深化农村土地制度改革问题的研究——以安徽省为例

童云

（阜阳市委党校，安徽阜阳236000）

推动农村土地制度改革，实施乡村振兴战略的背景下，解决发展现代农业与传统小农耕作模式之间矛盾的关键所在，是破解城乡发展不平衡、农村发展不充分难题的重要突破口。修改土地管理法，打破建设用地市场的二元体制，扫除城乡一体化发展的制度性障碍，在征地补偿、宅基地保障和退出等方面都有新的规定。[1]面对传统农村权能残缺、土地细碎、效益低下、价值实现困难等多重困境，应围绕农村产权交易市场改革建设试点，以土地制度改革为契机，发现并重构农村土地的价值体系，促进土地经营权的有序流转，在小农经营模式和现代农业转型中找到最佳契合点。

一、安徽省土地制度改革现状

（一）推进农村宅基地和集体经营性建设用地入市改革

作为全国农村土地制度改革试点县之一，金寨县于2015年开始农村宅基地制度改革试点工作，2016年增加集体经营性建设用地入市改革和征地制度改革试点。2017年将宅基地整治节余的建设用地指标公开挂牌转让，完成安徽省实行重点贫困县（区）城乡建设用地增减挂钩节余指标省域内流转使用政策以来的首笔交易。同年，完成首宗集体经营性建设用地入市交易。

（二）规范推进土地产权交易平台建设

在农村土地制度改革试点中，金寨县建立起“农村土地改革动态管理信息系统”，在全国33个农村土地制度改革试点县中首开先河，对土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地三大业务运用信息化手段管理，有效实现土地制度改革全流程的可追溯、可查询，方便土地主管部门智慧化管理。[2]将构建土地产权交易市场体系与做好土地确权基础性工作紧密结合，坚持市场配置资源的基本导向，增强农户参与度，在市场环境下，完成农户对经营权的支配能力和市场对土地要素的配置能力的衔接，使土地资产权益在流动中实现增值。

（三）多种方式保障被征地农民利益

完善社会保障措施，落实被征地农民的后续生计保障，鼓励农民就业创业，用市场化方式指导、培训农民就业创业服务，保障其生活收入来源，确保农民生活在较长时间内的稳定提升。合理保留基本生产生活用地，对农村集体给予按征收耕地面积一定比例的集体三产留用地，给予被征收农户按征收耕地面积一定比例的宅基地。对被征地集体和个人在规定时间内主动配合征地工作，给予一定的奖励，有助于提高征地工作效率。

二、当前农村土地制度存在的问题

（一）农民承包土地细碎

承包地细碎一方面是农村集体在土地承包发包时，为了公平合理，好中差的土地在农户间分配，所以每户的承包地就分成几小块，这使农户承包的土地细碎；另一方面是人多地少的国情，人均承包土地少，每户承包经营的土地细碎。与全国平均水平比较，安徽省土地细碎的问题更为突出，第二次土地调查显示，全省耕地总量有所增加，但人均耕地偏少，安徽省仅为1.3亩（按2009年末户籍人口计算，全国人均1.52亩）。土地过于细碎导致农民继续延用传统耕种模式，城乡生产比较效益的高下诱导了大量农村劳动力向城镇流动，从事二三产业。

（二）农业生产效益低下劳动力外流

以户为单位家庭承包土地少，农业生产规模小，基于农业生产的效益低下，农村青壮年劳动力持续外流。如皖北阜阳市户籍人口1110万人左右，常住人口825万人左右，有近300万人长期进城务工或经商，农业对这些人来说，不是主业，更不是主要经济来源，特别是对于新生代年轻人口，城市务工收益明显高于农村的现实情况下，农业生产是陌生的，更不愿意进入农业生产领域。农业劳动力的老龄化造成农业先进技术应用有限，经营管理水平提升困难，如何改造提升小农户，实现小农户+现代农业成为了安徽农村面临的又一重大难题。

（三）土地财产性收益不明显

早期，进城务工的农民多以口头约定的形式无偿给亲戚邻居种植，零星的土地经营权流转处于萌芽状态。随着十七届三中全会“鼓励适度规模经营”后，安徽土地流转开始大步向前，土地流转成为大势所趋，截止2019年6月30日，全省耕地流转面积3841.7万亩，耕地流转率47.7%。但是土地基于产权的财产性收益较低，“三权分置”下农村承包土地改革虽然理论上是为了便于土地经营权流转，仍然面临着抵押和担保权受限，土地经营权流转纠纷多，弃转、流转金无法兑现等问题，导致土地产权价值难以实现最大化。[3]新修改的《中华人民共和国土地管理法》，有望为农村集体用地和农民闲置宅基地有效利用，实现其价值打开突破口，成为休闲农业和文化旅游融合产业的发展载体，但是目前集体经营性建设用地无法直接入市，而且受到众多因素影响，限制了土地产权的资本化增值空间。[4]

（四）农业生产要素短缺

从自然规律角度看，农业生产对象是动植物活体的种养殖，它们首先具有生物生长特性限制，生产有时间要求，受气候环境影响，自然风险大。从市场规律角度来看，农业投入周期长、高风险、收益时间长、收益低，市场风险高等特征。农业投资回收期长，投资高，但是农村金融扶持不足矛盾尤为突出。规模经营、基础设施、先进的物质装备是现代农业发展所必要的，与此相比，从农村收储向城市房贷的虹吸效应造成货币由农村向城市的单向流动，农业发展缺少必要的资本要素。同时，城乡分割的金融管理体制等因素，农村金融发展受到抑制。从体制机制角度来看，土地作为农民最大资源，由于法律法规的限制，很难将土地资源变资产而无法成为贷款抵押品，贷款难和贷款贵的问题一直困扰着三农的发展。

三、继续深化农村土地制度改革

（一）明晰农村产权边界，固化土地制度基础

明晰农户承包地和村集体建设用地的产权边界，在新的土地制度框架内分清农民、村集体及政府不同主体的权利，既是按照市场化原则优化配置土地要素的前提和基础，也是防范城市工商业等各种主体侵犯农民权益的制度保障。

1.明晰农村土地多种权属

农村土地产权包括集体土地所有权、集体建设经营用地使用权、农民土地承包经营权、林权、小型水利工程产权、宅基地使用权、集体建设用地上房屋使用权等，按照统一标准，推动多种产权同步确权，避免多次重复确权增加成本，避免因土地测量技术手段、确权时间不一致，造成多种产权主体、不同土地类型权属边界相互矛盾，明确农村集体、农民土地资源的权属，为后期的产权交易奠定基础。

2.构建农村土地产权保护机制

土地要素顺利交易必须以土地产权的严格保护为前提，在产权所有者的利益得到保障的前提下，才愿意进行土地流转交易。一是要阻断地方政府强制农户进行土地规模流转的行政冲动，决策层需要出台相应制度规范，尊重农民意愿，保证其土地流转中的主体地位。二是完善矛盾调解机制，对土地流转中经常出现的弃租、流转金不按时给付等问题，规范土地流转交易合同，使合同内容、保障条款、签订程序公平公正，建立土地流转纠纷调解仲裁机制，及时解决交易过程中出现的矛盾纠纷。

（二）构建产权交易平台，活跃市场交易

以搭建产权交易平台为中介载体，完善产权交易体系、创新多元化交易方式、构建监管土地流转风险防控机制，促进农村土地产权有序化、高效率、低风险的配置。

1.建设农村产权交易平台

建立省市县三级架构的农村产权交易中心，以地市级为交易中心，县级为分中心的统一平台，构建起产权交易网络。培育乡村本土农村产权交易经纪人，建立延伸到农户中的交易网络，利用他们熟悉本地的优势，发挥介绍服务、撮合交易等方面的作用，来弥补正式组织与乡土地方不衔接、融入乡土社会困难的缺陷。

2.创新多元土地经营权流转方式

创新第三方交易方式，在土地经营权流转中引入第三方信托机构，农户或集体可将土地产权（或资产）授权由中立的托管机构代为保管，实施登记、处置等。创新以地换股交易模式，农户以土地经营权折价的方式入股新型农业经营主体，有效实现小农户与现代大农业衔接，探索农业合作新的方式，提高土地经营权流转效率。[5]在城市近郊，探索农户——政府、政府——企业土地经营权流转方式，农户将土地统一把农村承包地的经营权流转给政府，政府依据整体规划，企业直接与政府达成协议，由政府整体流转，农户的权益有保障。[6]

3.构建监管土地流转风险防控机制

在事前，设立并不断完善交易市场各主体的数据信息库，收集参与交易者诚信方面的信息，采集进入交易中心的经营主体信用档案。事中要监督流转土地使用用途，防止工商资本流转土地后进行非农建设、影响粮食生产和耕地保护，对工商资本流转合同履行、租赁农地生产经营和永续利用，农地改良等进行监管。事后，为了保证土地流转顺利进行，保护农户利益，减少纠纷发生，需要设立风险保障金制度，按照不过高增加经营主体负担、不增加村级财政负担和县级财政负担为原则，设立保障金，防范因为经营主体无法履行合同给土地经营权转出的农户所造成的经济损失，维护农村经济发展和社会稳定。[7]

（三）推动土地流转，培育新型农业经营主体

1.建立新型职业农民培育体系

以农业学校为依托，成立新型农民职业学校，同时整合分散的跨行业、多部门的教育培训资源。把教学放在基地、田间，教学方式灵活机动，农学结合、分段学习、送训下乡等，在实践中能够真正提升农业经营管理水平。构建新型职业农民认证管理，对职业农民按照初级、中级、高级分等级实行职业资格认证管理，提升职业农民认同感、获得感、荣誉感。

2.扶持壮大本土性经营主体

以血缘、地缘为基础建立起的本土新型经营主体基于情感纽带的联动带农机制。合理引导和控制工商资本下乡的规模、程度、范围和领域，构建土地流转规模控制机制，适当限制土地流转规模，避免土地流转非农化，鼓励下乡工商资本建立农业龙头企业，开展农产品加工和农业社会化服务，保障农业生产，保护耕地。

（四）重构与产权赋能相适应的投资供给机制

1.构建农村土地产权抵押品有效处置机制

在保障农户承包权、优先受让权和土地持续生产能力的前提下，有效处置土地产权抵押品，在借款方违约时，放贷金融机构有优先获偿权。对于抵押物处置方式，放贷方可以采取贷款重组、交易平台挂牌再流转、协议转让、按序清偿等方式处置抵押物。

2.构建农村金融供需匹配机制

完善交易市场金融服务功能，引导涉农金融机构设立业务窗口，使农户、新型经营主体与金融机构有效对接，实现农村金融供需匹配。根据农村土地金融特殊性和农业产业特殊性，顺应农业生产的微利性、周期性、季节性特征，农村金融机构需要推出适合的金融产品，在利率、抵押担保、期限等多个方面对农业经营主体予以优惠，尽力解决金融产品供给与实际需求不匹配的问题。

3.构建农村产权金融风险防控与共担机制

构建金融机构、政府和保险机构风险共担机制，探索“贷款保证保险＋承包经营权”模式，成立农业信贷担保有限公司及中小企业融资担保有限公司等金融机构，将农地抵押信贷风险分散承担。