房地一体不动产登记视角下宅基地流转问题研究
2020-03-24张仁颖刘晓英
张仁颖,刘晓英
(郑州大学旅游管理学院,河南郑州450001)
引言
宅基地因其承载着农民的生活居住、风险保障、归属承继、支持生产、情感寄托及资本化等多重功能对于中国农民具有非凡意义[1]。伴随着城市化和工业化的迅速发展,农村大量剩余劳动力涌入城市,其中一部分农民在城市安家后遗留下大量闲置的宅基地与农房。受现行宅基地制度的制约和“落叶归根”传统观念的影响,这些宅基地与农房难以实现公开合法合理的流动,成为了沉睡的资源。同时,随着农民家庭收入水平的提高,宅基地作为农民帮助维持生计的社会保障功能在不断弱化,而其作为农民重要不动产的经济价值在不断凸显。2018年,新华社受权发布的中央一号文件针对农村大量闲置、浪费宅基地这一沉睡资源,提出要探索其所有权、资格权、使用权“三权分置”,并要求推进“房地一体”登记发证,此举的目的在于通过显化宅基地及农房的财产价值进一步促进宅基地的合法合理流转。
宅基地流转必须建立在宅基地产权明晰、物权保障的基础上。目前我国现行法律未明确、清晰地划分国家、农民集体和农民在宅基地产权上的权利界限,使得在宅基地流转实践中,各主体的宅基地使用权权能时常发生冲突[2]。我国宅基地使用权流转受限的主要原因是房地一体原则,即土地使用权和土地上的房屋等建筑物和附着物的所有权归属于同一主体,在房地产转让或抵押时,房屋所有权和土地使用权必须同时转让、抵押[3]。打破限制的途径之一就是通过不动产登记使农民在宅基地用益物权的处置、抵押和转让方面得到制度保障。宅基地使用权确权颁证有利于以法律形式确定和完善农民对宅基地及房屋的占有、使用、收益、流转的权利,显化宅基地及其地上房屋的资产价值[4]。基于当前规范我国农村宅基地使用权流转和宅基地“三权分置”改革的可行性与必要性,本文选择在“房地一体”不动产登记视角下探讨目前我国农村宅基地流转这一问题。
1 农村房地一体不动产登记及宅基地流转的研究概述
1.1 农村房地一体不动产登记的相关概念与历史沿革
“不动产登记”是《中华人民共和国物权法》确立的一项物权制度,是指经权利人或利害关系人申请由国家专职部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实,将分散在国土、住建、农业、林业等部门的不动产登记职能整合到国土一个部门。农村房地一体化不动产权登记就是指将农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权及地上房屋所有权,农村土地承包经营权、林权等农村的不动产进行统一登记。
上世纪80年代后期至90年代初,我国开始探索农村集体土地所有权确权登记试点。经过上世纪90年代中后期的停滞,1999年之后农村集体土地所有权确权登记全面加快,2008年农村宅基地确权登记发证开始走上舞台。2014年8月,国土资源部等五部委联合发布《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》,再次提出在建立和实施不动产统一登记制度的前提下,将农房等集体建设用地上建筑物、构筑物一并纳入确权登记发证范围,基本实现统一调查、统一确权登记、统一发证。这一举措为城乡房地一体的不动产登记体系打开了通道,同时也意味着作为农村居民最重要的个人财产,农房开始逐步享有受法律保护的产权基础和产权地位。
1.2 宅基地流转的相关概念与历史沿革
目前,我国进行的宅基地流转主要是指宅基地使用权的流转,是指拥有宅基地使用权的农户将宅基地使用权转让给其他农户或经济组织,但只限定于转给本集体的人。
宅基地使用权流转制度的历史脉络表现为立法思想从公权主导向私权彰显的转变,治理体系从城乡二元向城乡统一的转变以及权利属性从保障属性主导向财产属性凸显的转变三条主线,并形成了所有权与使用权相分离的“两权分离”的现状。主要分为以下五个阶段:一是“两权合一”模式下的自由流转阶段(1949~1958年),二是“两权分离”模式下的变相流转阶段(1958~1978年),三是“两权分离”模式下的限制流转阶段(1978~2000年),四是宅基地使用权流转制度改革的时间改革阶段(2000~2013年),五是“三权分置”的继承与发展阶段(2013年至今)[5]。
2 房地一体不动产登记对宅基地流转的影响
2.1 房地一体不动产登记为宅基地流转提供法律依据和政策保障
宅基地“三权分置”改革呼吁要增加农民的财产性收入,但受制于法律法规的不健全以及种种现实因素的制约,农民享有宅基地的使用权却存在农村大量宅基地闲置、低效利用的情况,导致了土地资源的严重浪费。作为农民最主要财产的农房仍然单一地承担着居住保障的功能,宅基地和农房的财产性权利难以实现。通过将农房与宅基地一起并入不动产登记,房地一体,为农民住房财产性权利抵押、担保、转让提供了法律依据和政策保护。
2.2 房地一体不动产登记为宅基地改革奠定制度基础
房地一体不动产登记的范围除了房屋等建筑物、构筑物所有权,还包括建设用地使用权,集体土地所有权、宅基地使用权,及林地、草地、耕地等土地承包经营权等。确权是流转的基础,对房地进行统一登记并没有动摇我国现阶段土地所有制度,反而通过变革原有土地制度中不合理、不完善的部分使之法律化和规范化。对宅基地及农房进行确权登记为宅基地改革奠定了重要的制度基础。
2.3 房地一体不动产登记将促进宅基地流转市场的发展
在我国农村宅基地和集体建设用地使用权进行确权之前,侵占、违法廉价占用农村土地的现象频繁,宅基地流转相对活跃的城乡结合部也多以不合法的“隐形”交易形式存在。房地一体不动产登记通过明晰农房和宅基地使用权的权利界限和权利归属,将有效减少因宅基地权属不明引发的市场争议。此外,房地一体不动产登记过程中需明确土地面积和用途、评估其价值,市场主体在此基础上可以对农村土地使用权实行竞争模式,在优化农村土地资源配置的同时促进宅基地流转市场的发展。
3 研究设计
3.1 研究方法
本文采用半结构访谈法,根据事先设计的访谈提纲向被访谈者提问,根据被访谈者的回答继续深入提问和分析。基于前期对信阳市G县的房地一体不动产登记情况和其他基本情况的了解制定访谈提纲,于2019年7月25日至8月10日对G县参与农村房地一体不动产登记的农户进行半结构式访谈。访谈内容不局限于提纲的限制,同时访谈的具体内容和访谈现场的气氛相关。访谈内容包括户主个体特征、农户家庭基本情况、受访农户宅基地与农房不动产登记状况、受访农户拥有和使用宅基地状况以及受访农户对宅基地使用权及相关权利的认知情况。
3.2 研究对象
信阳市G县位于河南省东南端,农、林资源丰富,支柱产业为第一产业,农村区域及农村人口比重高。截止2018年末,G县户籍总人口178.15万人,常住人口109.65万人,外出务工人口占比高。近年来,随着外出务工人员不断增加,专职从事农业生产的人口不断减少,农村常住人口减少的趋势愈加明显,使得农村宅基地与农房出现大量闲置情况,造成了土地资源利用效率的低下。
研究中对G县30名参与房地一体不动产登记的农户进行访谈,根据访谈结果,受访农户家庭的户主以男性为主,93.33%的户主为男性;户主的年龄层次总体偏大,76.67%的户主年龄集中在41-60岁,只有约16.67%的户主在40岁以下,30岁以下的户主仅有1人;调查样本户主的文化程度水平主要集中在小学及初中,比例达到了80%。户主的个体特征具体如表1。
根据统计结果,受访农户的家庭人口结构以四口之家和五口之家占比最多,占66.67%,人数多于5人的多成员组成家庭占比达23.33%;家中有2人及以上在外长期就业,只有极少数节假日回家的农户家庭占样本总数的60%,在访谈过程中发现,很多农户家庭处于典型的老人或小孩留守状态,家庭中较为年轻的子女等青年劳动力倾向于长期外出打工或定居,但多数中年劳动力还是更倾向于在附近城镇务工,晚上回家居住;访谈对象的家庭年收入主要集中在10001~100001元之间,其中家庭年收入在10001~50000元的家庭占比最高;此外,虽然G县为农业大县,但本次访谈中主要家庭收入来源为农业的家庭只占受访谈农户家庭的20%,说明该县农村家庭收入可能主要来源于家庭成员的外出务工收入。访谈对象的家庭特征具体如表2。
表1 访谈对象个体信息情况
表2 访谈对象家庭信息情况
4 研究结果
4.1 受访农户宅基地与农房不动产登记状况
访谈过程中发现,绝大部分的受访农户认可宅基地与农房不动产登记的重要性,认为进行房地一体不动产登记是保障其不动产权益,促进其宅基地流转的重要前提。其中,大部分的农户已经在政府的组织与安排下进行了宅基地上房屋的登记,而宅基地使用权确权及宅基地上房屋所有权的一体确权登记并没有完全覆盖,随着该县农村房地一体不动产登记的开展,宅基地使用权与农房的确权登记将会进一步覆盖。
4.2 受访农户拥有和使用宅基地状况
根据《土地管理法》第六十二条规定,“农村村民一户只能拥有一处宅基地”,但随着经济社会的发展,农民生活水平的不断提高,部分地区通过继承、接受赠与、买卖、家庭的重建、建新未拆旧、经营性用地的任意改造等形式获得了多处宅基地,导致农村地区“一户多宅”问题突出[6]。
本访谈中农户家庭拥有的宅基地宗数与面积除了以农民身份原始取得的之外,还包括通过以各种渠道协商购买和继承所获得的宅基地。受访农户中仅有一宗宅基地的比例最高,占80%,拥有两宗宅基地及以上的农户家庭占比为20%,访谈过程中发现部分农户拥有两宗及以上宅基地的原因为农户在原始取得宅基地使用权外在继承祖辈农房的同时“继承”了宅基地;大多数农户家庭的宅基地面积在100~200平方米之间,约有13.33%的农户家庭宅基地面积超过了200平方米,总体上农户家庭宅基地的面积偏大;受访农户家庭的宅基地使用现状主要以建房自住为主,将宅基地完全建房自住的比例占80%,有约6.67%的农户家庭在建房自住的同时参与了宅基地流转,访谈中发现这些农户的宅基地流转方式主要以交换和转让等简便易操作的流转方式为主,将近13.33%的农户家庭宅基地闲置,宅基地闲置的主要原因是农户从祖辈那里继承了农房而不居住,年代久远、居住功能偏低的农房占用了宅基地。
G县受访农户家庭的宅基地拥有情况及使用状况说明在G县的宅基地流转市场仍有很大空间。受访农户拥有和使用宅基地状况见表3。
4.3 受访农户对宅基地使用权及相关权利的认知情况
受访农户对宅基地使用权及相关权利的认知情况主要包括对自家宅基地所拥有的各项权利的认知及对我国宅基地各项具体权能的了解等。
关于受访农户对现已获得的宅基地拥有哪些权利的认知上,超过90%的农户在对其具体解释各项权利的前提下十分肯定对自家宅基地具有使用权和占有权,对于宅基地使用权的收益权能,有16.67%的农户表示怀疑,在处分权上,有33.33%的农户表示在没有经过国家或者村集体的申请同意下不具有自由进行抵押、入股、出让等处分宅基地的权利。受访农户对宅基地使用权利的认知状况如图1所示。
此外,通过访谈发现,对于凭借农村集体组织成员身份所分配到的宅基地所有权的权属,7名农户(23.33%)认为属于国家,有15名农户(50%)认为属于自己,只有8名农户(26.67%)正确地选择了宅基地所有权属于本村村民集体所有。在关于宅基地资格权的认知上,在允许宅基地使用权依法自由流转的前提下将宅基地资格权解释为集体成员要求集体分配宅基地并无偿使用的资格[7]。有18名农户表示听说过宅基地资格权,在对其解释了宅基地资格权的相关内涵后,全部农户都表示认可其自身享有宅基地资格权。这说明接受访谈的大部分农户在认可自身资格权的同时对宅基地的所有权权属尚不明确。
表3 受访农户宅基地拥有和使用宅基地状况
图1 受访农户对宅基地使用权权利的认知状况
5 存在问题
5.1 农村“一户多宅”现象严重
我国现行《土地管理法》规定农村宅基地实行“一户一宅”,而在广大农村“一户多宅”现象普遍存在,解决“一户多宅”问题,应从重构产权关系和完善配套政策两方面发力,对有合法产权和没有合法产权的“一户多宅”问题应采取差别化的措施[8]。
5.2 农户淡泊的法律意识和不合理的心态引发超面积建房现象
农村物权知识宣传不到位,村民缺乏一定的法律意识,使其往往意识不到多占、超占宅基地的严重性。此外,村民为了满足日常生活生产的需要或受经济利益的驱使,随意新建、改建、扩建农房,导致宅基地超面积建房情况普遍存在,同时对农民集体利益、耕地红线保护以及法律与政府的权威造成不同程度的消极影响。
5.3 农户对宅基地使用权及相关权利认知不足
在宅基地使用权与相关权利认知上,农户们肯定其对自家宅基地具有使用权和占有权,但是部分农户对于宅基地使用权的收益和处分权能存疑。此外,在“三权分置”的改革背景下,农户对宅基地所有权和资格权的认知上也存在误差与不足。农户对宅基地相关权利认知的不足影响了农户对宅基地使用权流转的心理预期和态度,进而进行了其在宅基地流转中的实践行为。
5.4 房地权属来源材料不齐全阻碍房地一体化登记
部分农民的法律意识淡薄使其缺乏对材料的有效保管,此外,搬迁、灾害、农村房地管理制度的变迁[9]等原因造成宅基地产权人无法提供合法用地建房手续或权属来源材料,缺乏材料等遗留问题使宅基地的取得、房屋的建设等情况也难以确认。此外,许多市县由于建设用地指标紧张,未能及时给农村宅基地分配指标,导致部分合理的需求只能违法占地建房,最终因缺乏权属材料而不能进行不动产登记。
6 政策启示
6.1 明晰产权,加快宅基地使用权确权颁证
首先通过相关法律法规的制定进一步明确宅基地相关权利的主体,在此基础上加快落实宅基地使用权确权颁证工作,赋予农民宅基地以及房屋完整的占有、使用、收益和处分权,从事实上肯定宅基地使用权的物权属性。
6.2 因地制宜,依次开放宅基地流转市场
《物权法》以法律的形式明确宅基地使用权的物权属性,应该赋予农民完整的权力行使能力,允许其进行有条件的自由流转。但是,在宅基地使用权流转的过程中应避免“一刀切”的方式,针对不同农村的特点采取差异化及针对性的宅基地使用权流转办法以能够同时满足不同类型农户的实际需求。
6.3 政策倾斜,合理分配宅基地流转收益
宅基地使用权流转收益的合理分配及落实既是影响农户宅基地流转积极性的主要因素,又是保证政策实施后农村可持续发展的前提条件。在宅基地流转利益的分配过程中,在兼顾国家、集体和个人三方利益的基础上,要适当地向农户倾斜,让农民的财产性收入体现到实处。
6.4 加大投入,完善农村社会保障制度
要推动宅基地使用权的自由流转,一方面要积极推动城乡一体化户籍制度改革,同时要加快完善包括养老保险、医疗保障、失业保障在内的各项社会保障制度,为农民解决后顾之忧。