“胜诉退费”的运行困境与改革进路

2020-03-25邱凯何洋

法制与社会 2020年6期

邱凯　何洋

关键词诉讼费收费退费执行

作者简介：邱凯、何洋，镇江市京口区人民法院，研究方向：公司法。

中圖分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.288

收费和退费是我国诉讼费管理制度的两个基本组成部分，诉讼费用的收取和退还关系到当事人利益、国家利益及司法的权威性。《诉讼费用交纳办法》实行后，确立了胜诉退费的规则，人民法院应当自法律文书生效之日起15日内将诉讼费用退还相关当事人，再由人民法院向败诉方收取。然而，在司法实践中，法院出于各方面的考量，往往不愿严格遵守上述规定，而是通过各种变通做法去规避，导致诉讼费用的退还流程不畅。其次，由于诉讼费执行追缴制度尚未确立，导致退费后的执行程序十分混乱，各地做法不一，诉讼费流失严重，有损于司法的统一性和权威性。基于此，规范诉讼费退费、执行程序，完善诉讼费管理制度亦是本轮司法改革应当关注的重点。

一、“胜诉退费”的运行现状

（一）退费流程不畅

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》《最高人民法院关于适用<诉讼费用交纳办法>的通知》都明确了对胜诉方预交但不应负担的诉讼费用，人民法院应当退还，由败诉方向人民法院交纳，但胜诉方自愿承担或者同意败诉方直接向其支付的除外。实践中，向胜诉方退费存在着不退费、退费难和乱退费等问题。

1.不退费。有部分法院在立案时即让原告签署所谓的《征求意见书》，承诺同意应由被告负担的诉讼费用由被告直接支付给原告或在执行中一并执行，从而避免了法院直接将诉讼费用退还胜诉方。基于原告立案时所处的弱势地位，其放弃要求人民法院直接退费的意思表示往往是一种妥协。以C基层法院为例，民商事案件立案过程中，高达90%以上的案件当事人都签署了《征求意见书》，将本应由法院承担的诉讼费无法执行的风险转嫁给当事人，严重损害了当事人的合法权益。

2.退费难。对于胜诉方的退费申请，法院内部审批程序繁琐，退费流程往往超过法定的15日。以C基层法院为例，当事人胜诉后申请退费需要提供退费申请、诉讼费缴纳凭证、收据以及相应的法律文书，然后由案件承办法官制作退费审批单，并层报庭长、分管院长审批，最终由立案庭负责办理退费。并且由于案多人少，该院规定退费手续只能于每个礼拜的礼拜一办理。在立案标的较小的案件中，胜诉方面临如此繁杂的手续时往往会放弃对诉讼费的退费申请，导致立法目的的落空。

3.退费乱。《诉讼费用交纳办法》第十五条规定：以调解方式结案或者当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费;第十六条规定：适用简易程序审理的案件减半交纳案件受理费。实践中，如适用简易程序审理的案件又经过调解或撤诉时诉讼费如何收取存在不同的意见。虽然《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零六条规定了人民法院决定减半收取案件受理费的，只能减半一次，但部分地区法院为发挥诉讼费用的杠杆作用，自行规定在减半收取的基础上可再行适当减免。从而导致诉讼费用收、退标准不统一，加剧了当事人对司法的不信赖。

（二）执行追缴程序混乱

由于我国诉讼费执行追缴制度尚未建立，如何启动向败诉方追缴诉讼费的执行程序未达成共识。实践中，部分地区的高级人民法院虽相继出台了有关诉讼费退费、执行的文件，但效果不一。笔者通过裁判文书网检索并筛取执行裁定书150件，加以分析对比，执行追缴程序混乱主要表现在以下两个方面：

1. 诉讼费单独执行与并案执行的差异：当事人拒不交纳诉讼费用的，人民法院应当依法强制执行。但该执行程序是可以单独发起还是只能在当事人申请执行债权的时候一并发起没有明确规定。对比分析上述150份执行裁定书，绝大多数人民法院是在当事人申请执行债权的时候一并追缴诉讼费 ;有部分法院单独发起诉讼费执行程序 ;也有一部分法院在单独发起执行程序后，遇当事人申请执行债权时决定并案执行。

2.诉讼费执行程序的启动主体差异：申请执行和移送执行是引起执行程序启动的两种方式。对于诉讼费执行程序的发起主体，主要有申请执行和移送执行两种模式。对于申请执行，申请主体为政府财政部门 ;对于移送执行，移送主体包括审理法院、审判庭、财务室等。

3.其他问题：除了上述执行裁定书反应出来的问题外，在诉讼费执行程序中，还存在着其他诸多混乱，主要表现在：单独上诉案件的退费程序不明确;经上诉、再审案件的诉讼费执行主体不明确;退费后的收费期限不明确;执行程序中被执行人能否申请缓交;诉讼费能否优先于申请人的债权;诉讼费单独执行时如何恢复执行等。

（三）诉讼费流失严重

有学者统计，截止2012年底，东部某高院败诉方拖欠诉讼费高达3000万元，执行到位的诉讼费不足100万元，全省法院败诉方拖欠的诉讼费达1.5亿元。笔者通过对比分析上述150份执行裁定书，筛取了其中100份针对诉讼费单独启动的执行程序，其中78份执行案件的结案方式均为“终结本次执行程序”，意味着诉讼费未能执行到位，执行到位率不足15%。而执行程序再次启动的条件在于被执行人有可供执行的财产，结合司法实践，针对诉讼费单独执行的案件移送或申请主体均为国家机关，难以起到实时监控被执行人财产状况的作用，从而导致诉讼费用的大量流失，严重损害了国家利益。

二、诉讼费收退乱象的原因剖析

（一）规范缺失

诉讼费收退乱象的存在，很大一部分原因在于缺乏统一的规章制度。

1.诉訟费用退费程序：《诉讼费用交纳办法》第五十三条、第五十二条对诉讼费的退费做了规定，但上述规定都为原则性规定，缺乏可操作性。从实践分析，由于诉讼费用退还程序缺乏明确、具体的操作规范，各地法院的退费程序不一。有的地方从财政直接办理退费手续，有的地方由财政以拨入经费方式拨付法院，委托法院退费。其次，由于缺乏有效的监督机制，当事人对法院不退费、退费难的救济途径不明确，加剧了诉讼费用退费程序的混乱。

2.诉讼费用执行程序：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零七条规定：“当事人拒不交纳诉讼费用的，人民法院应当依法强制执行。”但如何强制执行却没有相应的法律规范加以规定，导致实践中诉讼费用执行程序的启动主体、启动方式、案号选择等诸多程序都存在差异，进一步加剧了执行的难度，进而反过来影响到法院主动向胜诉方退费的积极性。

（二）退费数额多、法院经费压力大

虽然我国人民法院实行的是收支两条线，当事人向法院预交的诉讼费用并非归属人民法院，而是上缴国库，诉讼费的收取和退还并不直接影响到法院的利益。但是从司法实践来看，法院人财物省级统管改革尚在进行之中，人民法院仍然需要地方政府的财政支持，需要财政拨款保障法院的经费。当地方财政不足时，人民法院的经费保障和其收入之间仍存在着暗中挂钩的情形，有地方财产部门为法院划定一个诉讼费收入最低限，否则其经费会受到削减，从而导致法院在诉讼费用的收取和退还上难免受到利益的驱使。尤其在《诉讼费用交纳办法》实行以后，应退费案件数量大幅度上升，导致法院经费压力骤增，有学者调研发现有的法院每年垫付的费用达千万元，诉讼费用收取的多，垫付的也多。正是基于上述原因，人民法院往往不愿意退费给当事人，而以各种形式去规避诉讼费用的退还。

三、改革进路

现阶段，“胜诉退费”的意识已经深入人心，人民法院主动退费是大势所趋，也是司法回应民众所需的现实要求。针对“胜诉退费”存在的乱象，需要对原则性的法律规定加以具体化，让司法实践有法可依。实践中，为解决不退费、退费难、退费乱的问题，各地区相应出台了有关的指导文件，加强对法院退费的管理和监督，有部分地区的人民法院也在探索建立诉讼费用备用金制度。随着法院人财物省级统管改革的不断深入，“胜诉退费”中的退费流程不断畅通，有效地保障了当事人的合法权益。然而，“胜诉退费”包含了退费和收费两个流程，两者相互影响、相互作用，缺一不可。可以说，“胜诉退费”中的收费流程不仅关系到法院利益、国家利益，也在一定程度上决定了退费流程能否最终得到落实。

本文立足于诉讼费执行追缴的制度构建，企图在诉讼费用的退还和收取两个流程之间形成良性循环。

（一）执行依据的规范

生效民事法律文书是诉讼费执行的依据所在，构建诉讼费用执行追缴制度，首先要规范的是执行所依据的生效民事法律文书。现阶段，民事判决书在诉讼费用负担的表述上仍遵循着：“诉讼费XX元，由原告/被告负担”的传统，仅仅明确了诉讼费用的负担主体，对于败诉方应向法院缴纳诉讼费用的期限、方式等事宜均没有表述。导致一方面，即使败诉方愿意主动向法院缴纳诉讼费用，因缴纳期限和缴纳方式的不明确，当事人无法及时向法院缴纳诉讼费用，最终案件也会进入到执行程序，浪费司法资源;另一方面，因没有明确的缴纳期限，追缴诉讼费用应何时进入到执行程序也无法明确。所以，为落实“胜诉退费”，民事裁判文书中不仅仅需要表述诉讼费用的负担主体，更应该详细地表述败诉方向法院缴纳诉讼费用的期限、方式及相关法律责任等信息。其次，对于上诉案件而言，二审法院改判并调整诉讼费用负担的，裁判文书应当明确当事人对一审、二审诉讼费用各自应承担的份额，避免两级法院之间因裁判文书表述不清而无法确定各自应退还的诉讼费数额。

（二）执行启动程序的规范

由上文可知，司法实践中诉讼费用执行程序可具体分为合并执行与单独执行两种。在合并执行的情况下，执行程序的启动主体均为案件当事人，而在单独执行的情况下，对于执行程序启动主体的选择可谓五花八门，但总体可分为法院及其内设部门、政府财政部门两种。

1. 并案执行与单独执行的选择。在当事人申请执行生效法律文书的情况下，一并执行诉讼费用并无不当，且符合执行的效率性原则。但在当事人未申请执行债权时，能否单独启动诉讼费执行程序？否定方认为单独执行诉讼费用有重复做工，浪费国家诉讼资源的嫌疑。笔者认为，诉讼费用关系到国家利益，与案件胜诉方并无直接关系，如将胜诉方申请执行债权作为诉讼费用执行的前提，则不可避免造成诉讼费用的大量流失，严重损害了国家利益。所以，在胜诉方怠于申请强制执行的情况下，诉讼费用执行追缴程序应当单独启动。

2.人民法院和财政部门之间的选择与确定。依照我国民事诉讼法的规定，民事执行程序的启动包括申请执行和移送执行两种方式。其中申请执行的主体应当是依据生效法律文书享有权利的一方，移送执行则是由审判组织人员直接移送执行员执行。在诉讼费用执行程序之中，应由财政部门申请执行亦或是法院移送执行，《诉讼费用交纳办法》等法律文件并未加以明确规定。笔者认为，虽然人民法院收取的诉讼费用应当上交财政部门，但财政部门并非案件当事人，并不能依据生效法律文书享有权利，其作为诉讼费执行案件的申请人缺乏法律依据。且由于财政部门并未直接参与法院的审理、退费等工作，由其作为执行程序的启动主体难免化简为繁、事倍功半。而人民法院不仅是诉讼费用的收取主体，也是诉讼费分担比例的确定主体，对案件的相关情况最为清楚，由法院移送执行最为便捷、高效。从法律上考量，可以由人民法院移送执行案件的种类并没有明确规定，但诉讼费用的收取关乎到国家利益，由法院移送执行符合《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》的立法精神。

3.法院与其内设部门的选择。在明确应由法院移送执行的前提下，经上诉案件诉讼费用的执行法院以及法院内部具体移送部门也应统一。笔者认为，依据《民事诉讼法》第254条的规定，诉讼费用的执行也应当由第一审人民法院负责。而对于法院内部具体移送部门的选择，笔者认为应当由审判庭移送为主，审判监督庭移送为辅。首先，审判庭决定了诉讼费用的负担，对于败诉方需要承担诉讼费用的情况最为了解，由审判庭移送执行最为便捷、高效;其次，当审判庭怠于移送执行的情况下，审判监督庭移送执行有利于防止诉讼费用的流失。

（三）具体执行程序的规范

1.加大诉讼费用执行力度。为督促败诉方及时主动地缴纳诉讼费用，必须加大执行力度、提高违法成本。首先，应建立滞纳金制度，在败诉方不按期缴纳诉讼费用的情况下，对欠缴的诉讼费用按日计收滞纳金，具体可参考民事诉讼法中加倍支付延迟履行期间的债务利息的规定或行政处罚措施中的滞纳金制度;其次，应加大执行力度，对于恶意拖欠诉讼费用的当事人，应及时采取拘留、限制高消费、列入失信被执行人名单等司法强制措施，以加大违法成本，督促当事人主动履行法定义务。

2.明确诉讼费用的清偿顺位。在被执行人可供执行的财产不能同时满足当事人债权及诉讼费用的情况下，法律没有明确规定应优先满足当事人的债权还是诉讼费用的收取。有学者认为诉讼费用是当事人对于消耗国家诉讼资源的成本补偿，诉讼费用应优先于当事人的债权而清偿。笔者认为，“胜诉退费”制度设立的初衷在于减轻当事人的诉讼负担，是司法为民的体现。如诉讼费用应优先于当事人的债权而清偿，本质上是将诉讼费用无法得到执行的风险再次转嫁给案件当事人，违背“胜诉退费”制度设立的初衷。所以，在清偿顺位上，当事人债权应优先于诉讼费用，由国家承担诉讼费用无法得到执行的风险。

3.严格限制诉讼费用执行程序的终结条件。不同于案件当事人的申请执行，诉讼费用的执行程序缺少申请人的监督与督促，加上案多人少的压力，执行人员往往放松了对诉讼费用执行案件的执行力度，随意终止对诉讼费用的执行。因此，必须严格限制诉讼费用执行程序的终结条件，法院内部审判监督管理部門应加大对诉讼费用执行案件报结案的审查。

4.加强监督，及时恢复执行。对于被执行人下落不明或确无财产可供执行而终止诉讼费用执行程序的情况下，法院内部应加强监督，健全诉讼费用台账管理，定期排查诉讼费未获执行的案件数量及费用总额。健全绩效考核制度，将诉讼费用执行案件纳入到考核范围内，以督促执行人员加强对诉讼费用执行案件的重视程度。建立责任追究机制，对于怠于移送执行、怠于落实执行的行为加以惩戒。最后，政府财政部门、审计部门应加大对法院的监督，对诉讼费流失的总量加以严格限制。

四、结语

从《人民法院诉讼收费办法》到《诉讼费交纳办法》，我国诉讼费制度在不断地完善过程中。然而，关于诉讼费用的相关法律规定过于原则，且较为分散，导致我国诉讼费制度仍存在诸多问题。加之理论和实践中对于诉讼费重视程度不够，各地区对诉讼费用的管理大相径庭，诉讼费用退还和追缴的标准不一，严重影响了司法公信力。应当说，落实“胜诉退费”，加强诉讼费执行力度，建立诉讼费执行追缴制度，是本轮司法改革的题中应有之意，亦关乎到整个诉讼制度结构性改革的成败。

注释：

江苏省高级人民法院制定的苏高法（2018）250号文件。

如上海市高级人民法院出台的《关于开展“胜诉退费”专项整改活动的通知》、江苏省高级人民法院出台的《关于全省法院诉讼费退费和执行专项整改工作方案》等。

深圳市龙岗区人民法院（2017）粤0307执17284、17285号之一执行裁定书。

深圳市龙岗区人民法院（2018）粤0307执7848号执行裁定书。

福建省漳州市中级人民法院（2016）闽06执181号之一执行裁定书。

也有的执行裁定书并未列明启动主体，仅列明被执行人。参见河南省新乡市中级人民法院（2017）豫07执431-1号执行裁定书。

深圳市龙岗区人民法院（2018）粤0307执7848号执行裁定书。

安徽省长丰县人民法院（2018）皖0121执1063号执行裁定苏。

福建省漳州市中级人民法院（2016）闽06执181号之一执行裁定书。

冉崇高.以实现诉讼费用制度功能为视角论我国诉讼费制度改革[J].法律适用，2016（2）.

沈德咏.最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用[M].人民法院出版社，2015年版，第553页.