农村失地家庭的脆弱性研究

王玥琳，施国庆

(1.河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100；2.中国移民研究中心，江苏 南京 210098)

一、引 言

针对中国征地拆迁的热点问题，中国失地农民总量将于2020年突破1亿人次，日益引发学界对农民失地脆弱性的关注。就城镇化进程中失地农民的定义，有界定方式从失地农民权益视角直接突出失地农民产生的体制与制度起因，并将该起因细化为土地产权、政府管理和征地法规的不完善[1]。相较于对失地农民弱势性的关注，另有定义从动态视角主张突出失地农民群体身份的临时性，其处于农民到非农民(市民)的身份与职业转换过程中，涉及到农民职业和其身份的动态分离[2]。虽有定义缺乏对失地农民内部特征的综述，但在强调该群体对集体土地所有权与经营权方面有独到之处[3]。

单就脆弱性而言，针对城市化过程中人地关系错位与冲突的现实矛盾，学界更多地将脆弱性研究视角转移到社会结构和人类活动上。逐渐认识到社会内部结构中所延伸出的脆弱性问题，更为侧重于探讨在征地过程中会给群体带来损害的社会、制度及经济因素[4]，逐步从敏感性、暴露性和适应能力这三个自然环境系统脆弱性指标中剔除暴露性维度，发展出集敏感性与适应能力为一体的二维社会脆弱性分析体系。更多地开始关注失地农户基于不同区位条件、资源禀赋、家庭结构条件下所表现出的脆弱性差异。

环境学科已在可持续发展视角下广泛开辟脆弱性研究范式的新视角，社会学、自然灾害学以及生态地理学等众多学科都开始跨学科引用脆弱性理论理念。其理论最先被自然灾害学引用，并于20世纪90年代起被广泛应用到经济学领域，开始了对贫困脆弱性的探讨，之后在人文因素的融合下逐渐跳出以环境为中心的传统研究范式，被延伸至自然社会的耦合系统层面，成为人文研究系统中的一个重要属性。

就方法而言，VEP、VER以及VEU是学界常用的有关脆弱性测量的研究方法，在脆弱性的类型上，Hoddinott等将脆弱性的测度划分为可预期的贫困脆弱性、低期望效用的脆弱性以及风险暴露的脆弱性[5]。首先就贫困脆弱性而言，其定义往往在个体及家庭层面上强调谋生技能、社会资本等社会经济因素对脆弱性的缓解作用，Chaudhuri等在对印度尼西亚一组截面消费数据进行贫困脆弱性研究的过程中，指出受教育程度的缺失与消费水平的低下是导致农村家庭脆弱性的主要因素[6]；李丽等借助VEP的脆弱性研究方法对2 638户城乡家庭数据进行了贫困脆弱性分解，强调了中国农村家庭的脆弱性程度[7]；刘红丽在面板数据模型对农村家庭脆弱性进行分析时揭示年龄与受教育程度对贫困脆弱性的影响，高层次的贫困县暗含高程度的脆弱性[8]。同时有研究从Ordered Logistic模型的角度，对甘肃与陕西省共865户农户在土地经营权和收入满意度之间进行了分析[9]。

现将农户由于对征地搬迁的敏感性、自身对当前失地的应对能力、对自我在后续生活中的恢复能力所收到的负面影响及预期受损状态定义为农户的失地脆弱性，包括因城市化建设而被强制征地的农民、将自有土地交予财力与设施完备的种粮大户的农民、因主动从事非农职业而主动放弃自有土地的农民，不涉及被征地后成功实现新市民身份转型的失地农民。失地农民的脆弱性程度受土地征收、政策制度的外在影响和农户自身精神状态、收入多样性及生计资本占有情况的主导影响，以敏感性、应对能力及恢复能力为外在表现。国内外基于敏感性与适应能力为一体的脆弱性分析亦不多见。在农村失地家庭已然成为极具中国特色的城市化现象的背景下，关注其土地持有、粮食供给、收入与消费状况、生活质量等方面，不仅具有重要的理论意义，还具备丰富的实践价值。失地农户个体已经不再是新古典理论所假设的只会在快乐和痛苦之间进行权衡选择的机械式个体了，而是填上了一层集体选择行动参与者的属性，集体内农户间在土地补偿上的信任程度开始成为实地研究所需要关注的重要方面。

二、失地农户的脆弱性分析

(一)研究地点与方法概况

依据2015年3月25号国家发改委正式印发的《国家发展改革委关于报送引江济淮工程项目建议书的请示》，以改善城乡供水、优化巢湖和淮河水生态环境和发展江淮航运为目的的引江济淮工程，工程拆迁影响居民总人口72 094人(基准年)，有AH省“南水北调”工程之称。

本文将处于搬迁安置过程中和已经完成搬迁安置的失地农民作为研究对象，将AH省HF市FX县SH镇、YD乡、TH工业园、SP社区、ZPS管委会和GD乡作为样本选取地点，在下属的BG村、WH村、LH社区、XXP区、ZP社区、ZP社区、PH社区、CZ村、GX村、GS村以及CD社区中按比例抽取样本共477户，见表1。

表1 实际抽样调查情况表

表2 调查对象的基本情况表

(二)脆弱性分析

1.显性脆弱性。引江济淮工程涵盖AH省的12个市和46个县(市、区)，拟用地面积8.15万亩，征地总面积为231 027.76亩，其中永久征地面积78 822.06亩，临时用地面积152 205.7亩[10]。现将调查地点所涉及的农村失地状况统计见表3，工程所涉及的永久性征地(耕地)数量之多、范围之广、影响之大显而易见，对失地农户在该工程过程中的影响评估与研究具备重要价值。

表3 AH省HF市受引江济淮工程影响的农村失地状况表

土地类型决定粮食出产。截至2016年末，中国全年的粮食种植面积达11 303万公顷，粮食产量达61 624万吨，其中稻谷的种植面积有3 016万公顷，产量达20 693万吨；小麦作物的种植面积达2 419万公顷，产量有12 885万吨；油料作物种植面积达1 412万公顷[11]。其中，AH省2016年全年的粮食作物种植面积达6 644.6千公顷，粮食总产量为3 417.5万吨，其中油料种植面积占731.1千公顷，产量达214.8万吨[10]。HF市2016年全市粮食产量达310.38万吨，其中油料产量29.62万吨[12]。然而与粮食出产和种类直接相关的莫过于农业之本——土地。通过对样本地失地农民所失土地类型的调查分析，FX县农村失地样本村的人均耕地面积达到2.005亩，人均园地面积达到0.028亩，人均林地的面积约0.024亩，人均养殖水面面积计0.234亩，人均其他土地面积约有0.015亩，征地带来的土地缺失会带来农民的失地脆弱性，且该脆弱性具有普遍性和显著性。

FX县各农村失地样本村的农作物播种面积共计46 299.96亩，其中粮食作物计40 144.96亩、经济作物5 755亩、其他作物约400亩。同时，农村土地年总产值合计约25 590.4万元，其中大农业的年总产值约7 720万元，土地出产粮食总产量约有18 551.2吨。失地后的农作物一去不复返是失地直观脆弱性的主导因素。土地缺失意味着自给自足生活方式的一去不复返，农户无法继续依赖土地播种实现粮食、蔬果等农作物的自给自足与自产自销，需要开始转向从市场购买，也无法通过销售农作物获得一定的农业收入，失地直接改变了农户自给自足的生产和生活方式，从粮食销售方到购买方的转变加剧着失地农民转型期的脆弱性。

2.隐性脆弱性。依据国家统计局公布的中国农村情况报告，基于对中国16个省、市、区合计2 760个被征地农村样本户的调查，得出约46%的农户的家庭收入水平在失地后呈下降趋势[13]。宏观视角认为失地造成农民失去土地收入这一基本收入来源。部分人群被迫转向第二产业与第三产业，因各种内因与外因因素其收入水平亦呈不稳定的状态，且人均年纯收入有明显下降趋势，增大农户失地后的心理失衡感和未来生活的不确定性，表现出隐性的经济脆弱性。

首先，对失地前样本地农户的生活用电条件、通信情况、交通状况及家电拥有情况进行了调查。调查统计出农村失地样本户的有效通电率较高，都能达到99%以上，但交通情况差异较为显著。除了TH、GW、CZ村距等级公路距离较短之外，其余村距等级公路较远，都在2公里及以上，SH镇中的乡村距市集10公里以上，搬迁安置前较为封闭，对外往来十分不便，购买力较差。并且，因乡镇医院多在市集，农户就医十分不便。失地前农户的生活状况(譬如生活用电条件、通信情况、交通状况及家电拥有情况等)越稳定，生活条件越好，失地后隐性经济脆弱性的影响越是容易显性化，这种显性化主要体现在农户家庭收入金额、成分比例以及消费项目、消费能力上。

同时，土地征用直接冲击着家庭收入与消费形式，对一般家庭而言，家庭存有青壮年劳动力，在用征地补偿增加当期收入的同时，传统农业劳作向新型劳动方式的转型过程，会使得农户家庭的非农业性收入显著增加，在总收入效应影响下，间接影响着农户的收入与消费状况。如图1所示，折线图的横轴代表正常农户家庭依赖土地所得的农业收入，初始收入设为N；纵轴代表依靠第二、三产业所得的非农业性收入，初始收入设为F。当土地明确被征用时，正常农户家庭依赖土地所得的农业收入减少，由N向横轴以左开始降低，为满足消费需要，刺激劳动方式向第二、三产业转型，外出务工或家庭自主经营等形式刺激非农业性收入自F向纵轴以上上升。由于存在正常农户间的个体差异，存在年龄、文化程度、技能和身体素质等变量，存在部分正常农户家庭在明确被征地后无法迅速实现收入转型的现象，即无法短期内实现由FN向F′N′的收入转型，但大多数存有青壮年劳动力的农户家庭能够迅速达成非农业性收入对土地征用损失的弥补。

图1 征地-收入变动图

将收入的变动细化，在FX县的农村失地移民样本村中，人均可支配收入水平最高的是PH社区，具体约为人民币17 500元；而人均可支配收入水平最低的是GX村，具体约为人民币13 500元。同时，贫困户比例最高的农村失地样本村为GD乡的GS村，占比达到6.5%。具体而言，FX县农村失地农民的人均总收入为23 767.14元，其中失地农民的人均可支配收入达到16 512.83元，恩格尔系数为38.87%，同时工资性收入普遍在12 822.35元左右，家庭经营性收入约9 605.45元。此外，财产性收入达到132.59元，转移性收入约1 206.75元。同时，在人均工资性收入当中，本地企业组织的收入约513.31元，占到总体的4.00%；本地非企业组织收入达到382.59元，占总体的比例约达2.97%；外出务工收入约为11 037.97元，占比达86.02%；其他收入约为888.48元，占比约达7.01%。农村失地家庭收入来源和成分比例的变动所展现的不仅仅是土地问题，伴随土地的被征用，隐藏在补偿安置费用下的“家庭经济来源是否匹配家庭日常消费”成为农户所关心的切身利益问题。“征地后的生活水平是否不低于原有生活水平甚至高于原有水平”是他们评价工程好与坏的最为重要主观标准。除去现有安置住房的质量、环境、位置等固定资产对比之外，失地后的消费能力高低成为衡量自身“有无从征地中受损”的重要评判指标。

针对FX县主要失地农村的收入与消费情况分析，见表4。

失地农民在失地后直接收入的丧失，致使他们的收入在寻求可替代收入前，下降难以避免。自给自足的小农业生活被剥夺，生理机能的下降也导致他们无法在补偿安置外寻得其他获得收入的有效途径。其消费水平因租房、新环境下物价较高、新房家电性支出等消费种类增多而高出原有消费水平，出现家庭经济来源与家庭日常消费匹配程度下降的现象，并且在短期内无法得到缓解。此外，失地农民，尤其是青壮年的收入水平呈现出先升高后降低的状态，“贫困”脆弱性程度与收入水平呈反相关系数。先升高主要表现在失地之初所获得的一次性征地补偿费用，一次性补偿后的一段时间失地农民还未寻得可替代收入来源，生活水平开始出现脆弱性。此后，经济收入水平开始出现因人而异的趋势，总体呈升高态势，主要涉及自身除农业外的其他技能，以及是否走出农村转而从事第二或第三产业。而对局限于种植产业技能、无择业就业途经，而开始从事打零工的大部分失地农民而言，隐性经济脆弱性仍呈显著趋势。农业收入的丧失，第一产业职业的丧失以及经营性收入(主要从事第二、三产业的农民因征地而导致的停业、歇业以及原有商圈的丧失所造成的直接与间接损失)的损失，共同加剧着失地农民的经济脆弱性，促使这种隐性脆弱性不断出现显性表征。

表4 SH镇农村失地样本户2017年人均可支配收入与生活消费支出构成表

三、农户失地脆弱性问题的源头分析

集体土地征收工作背后有大量产权问题与利益纠葛，因此在征收过程中不可避免地引发了很多过去潜藏未爆发的历史问题。安置补偿政策、征收执行方式等是影响社会稳定的重要因素，也是问题的高发源头，以下将深入剖析导致脆弱性问题的原因。

(一)公共利益的界定范围模糊

2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)，首次规定“国家为了公共利益的需要，可以根据法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”虽然这一规定为土地征收工作提出“公共利益”这一大前提，但是由于《土地管理法》中并未对公共利益作出具体界定。因此，在实际实施过程中出现了将公共利益曲解、扩大的现象。面对强势的政府与开发商，作为被征收人的集体土地所有者——农民，对于土地征收是否真正是出于公共利益并没有多少发言权。很多与公共利益根本无关的商业开发也被纳入征地范围，违法征地、拆迁并没有得到实质性的约束。

什么是公共利益，什么是非公共利益，这两者之间其实没有泾渭分明的严格界限，给公共利益的界定带来了巨大的争议。在此背景下，如果单纯地采取二元对立的方式，将商业利益与公共利益看做水火不容的两方面，显然对城乡的发展是有损害的。肆意地扩大土地征收范围无疑会侵犯农民的利益。

(二)土地征收程序不合理，被征地农民的公众参与不足

近年来，由于土地征收所引发的群体性事件一直是影响中国社会稳定的重要因素，国家也意识到这个问题的重要性。在2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”。相应的，HF市政府在2017年12月28日市政府第107次常务会议审议通过了《HF市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》，对征收集体土地涉及宅基地上房屋补偿有效面积和过渡期临时安置费等做出细化规定，在一定程度上试图规避征地行为对农户利益的损害。但是，因城乡建设土地征收而引发的上访事件并没有减少。

这从侧面说明，我们的土地征收程序本身还存在着问题，相关征收程序的明文规定相较于征收机关对法定征收程序的无视态度而言，更加令当事人寒心[14]。

1.审批程序。作为集体土地所有者的农村集体经济组织成员，对自己的土地如何被处置并不知情，这也就意味着政府在将集体所有性质的土地转换成国家所有性质的土地的过程可以借助于审批程序实现[12]。无论农民是否同意，起码在审批程序上，政府已经完成了土地性质的转化，农民只能选择服从这个既定结果。

HF市被征收集体土地的房屋补偿安置同样存在着这个问题，农民直到在征地公告张贴之后，才正式知道土地被征收的具体情况。农民在公告期间只能对征地补偿安置方案是否合理提出意见并要求举行听证，而对政府征地这一行为本身的合法性，是否真正出于公共利益，他们是否真的愿意被征地，没有发言权。并且由于国土部门并没有提高或降低补偿标准的权利，因此在听证会中农民提出的意见并没有多少可以被实际采纳，农民几乎没有议价权。钉子户现象的出现，固然有一部分原因是少数农民想获取更多利益，但是也有由于政府在征地审批前，缺少与被征收人协商环节的原因，这一环节是造成农户脆弱性的重要源头之一，如果不解决，征地建设的效果会大打折扣。

2.公告程序。《土地管理法》中规定了在土地征收中必须实行土地公告，保障农民的知情权。但是就实施情况来看，征收程序的不透明现象仍然是民众反应最为强烈的问题之一[14]。于中国而言，国家本位主义仍然是当前公告程序的外在表现[15]，它并未给集体土地所有权人——农民充分协商的权利。农民在整个征地过程中，始终处于被动接受的状态，土地所有权归属村集体而使用权归属于农民，致使大部分项目主动或被动地放弃了听证权，其中强势集体通常会“代表”农户放弃听证权这个媒介。“过场”形式的听证会目前仅能给双方提供一个发表言论和进行讨论的舞台[16]。

(三)土地征收补偿制度存在漏洞

依据上文对失地农民隐性脆弱性的分析，随着经济的发展，农村剩余劳动力大量进入城市务工，纯靠土地生存的农民已经是很小的比例，兼业农民是主流。这部分农民常年不在家乡生活，土地或撂荒，或流转。但是由于城市的房价高，生活成本高，加之中国社会保障体系还不完善，土地在农民的认知中，成为生活的最后保障。因此，农民对于土地的补偿期待很高，但当前的土地征收补偿制度主要存在以下几个问题：

1.土地征收后农民无法分享增值收益。同一块土地，即使尚未进行开发，只要土地征收完成后，其市场价值就已经远远超过补偿价值，更不用谈进行商业开发之后的价值。土地价值是“涨价归公”还是“涨价归农”，这一点在学界也一直存在着较大的争议。有学者提出，采用累进制比例税形式的渐进式方式，并不能在将农地转变成城市用地过程时，一次性把增值归公，因此地价税和土地增值税会损害到失地农户自身的利益[17]。另有说法强调，辐射性增值作为土地农转非后的一种自然增值，地价增长原则上应该归属于社会所有，而非农地所有者或土地农转非之后的土地使用者所有，毕竟这种自然增值完全来自于社会整体的经济发展[18]。

不管学界的争论如何，现实情况是，现行的土地征收补偿政策在执行中引发了大量的社会矛盾，根据所做的《关于农村土地征收中的利益冲突状况调查报告》显示，对被征地农民的调查结果显示，不满意补偿标准的农户比例占到74.5%，而表示基本满意的农户仅占1%[13]。由此可见，“涨价归公”这一点本身是存在一定问题的，全部“涨价归公”存在明显不合理。

2.土地征收补偿的范围窄。HF市征地补偿安置费用由征地区片补偿费、青苗和附着物综合补偿费两项费用组成外，同时还有安置补助费、耕地占用税、耕地开垦费、征地管理费等，然而补偿的项目并不能涵盖被征地人的所有损失。《土地管理法》同时规定了邻地损失补偿费，即土地征收可能导致邻接地经济效用的减损，倘若由于土地征收导致邻接地价格下跌，土地征收人应当对损失给予补偿。又如，残地损失补偿，是指土地征收行为可能导致残地价格下跌，土地征收人应当对于价格下跌造成的损失给予补偿。土地因公共利益被征收，被征地者利用原有财产进行盈利的活动也会受到影响，例如农家乐、休闲农业观光等，因此被征地者遭受了间接损失，对于这一部分间接损失也应当给予补偿。

3.集体土地产权不明晰，农民利益无法得到保障。中国现行法律体系中农村土地归集体所有，实际上模糊了所有者的权利，出现了“人人都有权，人人都无权”的情况，为较为强势的一方提供了寻租的空间。在实践中村委会、村民小组、乡镇成为了集体土地的实际支配者，行使着土地所有者的权利。同时，面对改变土地用途后的巨大增值利益，以及为了吸引更多的资本投资，地方政府有巨大的动力推动征地工作，甚至在很多地方出现项目已经开始动工，农民才知道土地已经被征收的情况，加剧农户的失地脆弱性。

(四)利益本源：再分配失衡

征地过程作为一种非合作博弈，农户经常以利己主义为目的，在追求各自目标利益最大化的过程中忽略社会福利和他方需求，低效率均衡的结果在所难免。在征地拆迁补偿安置的博弈过程中，不存在完全理性的当事人，解决因征地和拆迁而遭受的经济脆弱性、获得最大的经济利益无疑是农户的初衷。然而，农户经济脆弱性暴露出“被征地拆迁户的补偿价格大部分未达到市场指导价格”的问题。这种利益调整不均衡的原因涉及到制度和预算等多个方面，对征收土地的建设与完工通常都会使附近的地段获得一定程度的升值，主要表现在房价的上浮，这让原本居住于此的被拆迁人愈发感受到自己确实属于非自愿型的被动搬迁户。站在机会成本的角度会认为原有的补偿价格与现在该地段的价值不匹配，利己主义进一步冲击着农户内心所认可的补偿结构。当然，这种立足于机会成本的解释往往也可以称之为征地拆迁后的再分配，补偿结构的不合理蕴藏着结构性风险，长期拖延发酵则会慢慢演变成社会覆盖面甚广的系统性风险，此时征地问题不只是关系着农户个人，房地产市场以及地方政府部门等都会受到波及。

四、农户失地脆弱性问题的源头减生路径

(一)公共利益的界定应当更加明确

在2017年5月23日国土部官网上发布的《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(征求意见稿)中，将国防和外交、基础设施、公共事业等界定为公共利益，其他不符合公共利益范围的事项将退出征地范围。此次修订虽有改进，但是并没有改变公共利益界定过于宽泛的缺漏。第四十四条所规定的第四、五、六种情形公共利益同样不能规避非法征地的现象出现。例如，第四种情形中规定“搬迁安置工程”也算在公共利益中，这里缺乏对搬迁安置工程本身是否具有公益性的具体规定。大型水利水电工程引起的移民工程、高铁建设而引起的搬迁等毫无疑问是公益性的，但是地方政府为了大搞工业园区、开发区等所进行的搬迁工程并不是。

因此，为解决上述实际问题，并结合现行已有法律，针对《中华人民共和国土地管理法(修正案)》的第四十四条，可以对确需征收农民集体所有土地的，当其满足：国家安全和外交的需要；政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要时，为了满足公共利益的需要，可以依法实施征收[18]。

(二)征收程序中需增加事业认定程序

征收程序中需增加事业认定程序是指，需用地人所举办的事业是否符合土地征收的规定应由有权机关作出判断的行为。要判断一个项目是否属于公共利益，光靠列举法显然是不能穷尽的，实际情况在随时发生变化。因此，为了尽量减少法律与实际之间的矛盾，应当采用一般条款与类型化结合的方式立法。一般条款框定一个大概的范围与认定原则，而类型化则是指在征收程序中增加事业认定程序，这一点我们可以借鉴日本的做法。在日本，事业认定程序包括事业认定前召开事业说明会，事业认定程序中召开公听会，听取第三方机关的意见、公示事业认定理由等。其主要特点，一是举办事业人与认定机关不能同一；二是需广泛听取意见，对象包括土地所有权人、公共设施建设运营利益受损者及获利者、第三方机关等；三是事业认定过程公开、透明。如此以来既保障了征收土地是真正出于公共利益的需求，又充分保障了公众的知情权与参与权，从源头上发现问题、解决问题，减少被征地农户脆弱性的发生。

(三)完善土地征收公告制度

1.增加预公告制度

建立健全征地中各个关键阶段的“预公告”程序，尤其是一些关键阶段的“预公告”制度，如征地前的预公告以及行政机关拟制定补偿与安置方案前的预公告。前者是保障公众在征地前对拟征地相关信息有所了解，后者是保障公众能够就征地补偿与安置方案积极主张权利，在方案制定前就能参与到方案的制定中去。

2.增加公告内容

在征地的不同阶段应当有不同的公告内容，但无论在哪一个阶段，都需要把握一个原则：充分保障被征地农民的知情权与参与权。对于公众表达意见的途径没有具体公告的，建议应当在预公告阶段及时告知公众征地过程中享有的权利及其实现的方式、救济途径、公告期限等内容；在征地补偿安置方案制定前，应当对拟制定补偿与安置方案的相关事宜予以公告，如参与的方式、时间、地点及享有的权利等，以便公众能够尽早参与其中、积极主张自己的权利；在征地补偿安置方案确定后除了目前相关法律所规定的内容之外还应当公告确定补偿金额、受影响人口、受影响范围等所依据的调查数据、补偿标准等内容。

3.增加公告方式

公告除了张贴在村委会、居委会等地外，还应当采用多种渠道，例如广播、电视、报纸、手机新媒体、互联网等，同时建立回馈机制，确保信息投递有效，让更多的利益相关者了解征地以及补偿安置信息，减少因信息不对等造成的问题。

4.增加利益相关者参与程序

政府应当转变自身的行政思维，改变国家本位主义的思想，转而以人民为本位。真正去倾听、了解被征地农民的诉求，耐心解决他们的实际问题。让被征地农民参与到征地全过程中来，消除双方的信息不对称问题。双方作为权利对等的利益方共同商议征地以及补偿安置事项，这样才能真正减小双方的矛盾，最大限度达成共识，消解失地农户脆弱性。

5.提高补偿安置水平

(1)按照市场原则进行公平补偿

土地征收后的用途，无论是招拍挂，还是获得土地后的开发，都遵循市场经济原则，然而在征收土地时却使用产值倍数法确定补偿费用，不符合市场经济原则，否认了农民作为土地实际拥有者使用者对于自己合法财产的处置权与收益权。应当让市场来决定被征地农民的补偿水平，让农民得到合理的补偿，具体标准应当根据土地区位、土地产值、土地供求关系和当地社会经济发展水平等综合因素确定，同时为了保证标准的公平性，应当由专业的第三方土地价格评估机构实施价格评估工作。

(2)赋予被征地农民与城市居民同等的权益

城市居民享有医疗保险、失业保险、养老保障、生育保险、儿童卫生防疫免费服务、住房公积金等社会性权益保障，而农民却没有这类保障或者处于一种低水平保障的状态。但是长久以来社会冲突并不太强烈，原因在于对农民而言，拥有土地相当于得到了社会保障，土地保障着他们的基本生计。但是被征地农民已经失去土地，农民不得不走向劳动力市场。尽管当前农村家庭的主要收入普遍都不是来自于农业，但是由于他们没有同城市居民一样的经济权益与社会权益，最后还是要回到农村来。因此，对于被征地农民来讲，必须赋予他们同城市居民同样的经济权益与社会权益，才能保障他们长久的生计不受征地的影响。

(3)扩大土地征收补偿的范围

根据《土地管理法》规定，当前的征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。然而，修正案虽然增加了农民宅基地及房屋补偿、以及被征地农民的社会保障费用，但是可以看出的是仍然只是针对土地本身所做的补偿，并没有对因征地而造成的所有损失进行全面的赔偿。在实际工作中，应当进一步扩大土地征收补偿的范围，使之能涵盖失地农民的实际需求，包含领地损失补偿费、残地损失补偿、重新择业的成本等，设立就业基金、创业基金等，帮助农民减小被征地后的生活风险。

五、结论与讨论

征地拆迁过程中的失地农民，其显性脆弱性程度主要取决于完全依赖耕地的比重。他们在失地后直接收入的丧失，致使他们在寻求可替代收入前收入的下降难以避免，且收入水平呈现出先升高后降低的整体态势。先升高主要表现在失地之初所获得的一次性征地补偿费用。此后，经济收入水平开始出现因人而异的趋势，总体呈升高态势，主要涉及自身除农业外的其他技能，以及是否走出农村转而从事第二、三产业。而对局限于种植产业技能，无择业就业途经，从而开始从事打零工等情况的大部分失地农民而言，隐性脆弱性仍呈显著趋势，且隐性脆弱性程度与收入水平呈反相关系数。尤其是在相对落后的农村地区，“父母在不远游”的传统孝道理念和“四世同堂”的家庭文化愿景，伴随着改革开放与计划生育的时代洪流，让农村失地留守老人日益成为学界对农民失地脆弱性的关注焦点，经济脆弱性会增大他们的心理失衡感和未来生活的不确定性，加剧“空心”的威胁，这也是本文后续希望聚焦探讨的一个重要方面。

此外，获得最大的经济利益无疑是农户的初衷。在利己主义的驱动下，农户经济脆弱性暴露出“被征地拆迁户的补偿价格大部分未能够达到作为指导的市场价格”的问题，征地拆迁后的再分配补偿结构的不合理蕴藏着结构性风险，可能会波及房地产市场和地方政府。在补偿安置满足市场价值的宏观把控下，地方政府在众口难调的价值取向下仍应谨慎“开口”。因迫于压力而息事宁人的增加个别被拆迁户的利益补偿，会引发其他已离开拆迁地农户的内心失衡和仍未离开拆迁地农户的拖延意识。在此基础上，农户个人感知的两极分化会导致农户对自身失地脆弱性的主观判定失衡，认知的脆弱性程度存在超越实际脆弱性程度的风险，继而又回到利益纠缠的轨迹中去。

在源头分析过程中发现，农户对征地行为的前期期望过高，涉地政策、制度存在不一致、难平衡的问题无疑是主要的方面。除此之外，公共利益不协调、公众参与不足、土地征收程序不合理、再分配利益失衡等亦是导致失地农户脆弱性的重要源头。因此，从认识上，一是应进一步使公共利益的界定明确化；二是抑制、调控失地农户过高的期望值以及盲目的攀比心理。从政策制度上，首先要进一步完善协调政策一致性；其次在集体土地征收程序中需增加事业认定程序等，进一步推动房屋征收程序的标准化；此外，应当从制度建设、内容补充、方式多元、补偿提高、相关者参与等多个角度，完善农村土地征收公告制度。从执政手段上，一方面要有效管制对于包括越级上访在内的不法行为，另一方面也要为农户考虑，尽可能提前落实安置房的分配、划拨等问题。