土地征收补偿方式的演进

(哈尔滨商业大学 黑龙江 哈尔滨 150028)

一、前言

我国土地征收补偿是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，将农民集体所有土地变为国有土地后依法给予农村集体经济组织及农民补偿的行为。目前在我国农民社会权利保障体系尚未完全建立的阶段，农村土地不仅具有土地资源的经济价值，还具有很强的社会权益保障功能，而土地被征收后，原本由土地承载的基础社会保障功能也就随之消失，因此农村土地经征收后给予的补偿不仅仅是农民生存的基础也是其社会权益的保障。本文将从土地征收补偿的演进过程出发，探寻提高征收补偿的有效途径，缓和因土地征收引发的社会矛盾。

二、土地征收补偿方式的演变过程

(一)征收补偿制度演变

新中国成立以来，土地制度经历了土地改革(1949—1953年)、初级农业合作化(1953—1956年)、高级农业合作化(1956—1958年)、人民公社化(1958—1978年)、家庭联产承保责任制(1978年至今)几个阶段的改革探索，与之相应的，土地征收补偿制度大致历经了三次较大的历史变迁。

1950年6月颁布的《土地改革法》并未涉及“国家征收土地给予补偿”的条款，可以说此时的土地征收与“没收”并无多大差别，不久，政务院通过的《城市郊区土地改革条例》第十四条规定：国家征收农民私人所有的农业用地必须“给以适当代价”或者以相等国有土地调换，对失地农民“应给以适当的安置”，并对其土地上的生产投资和有关损失给予“合理的补偿”。这个条例扭转了完全忽视农民土地权益的做法，开创了新中国农地征收补偿制度的先河。

1956年底，农业的社会主义改造基本完成，高级农业合作社获得了农村土地的所有权，实现了所有权和经营权的统一，农民土地私有制从此告别历史舞台。与此相应，1958年，全国人大常委会批准通过《国家建设征用土地办法》的修正，调整因土地私有转为集体公有带来的征地补偿程序、补偿标准和安置方式等方面的问题。

到1984初，土地家庭联产承包责任制完全取代人民公社制度，农民以承包形式再次获得了土地的经营权，形成了土地所有权与经营权相分离和统分结合的双层经营体制。此时，土地征收补偿制度已经不能适应土地制度的变化，更不能满足改革开放以后快速发展的工业化、城市化对农村土地的迫切需要。

(二)征收补偿方式演变

根据三次历史变迁，土地征收的具体补偿方式总结出两个阶段。

第一阶段改革开放初期至20世纪末，鉴于基础设施建设项目的专业化特点以及农民群体文化程度不宜再安排专业性岗位的障碍，主要以货币安置方式为主，是指将部分或全部的安置补偿费，一次性的发放给失地农民，让其自由支配该笔资金，自谋出路。而1992年涌现的“南海模式”，则是以行政村或村民小组为单位，将农民的土地承包经营权被评估量化折成股份集中起来组建股份合作组织，然后由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，以股东资格分享土地非农化带来的增值收益。

第二阶段进入21世纪以后，除了货币安置，还采用异地替代安置、留地安置以及农地作价入股等补偿方式。异地替代安置是在被征地农民要求下，由征地单位在其他地方另外开发耕地和宅地交付于被征地农民使用，以代替补偿金的部分或全部。留地安置也可称为划地安置、开发性安置，主要是指征地时给予被征地农民一定现金补偿的基础上，为了失地农民的生产、生活有长远稳定的保障，在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营的安置补偿方式。第二阶段较第一阶段的补偿方式更为多样，释放活力的切入点为社会所认同，在一定程度上激发了地方经济与社会发展的活力，拓展了被征地农民选择的空间。

三、激发土地征收补偿方式能效的多种路径

土地征收补偿的核心价值在于对农民权益的保护，而由于我国在最初构建征地补偿制度时，制定征地补偿标准的主要依据是被征收土地权利人的各项财产损失，即对被征收土地实行充分补偿原则，而缺乏对被征地农民实际生产与生活需求的考虑，从而导致征地实际补偿偏低，引发了一系列的社会矛盾。上述两个阶段所采用的补偿方式在一定程度上缓和了这一社会矛盾以及有效保障了农民的长远生计，应当延续激发货币安置的积极效应，确保地方政府准备充分的补偿货币、明确受偿主体，向被征地农民足额支付安置款，做好信息管理登记工作，提高安置费补偿效率。参照第一阶段农地换社保的模式，结合各地区特点，因地制宜，加快建立被征地农民的社会保险基金等基本保障，统筹探索农地股权增值的新途径，除此之外，也可以探索更多的补偿路径解决这一问题。