如此“训诫”，循的是哪条章法？

事，不鉴不清；理，不辩不明。

给李文亮医生开具的那纸“训诫书”，引发了人们对执法行为的质疑。在愤慨和惋惜之余，我们还是应该理性地思考，以法律的角度来审视和剖析问题的所在。

如果说三周前《民主与法制》（2月17日第五期）刊发的《大是大非：“训诫书”到底是对还是错？》（作者：上海政法学院教授汤啸天）从执法依据的层面回答了公安机关对李文亮医生的“训诫”属于“无法可依”的话，那么，本文将从执法规范的角度进一步探究公安机关的“训诫书”是否“有章可循”的问题。

依法处置，何据？

毫无疑问，“训诫书”的制作者非常清楚：行政执法必须“有法可依”——所以在“训诫书”上明白无误地填写了其“执法依据”就是《中华人民共和国治安管理处罚法》！可是，由于警方在决定对李文亮医生予以“训诫”并制作“训诫书”后，却在治安管理处罚法中找不到相对应的“执法依据”。于是，制作者“眉头一皱，计上心来”，将“执法依据”笼统地填写为“根据治安管理处罚法的有关规定”！——由于这个“有关规定”，汤教授已从法学专业的角度条分缕析，并得出“于法无据”的结论，此处不再赘述。

同时，人们有理由相信，对于李文亮医生案件的办案人员来说，行政执法中制作类似“训诫书”等执法文书不仅应当“有法可依”，还必须“有章可循”，也是心知肚明的。否则，不可能事先就有现成的“训诫书”式样摆在那里，方便办案人员根据工作需要随时“填写”。而且连上面的文书编号[武公（中）字20200103]都是事先印制好了的，办案人员只需要“填空”而已——所以，李文亮医生只是撞到“枪口”上了！只是不清楚办案人员到底是时间太急还是心不在焉，竟然留下了将最后的落款时间“2020年”填成了“2129年”的笔误！

“文书依据”，何在？

不过，“训诫书”的制作者或者填空者，显然忽略了一个非常重要的问题：“训诫书”作为一种行政执法文书，不仅应当有“训诫”的“执法依据”，而且也应当有制作并发布“训诫书”这个行政执法文书的“文书依据”！那么，公安机关对李文亮医生案件制作“训诫书”的依据在哪里呢？

也许有人会说：你这简直是吹毛求疵！按你前述说法，对李文亮医生的“训诫书”式样不是早就印制好的吗？这种印制好了的“训诫书”不就是行政执法的“文书依据”吗？

显然，这是一种误解。笔者在这里所指的行政执法“文书依据”，并不是所有享有行政执法权的行政机关都可以随心所欲地自行“事先印制”的，而必须根据国家法律（如治安管理处罚法、行政处罚法等），由中央一级的行政机关制定专门的行政执法文书式样（相当于“母本”）。然后，地方行政机关再按照这个“母本”，结合各地实际需要（如一年之内可能发生的治安违法案件数）提前印制若干空白行政执法文本，以方便办案人员及时“填写”，而且这种“填充式”的行政执法文本通常为一式数联，将分别送达被处罚人、案件归档、备存等。

>>左图：武汉市公安机关对李文亮医生作出的训诫书 作者供图

>>右图：李文亮医生资料图

李文亮医生因涉嫌“造谣”被“训诫”，特别是“训诫书”曝光后，引起了全国人民乃至党中央的高度关注。经中央批准，国家监察委决定派出调查组赴湖北省武汉市，就群众反映的涉及李文亮医生的有关问题作全面调查。作为中国法学会法律文书学研究会的会员，自然开始关注该“训诫书”的合法性问题。

笔者发现，这份“训诫书”八位数的编号，前四位数（2020）无疑是年度编号，后四位数（0103）则应当是办案机关受理此类“训诫”案件并出具“训诫书”的顺序编号，即“第0103号”——说明李文亮医生“被训诫”不是第一例，估计也不会是最后一例。如果国家监察委调查组透过这份“训诫书”上顺序编号的线索顺藤摸瓜，将其他适用“训诫”的案件所认定的“违法事实”和适用的“执法依据”一并进行调查研究，也许更有助于还原事实真相并最终作出准确的调查结论！

上级“授权”，何权？

经查，在迄今为止公安部发布的所有办理行政案件、刑事案件的文书式样中，不仅未找到“训诫书”的身影，甚至连“训诫”一词也没有！唯独有一个“训”字的内容出现在公安部关于印发《公安行政法律文书式样》的通知（公通字〔2012〕63号）中。

《通知》第一条指出“公安行政法律文书是公安行政执法活动的重要载体，统一规范公安行政法律文书，对于规范执法程序、促进执法公正，具有十分重要的意义”，为此要求全国公安机关高度重视行政法律文书的应用……结合学习贯彻《程序规定》，对照《公安行政法律文书制作与使用说明》，切实加大学习培训力度，使广大民警迅速熟练掌握、正确运用新版行政法律文书；积极采取措施，进一步规范行政法律文书的制作，切实提升制作质量和水平；通过日常案件审核、执法质量考评等手段，确保所有法律文书内容完整、准确，格式统一、规范；结合推进执法公开、推行“说理执法”等措施，有效增强各类笔录的准确性和行政处理决定书的说理性。

不过，笔者注意到，公安部在这个《通知》中开了一个口子，即“授权”地方公安机关在“办理行政案件过程中需要的法律文书，公安部未制定统一式样的，各省级公安机关可以根据实际统一制定，但要注意法律文书的繁简适当，避免给基层办案增加不必要的负担”。——也许，这正是成了公安机关对李文亮医生等涉嫌治安违法的当事人决定予以“训诫”并制作“训诫书”的“法律依据”！

令公安部始料不及的是，其担心“给基层办案增加不必要的负担”的情形并没有发生，却产生了地方公安机关“根据实际”制定的“训诫书”。在国家法律并无明确规定（训诫）的情况下，居然堂而皇之标榜对李文亮医生等人的训诫是根据治安管理处罚法的“有关规定”作出——显然，这与公安部发布《公安行政法律文书式样》时，同时发布的《公安行政法律文书制作与使用说明》中有关“填写法律依据时应当写明所依据的法律、法规和规章的全称并具体到条、款、项”的要求相去甚远。

常言道，没有规矩不成方圆。公安机关在执法过程中，无论是作出“训诫”的决定还是制作“训诫书”，都是一种行政执法行为。

2012年公安部发布的《公安行政法律文书式样》规定了77种适用于公安机关办理公安行政案件的文书式样，其中涉及有关对治安违法行为进行处罚的文书式样主要有：传唤证，询问/讯问笔录，检查证，调取证据通知书，调取证据清单，证据保全决定书，证据保全清单，行政处罚告知笔录，不予受理听证通知书，举行听证通知书，听证笔录，听证报告书，治安调解协议书，当场处罚决定书，不予行政处罚决定书，行政处罚决定书，没收违法所得、非法财物清单，收缴/追缴物品清单等。

实事求是地说，如此有限的文书式样，与公安机关承担的面宽量大的职能而言，是极不相适应的，就是与作为“兄弟部门”的检察机关、审判机关已经公开发布的数百上千的诉讼文书样式（2016年最高法院发布的《民事诉讼文书样式》就有568种）相比，更是不足挂齿——也许这正是公安部在发布《公安行政法律文书式样》的《通知》中特别授权“公安部未制定统一式样的，各省级公安机关可以根据实际统一制定”的原因所在。

诚然，即使公安部的上述“授权”有其合理和必要的一面，但对于涉及剥夺或限制公民权利、自由等重大事项的行政执法行为，以及由此而必然出具的具有法律效力的执法文书，还是必须遵循“法无授权不可为”的法治原则！既然从法律和规章（公安部规定）层面上讲，明知对类似李文亮医生等“造谣”之类的行为并无“训诫”的处罚种类和出具“训诫书”文书式样的规定，地方公安机关却在无法可依、无章可循的情况下，决定对其予以“训诫”并出具“训诫书”，岂不是自己给自己“授权”？无异于变相“立法”！这种思路和做法，显然是与全面推进依法治国的基本方略格格不入的！

况且，就公安部在上述“授权”的权限范围来看，至少可以肯定两点：一是公安部仅仅授权的是对于“公安部未制定统一式样”的法律文书，各省级公安机关“可以根据实际统一制定”，以适应“公安机关办理行政案件过程中需要的法律文书”的需要，但这并不等于赋予了地方公安机关在办理案件的过程中有权“增设”新的“处罚”（如“训诫”）或其他“强制性”措施（如“拘传”）的权力！二是对于公安机关在办理案件中需要对行为人给予某种处罚或采取强制措施时，必须坚持“有法可依”的基本原则，这是毫无疑问的。因此，公安部在发布《公安行政法律文书式样》重申填写相关法律文书的“法律依据”时，“应当写明所依据的法律、法规和规章的全称并具体到条、款、项”，按此要求，显然不能在填写法律依据时以“有关规定”取代“具体规定”。

由此，笔者联想到今年1月29日微博号“平安武汉”发文的内容：“根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，上述8人情节特别轻微，当时，公安机关分别进行了教育、批评，均未给予警告、罚款、拘留的处罚。”在这里，虽然出具“训诫书”的上级公安机关再次引用了治安管理处罚法，但也只是重复了“训诫书”中所称“法律依据”就是治安管理处罚法的“相关规定”，并没有阐明是该法的哪一具体条款，因此，这样的解释也是违背公安部发布《公安行政法律文书式样》的基本要求的。

常言道，没有规矩不成方圆。公安机关在执法过程中，无论是作出“训诫”的决定还是制作“训诫书”，都是一种行政执法行为。如果已经事实证明对李文亮医生的“训诫”和令其签字的“训诫书”不仅于法无据而且无章可循，那么，除了办案机关及其上级公安机关主动纠正之外，建议公安部对地方公安机关多年来在办理各类案件中实施“训诫”和制作“训诫书”的情况进行一次全面清理。

与此同时，笔者还建议各级人大常委会按照十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中有关“推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”的要求，对各地行政机关、司法机关有关适用“训诫”的规范性文件启动备案审查，以维护国家法制统一、尊严、权威！