应急物资统一储备发放链条，引导基层常态化储备适量应急物资，最大限度降低应急物资短缺造成的风险。

2.层层压实责任，共同履行职能。梳理总结疫情防控落实应急管理职能职责的经验，明确不同层级、不同类型单位主体的各自责任和协同互动，打造应急管理体系和提升应急管理能力的“责任共同体”。

(1)研究强化“对象全覆盖、方式多样化、内容全方位”的应急管理体系。健全应急管理纵向统筹和横向协同，积极运用“两代表一委员”以及基层志愿者等力量，完善思想动员、人力动员、资源动员等具体机制，健全增强基层单位和员工领导动员能力的机制。

(2)研究将健全应急管理体系和提升应急管理能力纳入落实全面从严治党主体责任机制，把牢政治方向，强化政治纪律，提高各级党的组织履职尽责本领，为各单位健全应急管理体系和提升应急管理能力提供坚强政治保证。

3.推进信息整合，实现动态共享。梳理总结疫情期间收集积累的大量基础数据，将现有信息沟通方法和渠道进一步固化为长效机制，系统构建信息大脑。

(1)研究健全应急管理信息数据规范的机制，明确数据类型、构建数据标准、区分数据层级等；依托科技手段，完善数据收集、动态更新，规范管理的机制。

(2)研究健全应急管理信息数据资源的整合机制，系统整合各方相关信息数据平台，完善数据储存、数据分析、数据管理、融通共享、综合应用的机制。

(3)研究健全应急管理信息“大型企事业单位总部—二级单位—三级单位”的分级运用机制，完善培养和储备大数据专业人才的机制。

(4)加大宣传引导。倡导卫生健康习惯，促进养成文明健康生活方式。充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范带头作用，广泛动员群众、组织群众、凝聚群众，营造全单位共同参与的良好氛围。

4.筑牢合规基础，健全制度机制。梳理总结疫情期间依法依规防控的经验做法，实现应急管理体系职能科学、权责明细、公开透明、准确有效。

(1)研究健全应急管理机制。严格应急管理相关制度规范；完善应急管理机制，形成因时、因势、因地制宜的管理规则；健全规范落实专家使用的具体机制。

(2)研究提升干部和群众法治意识的机制，完善党员干部群众常态化法治培训机制，健全法制宣传教育机制，完善法治文化建设的机制。

5.完善舆情管理，快速精准施治。梳理总结疫情期间的信息发布和舆情处置经验教训，强化大型企事业单位的各部门、各层级单位的舆情管理。

(1)研究健全权威平台和主流媒体主动发声机制，完善应急管理等信息主动公开机制；健全主流媒体回应社会关切，及时精准发布权威信息的机制。

(2)探索构建全单位7x24全时段，事前、事中、事后全环节，大型企事业单位总部-二级单位-三级单位全覆盖的舆情管理体系和机制。

(3)研究健全舆情一体化联动处置工作机制，完善监测预警、信息联动、会商研判、风险评估和应对处置等具体机制，重点健全突发事件、重大舆情、负面舆情的处置机制。

(4)研究健全舆情应对保障机制，探索建立健全舆情应对的专家智库研究支撑机制，完善提升各级领导员工管理舆情、处理舆情能力素质的机制，探索网略舆情支持队伍体系化建设的机制。

(二)实现“三全覆盖”应急管理目标

1.组织全覆盖。应急管理组织的全覆盖不是单一应急部门的覆盖，而应是在大型企事业单位党委(党组)统一领导下，自上而写下包含各级单位党组织、行政部门、专业部门、后勤部门、物资储备部门、科技攻关部门等多主体的全覆盖，必须使各个主体都充分活跃起来，让大型企事业单位的每一个单位、部门、个人量都在相关应急机构构建和应急管理机制的主导下发挥各自的优势和资源优势，形成合力。各级单位、员工如果没有充分活动起来，应急工作就没有切入点，应急部门就会陷于空转状态，即使实现了某种程度的“全覆盖”，也只能是一种形式上的“伪覆盖”。应急管理组织的全覆盖既是防范化解各类风险的硬性要求，也是需要融入每个单位、每位员工的的日常需要。应急管理体系和机制的建设是一种共建、共治型的。应急管理资源的全覆盖不是均等的覆盖，而是有重点的覆盖。对各个领域的应急突发事件内，因危害不同，防控目标也不尽相同。同时，相关资源也是相对有限的，应急管理工作应是有所选择、突出重点地配置资源，而不是平均着力，不能以“一刀切”、均等化的态度解决，而应有所侧重，这样，应急管理工作会更有效率。

2.内容全覆盖。应急工作的内容是各类突发事件，不同的事件具有不同的物理的或社会的致因及不同的特点，应急管理的前置性工作就是研究各类突发事件的特征，识别出可能引发突发事件的危险源，并对危险源及突发事件进行分类、分级，并将可预测的所有事件进行全预测、全防控、全处理。因此应急管理工作的内容，也应当全部覆盖各类风险与事件。“五大支撑”体系的最终目的，就是推进应急工作的精细化的管理、精准的预警、精确的处置，切实做到全覆盖、全方位、全领域、全天候，解决应急工作的跨界性、弥散性、不确定性，与大型企事业单位各项工作业务发展全方位、全过程相伴。当突发事件发生后，各大体系依次配合、发挥作用，每项都必不可少。

3.路径全覆盖。“五大支撑”体系各自有各自的着重点，每个点都是对应应急工作的需要，进一步拓展相关工作水平的空间和具体路径，打通应急预案、风险的评估和排查、尽早发现隐患并处置、加强全方位的应急演练、提高应急事故的处置能力等应急工作的全流程，在应急事件发生后，能够快速处置，把损失降到最低。通过强化党的领导进一步研究强化应急机构执行力、领导力、号召力，切实提高应急队伍能力。通过利用信息化手段做好应急工作，提高应急信息技术保障。充分发挥员工力量和专家智库的作用，广泛宣传提高全员防范能力，切实增强应急应对措施的专业化、实效性。通过完善各部门间的应急相关机制，为各主体落实应急工作提供合规路径，切实做到应急工作有规可依、有规必依。最后，通过层层抓好责任落实，严格落实应急管理责任追究制度。