湛江陆海统筹管理问题与对策

张亚文

[提要] 党的十九大报告提出要坚持“陆海统筹，加快建设海洋强国”。跟随党的步伐，湛江近几年来也在加强陆海统筹建设，并取得一定的成效，但也存在着比较突出的管理问题。通过借鉴威海和深圳的陆海统筹管理经验，从管理主体、管理政策、管理手段等三个方面入手，解决管理问题，推动湛江陆海统筹发展。

关键词：湛江;陆海统筹;管理问题;对策

中图分类号：F127 文献标识码：A

收录日期：2019年11月16日

近年来，随着党和国家对海洋的日益重视，陆海统筹的战略地位在逐步提升。2010年，在国家的“十二五”规划中，“陆海统筹”被首次提出，这不仅凸显了海洋对于经济社会发展的重要性，还标志着我国发展战略由重陆轻海向海陆协调发展的历史性转变。而后在党的十九大报告中，习近平又指出要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，这进一步表明了海洋在发展中国特色社会主义事业过程中的重要地位，使得陆海统筹成为了建设海洋强国的必要条件，并由此上升为国家的重大战略。

一、湛江陆海统筹及其管理

（一）湛江陆海统筹的“三大战略”。《湛江市城市总体规划（2011-2020）》中明确提出了未来湛江要进行的“三大战略”。其中，湛江陆海统筹战略被生动地概括为：加大海洋开发力度、充分利用各种海洋资源、建立海洋发展平台、提高海水淡化技术、加强海洋生物医药的研发，从而促进各种可再生能源产业的发展，把湛江打造成为一个我国海洋资源开发的重要基地。

“三大战略”具体是指：（1）大力推进港口工业建设。以东海岛港区、霞山港区以及宝满港区为依托，充分利用资源、区位优势，抓住产业转移的重大机遇，吸引一些重大工业项目落户湛江，从而促进钢铁、能源、石化等临港工业的发展，最终形成“港工互动”的战略格局。（2）大力发展港口经济建设。“港兴城兴”，港口的发展与城市的发展是相辅相成的，所以要用各个港口经济的发展来带动整个湛江市经济的发展，还要将港口发展规划纳入城市整体发展规划中，最终形成“港城互动”的战略格局。（3）充分利用和开发各种丰富的海洋能源及动植物资源，保护生态环境，对空间管制分区进行划定，对各类开发建设活动进行科学引导，对空间结构进行不断优化，从而促进海陆经济的协调发展。

（二）湛江陆海统筹管理模式。陆海统筹的管理模式主要包括“政府主導型”、“市场主导型”以及“政企协作型”这三种管理模式。而湛江实行的是“政府主导型”的陆海统筹管理模式。各级地方政府是湛江陆海统筹的管理主体，起着重要的引领作用。以地方政府为主导，其他各行业部门给予配合，对湛江市的国土空间规划、交通基础设施建设、陆海产业发展、陆海生态环境保护等各个方面进行统筹，最大限度地利用各种资金、人力物力，采取必要的政策、经济、社会等手段对陆地资源与海洋资源进行统一管理，从而实现湛江经济的可持续发展的目标。

由于湛江的陆海统筹正处在实践阶段，还不够成熟，所以在战略及管理等方面不可避免的会出现一些问题，本文主要从管理角度出发，研究湛江陆海统筹管理中存在的问题及提出一些相应的对策。

二、湛江陆海统筹管理中存在的问题及其原因

（一）湛江陆海统筹管理中存在的问题。近几年来，湛江在陆海统筹方面做了很多努力，海陆经济、交通建设等方面取得了巨大的成效：截至2018年，全市生产总值已经突破了3，000亿元，增长6%，居民人均可支配收入21，170元，增长8%，实现了历史性跨越;深湛高铁江湛段开通，湛江历史性迈入“高铁时代”……但与此同时，我们也能清晰地发现在陆海统筹管理方面存在着一些比较突出的问题：一是陆海规划缺乏科学性和权威性。目前，湛江市陆海统筹的发展还不够成熟，所以政府在海陆空间规划的质量和水平上存在一定缺陷，给后续工作带来了一些困难。二是政出多门，管理机构混乱。湛江市的一些陆海统筹机构的职能分工不明确，政出多门的现象时常发生，严重阻碍了陆海统筹的发展。三是管理体制僵化，部门协调不畅。目前，沿海地方政府在湛江市陆海统筹管理过程中处于核心主体地位，在利益方面占有绝对优势，引起海洋管理机构的不满，给两者的协调工作加大了难度。四是配套政策不完善，支持力度不够。湛江的配套政策还不够完善，在环境保护、资源开发、基础设施建设过程中得不到必要的资金、人才方面的支持，不利于陆海统筹的发展。

（二）湛江陆海统筹管理问题原因分析

1、海洋意识淡薄，“重陆轻海”观念的束缚。我国是一个陆权国家，自古以来都是秉持着一种“重陆轻海”的传统思想。我们曾经实行过“闭关锁国”政策，不仅没有促进国家的发展，还给我们留下了沉痛的教训。这就说明国家要想变得更加强大，就必须重视海洋、发展海洋。党的十八大报告提出的“要维护海洋权益，建设海洋强国”也显示了目前海洋在国家发展中的重要地位。但是在湛江陆海统筹的管理工作中，一些管理人员缺乏一定的海洋意识，依然不能摆脱传统的“重陆轻海”观念的束缚，在涉海规划、海洋生态管理等方面不能给予配合，使得海洋管理开发工作的难度加大，严重阻碍了湛江陆海统筹的进程。

2、管理人员水平较低，重大问题研究力度不够。由于人才紧缺，湛江市的一些政府管理人员水平较低，加上没有经过相关知识的训练，所以在陆海统筹的一些管理工作上显得不知所措。比如：在出现一些突发事件时不能很好地解决，在陆海统筹规划上不能做出最优的决策等。这些都对陆海统筹的发展产生了不良影响。同时，在一些陆海统筹的重大问题方面，缺乏必要的理论支撑。因为政府管理人员不一定是专家，所以对于一些战略性的重大问题不能从更深入、更专业的角度去思考和研究，使得做出的决策更加片面化和表面化。这就预示着湛江的陆海统筹发展不会达到最优的效果。

3、管理制度不健全，缺乏必要的协调机制。陆海统筹的工作比较复杂，涉及到陆地和海洋两大区域，牵涉到各级政府、各个行业及部门的相关利益。在湛江的陆海统筹工作中，出现了明显的职能交叉、双重领导现象。一些管理部门的职能没有明显的界限，比如海洋陆源污染治理工作是由河流排污监管部门和入海排污监管部门共同负责的，这种情况很容易出现监管真空现象，导致海洋污染防治工作出现漏洞。同时，某些海洋管理机构受到海洋部门和沿海地方政府的双重领导。在实际工作中会涉及到地方政府和海洋部门的利益，两者如果协调不好必然会导致工作进展缓慢。由于湛江采取的是“政府主导型”的管理模式，所以地方政府在利益方面占据有利地位，引起海洋部门的不满。而湛江在协调机制这方面的工作还有待改进。

2、完善相关配套政策和制度。陆海统筹工作是在政府、企业、公民的共同配合下进行的。所以政府在管理过程中要制定相应的配套政策制度作为保障，比如人才优惠政策、财税优惠政策、海洋监管制度、绩效考核制度等等。通过人才优惠政策吸引更多的管理人才、科研人才加入到陆海统筹的工作中，提高陆海统筹管理的质量和水平。通过财税优惠政策调动企业、公民的积极性，为陆海统筹的管理提供一定的资金保障。同时，海洋监管制度能够不断地督促和监察政府管理工作，促进海洋环境保护与可持续发展。绩效考核制度能够调动管理者的积极性，减少不作为、消极怠工现象的发生。

（三）管理手段：法律手段+市场手段+社会手段

1、完善相关法律法规。陆海统筹的管理工作需要法律法规作保障。对某些活动进行限制，一旦违反立即惩罚，从而保证陆海统筹朝着积极的方向发展。同时，在法律法规中对各部门的职责进行清晰地界定，避免出现职能交叉、双重领导现象的发生。

2、借助市场化手段建立各利益相关者之间的协调机制。可以建立多部门、多领域的专家组对海洋环境承载力进行评估，建立生态补偿机制。要求环境治理不合格的地区通过财政转移支付的方式向合格地区进行补偿，从而调动各地保护环境的积极性。也可以开展海洋陆源污染责任保险工作。鼓励排污严重的企业投保责任保险，建立激励和约束机制，推动各企业承担海洋污染损害赔偿责任，以此来保护海洋生态环境。

3、鼓励公民积极参与，充分发挥社会机制的作用。由于湛江的陆海统筹主要是政府主導的，所以公众的参与度较低，不利于一些管理工作的开展。基于这种情况，可以建立一些环境监管信息平台，及时向公众发布一些实时动态。也可以借助微信和微博等渠道，及时发布一些海洋环境信息、开展海洋知识的普及工作。通过公民参与来扩大陆海统筹的影响力，从而推动陆海统筹管理工作的顺利进行。

主要参考文献：

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