破除我国地方政府间信息壁垒协同治理理论审视

(四川 成都 611731)

一、引言

随着现代网络技术发展，“互联网+政务服务”模式已成为常态化。中央政府要求在2020年底按照国家的统一规划部署，完成地方电子政务与国家内网网络平台的对接，确保跨地区跨部门的业务、应用稳定可靠运行，信息化全面支撑党和国家事业发展，“一网通办”真正实现高效为民服务。县级地方政府作为国家电子政务发展的主力军，只有县级地方政府间实现信息共享，才能为国家电子政务的发展创造良好的条件，因此研究打破地方政府间跨部门信息共享对于推进国家政务信息化建设具有现实意义。

二、我国难以打破地方政府间信息壁垒的症结

自十九大以来，政府在提升政府治理水平和能力、加快转变政府职能等方面取得了显著成效。统一完整的国家电子政务关系网络基本形成，政务信息共享体系初步建成，电子政务服务覆盖范围不断向基层政府延伸。从全球范围来看，近五年来我国信息化发展指数排名得到显著提升；从国内来看，北京、上海、广东、江苏等地区信息化发展处于领水平，但是从东部沿海到西北、西南、东北地区呈现出明显的递减时态，说明我国大部分的基层县级地方政府间仍然信息共享程度低、信息化建设进程缓慢，一些突出问题亟待解决。

(一)管理理念的落后

县级地方政府从层级来看隶属于同一层级，相互之间存在着合作竞争的关系，一方面希望跨区域的信息共享可以加强合作形成区域优势，另一方面“地方保护主义”的观念导致地方政府从主观上“不愿意共享”，使得县级政府横向之间缺乏必要的有效沟通，难以实现信息共享。同一层级的地方政府或职能部门，有着各自的利益诉求和目标，在隶属关系、运营模式和经费来源方面都有着较大的差异，地方政府各部门为了维护自己权力，运用行政管制等相关手段限制信息流动，对信息共享产生抗拒，形成阻碍信息共享的坚实壁垒。甚至某些部门公务员企图利用信息不对称来谋取个人利益，即所谓“信息寻租”[1]，刻意阻碍地方政府间的信息共享。

(二)信息化基础设施建设混乱

目前，尽管在全国范围内已有一些地区实现了政务一网通办，部分省市已建立起省级、市级的信息共享数据平台，但很多部门只是进行了简单的物理集中，县级地方政府并未形成进行数据交换常态化。

一方面是，我国前期的信息化建设分行业进行，国家用于建设的资金也是分拨到各行业，缺乏统一的顶层设计规划，使得各行业建设进度不统一，分散建设、重复建设的现象造成基础设施混乱。另一方面，从长期发展的角度看，地方政府间信息共享能有效提高行政效率、降低行政成本，产生良好的社会效益和经济效益，但是在共享建设过程中，改变目前的混乱局面要从整体来规划建设，在建设初期，需要花费大量的资金和人力，且建设周期较长，大多数地方县级政府由于受财政限制难以负担巨额的建设费用。

(三)政府信息数据共享标准不统一

政府作为信息数据最大的拥有者，决定其掌握的信息数据用于满足社会的需求。通常政府信息中涵盖了部分国家机密或安全等应保密的信息，地方政府为维护信息安全和行政秩序，将信息共享限制在政府部门内部和少量的职能部门之间，导致数据信息无法在所有部门之间流转，传递中出现断层，数据共享范围标准的不统一成为不共享的“说辞”。另有，在共享过程中不同的部门对数据保密程度的分级缺乏统一标准，在采集、汇聚、共享、开发等各个环节的安全责任主体不清晰，在个人隐私保护方面缺乏可操作的法规和依据，也导致部门之间“不敢共享”。

三、协同治理视角概述

“十三五”国家信息规划目标已提前完成，但大多数的县级地方政府在信息化的大潮中一直处于被动地位，政府信息难以有效共享。因此，在协同治理理论的引导下，地方政府间跨部门的信息共享应向协同和整合的方向发展。

基于协同治理理论审视阻碍县级地方政府间信息共享的信息壁垒，为地方政府间跨部门信息共提供了新的思路。联合国全球治理委员会就“协同治理”概念所下的定义具有很强的概括性:协同是一个存在利益冲突的不同主体间通过调和并能持续联合行动的动态过程[2]。郑巧、肖文涛认为，协调治理之所以能够成为服务型政府治理模式，其合理性在于能最大程度上维护和增进公共利益[3]。综合上述学者观点，笔者认为协同治理是一种多个主体联合行动的过程，其本质要求是协同贯穿整个治理过程，自愿商定共同规则，在遵循共同规则制定的前提下，各司其职，保证行动的一致性和协调性，来将社会公共利益和自身利益实现最大化。主要包含以下三个特性：

(一)整体系统的开放性

协同治理使得诸多子系统联合，形成了一个整体。整个系统内部各子系统之间协作的基础是各子系统的开放，为了克服过去信息单一化和缺失，协同治理使各子系统之间信息具有完整性，面对变化的环境和复杂的情况时可以随机应变，寻求多元互动互助，以保证问题的解决和社会秩序的稳定。同时由子系统形成的整体也是一个对外开放的系统，整体系统在内部有序运作的基础上不断与外界进行信息、物质等的交换，形成协同效应。

(二)子系统的协同性

子系统内部各个组成要素的协同程度决定了整个系统协同的效果，有效的协同需要各子系统和系统内部的各个要素相互调和，形成有序且持续发展的内外部环境，使完整的系统在高度协同的基础上共同处理社会问题，最大程度发挥效益。政府间协同是一种状态，是主体间通过各种关联和互动方式所实现的相互促进、相互配合，资源和要素良好匹配的状态。各职能部门间的利益冲突和摩擦减少，在政策贯彻执行过程中相互配合，减少推诿、相互猜忌的现象，使得整个行政过程顺畅、紧凑。系统中各部分在自觉完成各自职责的同时，与其它主体相互补充和配合，共同解决治理中的难题[4]。

(三)运作的有序性

协同治理从本质上说是一种集体行为，也是各子系统与主体之间进行磋商、互相协调、并制定出被认可的共同行为规则的过程。在协同治理过程中，信任与合作是良好治理的基础，这种规则的重要性就犹如协同学中的序参量[5]。协调各方有着共同的目标，对于某个问题的性质和该问题可行的解决方案形成共识，并依据之前商议的共同行为规则进行合作，各方从分散状态变为有序整体，摒弃各自为政的状态形成通力合作的有序状态。在此过程中，参与协同的各方将目前进展与集体目标和行为规则进行比较，确保协同行为向着目标方向发展，使参与主体发挥最大限度的主动性。

四、破除地方政府间信息壁垒，实现信息共享的路径

近年来，地区经济发展迅速，地区之间横向联系更加紧密，各层级府际联系不断得到加强，同级政府部门之间自发的联合和协调正成为一种趋势。

(一)树立协同理念，统一数据共享标准

首先建立共享各方之间的相互信任，信任是协同行为取得成功的前提条件，信任能快速降低合作的复杂性和交易成本[6]。要达成跨部门的协同，各职能部门必须认识到前期工作的低效的原因，达成协同共识花费时间来构建部门之间的互相信任，实现跨部门的有效沟通。

二是必须树立政府信息“公有”的理念，统一数据标准。从所有制的角度而言，依靠国家建立的行政机关，无论所在地区和行业，都应该归国家和全民所有。这些单位的职能往往与大众密切相关，因此，这些信息资源不再是地方或者部门的“专属品”，需要破除政府信息资源“本尊私有”的旧观念，大力强调其“公共品”属性。

三是必须树立“共享增值”的理念。开放共享能让信息资源“增值”，一方面开放共享可以实现单个“信息孤岛”的汇集融通，减少相同数据在采集、整理、存储等方面的资源浪费；另一方面借助不断发展的数据挖掘和分析技术，实现信息资源价值的再开发。鼓励处于信息共享强势地位的部门率先整合信息，将数据注入共享平台，为信息共享打下坚实的基础。

(二)整合资源，建立安全统一的共享平台

对于地方政府而言，信息共享最大的阻碍在于缺乏统一的数据信息交换平台，地方政府间迫切需要上级政府组织筹建统一的信息共享平台或大数据管理平台，从源头上同一工程规划、标准规范、需求管理等，将分散的事务集中起来，夯实政务信息化基础，一个平台解决数据信息共享难题。我国部分省份已探索出有显著效果的措施，例如海南省集中建设省数据大厅，接入全省558个非涉密信息系统，开发了7000多个共享信息接口，将分散在各级各部门的信息数据连接起来，形成统一高效、物理集中、逻辑分散、互联互通、安全可靠的政务信息中心，因此政务信息共享率在全国领先。

政府的信息共享平台(内网)作为管理政务数据分类、部门职能数据交换、业务信息往来的基础设施，各部门可根据办理业务的需求，直接申请部署使用公共支撑系统，无需再自行开发。共享平台应该包括政府信息交换平台、共享平台和开放平台，保障地方政府间跨部门的信息系统可以统一接入，真正达到“一次录入、大家共用”的改革目标。首先，建立统一管理的大系统和各市、县的小系统组成的共享平台；其次，各部门应按《政务信息资源目录编制指南》对现有的信息资源进行整合，按程序审核整合后的系统和数据信息，再统一接入信息共享交换平台。管理中心在信息共享大系统中将各小系统接入的数据进行二次分类和汇总后公布于平台内，各小系统依据政务需求获取相应信息。

(三)通过技术升级提高信息共享质量

当前是技术更新换代不断提速的年代，网络技术的研发力度加大，各类新型互联网技术不断涌现，政府治理手段也在不断改革和创新，因此政府信息共享时也可引进一些安全性高、运行稳定、且高效的新技术手段，推进信息共享的深度和广度。打通政府间的信息壁垒所阻断的信息收集、处理和分发路径，采用新技术可以使其提速并加强信息质量。

第一，智能化技术可以用于数据的采集汇总和初步处理。数据采集与利用要实现智慧化,其关键是要有高质量、宽领域的实时性数据源,在此基础上利用先进的AI技术对信息进行分析处理，将复杂多样的信息进行分类，提炼和数据化，为下一步处理打基础。

第二，完善政务云系统。政务云作为政府信息化建设的重要基础设施由中央牵头率先建设，各县政府鼓励各部门的系统数据移至云端，归集公安、人社、民政、市场监督、税务等部门数据，例如电子证照库等，让各部门共享的越来越多让数据在各部门、各县市跑起来，信息壁垒自然不攻自破。

第三，部分地区引进区块链技术打通数据共享路径。区块链技术作为一种安全性高、可促进信息共享互认的新兴技术，在发挥数据高效共享、安全传输方面有显著的作用。一方面可以高度保护数据安全，防止被篡改；另一方面区块链系统的开源性能保证信息源的大体量和多样性,可实现服务需求信息的高效共享。

(四)明确责任主体，建立考核问责机制

为保障信息共享中各部门有效参与，先明确各部门应该承担的责任，再授权，有效形成问责机制和权力制衡机制，或“通过强化纵向问责机制，弥补地方层面横向问责机制的不足”[7]。县级地方政府的要想突破地域限制和打破地方保护主义，归根结底还是应该由省级部门负责政务信息数据的的宏观管理和统筹协调，并在县、市两级成立管理政务数据的专门性机构，统筹县级地方政府间数据共享。强化信息责任主体，加强互联网网站、地址、域名、和接入服务单位的管理，完善信息共享机制，规范政府间信息共享秩序。明确主管领导，确定工作机构，按照职责分工，落实各项工作任务，加强协调配合，形成合力共同推进县级地方政府间信息共享。

建立考核问责机制，将信息共享作为重要指标纳入工作人员和部门的考核体系。采用地区化评审评估，各地方政府应该制定信息共享工作做的考评办法，对各部门共享情况进行年度评估，公开考核结果并提出改进建议，必要时可适时引入第三方机构对地方政府信息共享工作做出评估。借助国家电子政务工作的统筹协调机制，加强对信息共享建设过程的监管，将信息共享工作考核形成常态化，持续跟进督促共享平台的基础设施建设情况、加快推动信息数据整合、关注信息共享进程；加强事后监管，对已完成信息化建设的政府和部门加强事后监督，督促推进共享程度深度和广度。

五、结语

打破地方政府间信息壁垒，是实现跨区域、跨部门信息共享，推进我国信息化建设的必由之路。网络通、系统通、数据通，成为目前信息共享推进的新思路。近年来，我国政务信息资源的整合和共享在一些领域的协同办公已取得了显著成效，但是未能覆盖全部政务范围和地域，也未能从整体上破除多年来阻碍我国电子政务建设的信息壁垒。尤其是县级地方政府，要着力突破政府部门之间的横向限制，使原本分散在不同部门的信息做到有机集成，提高地方政府间的整体关联度，只有在政府间信息数据真正共享的前提下，各职能部门的协同办公才能有效实现；只有各县级政府真正做到信息共享无阻碍，国家电子政务建设进程才能从本质上取得新突破，才能取得“数字中国”建设的显著成效。