浅析民勤农村承包地细碎化问题

卢娅萍

甘肃省民勤县近年来在农村产业发展、新型农业经营主体培育、产业园区建设方面进行了大胆探索，取得了显著的成绩。但从总体上看，民勤农业发展较慢、发展不足的问题还十分突出。这既有历史的原因，也有地理限制因素，其中农村承包地块细碎化问题也是一个重要原因。如何有效破解土地细碎化难题，加快推进现代农业的发展，成为当前民勤农业工作的一项重要任务。

土地细碎化弊端

土地细碎化现象普遍存在于民勤县境内，民勤县承包农户5.6万户，承包耕地103.8 万亩，承包地块数62.9万块，户均面积18.54亩，户均块数11.23块。

细碎化地块的田埂浪费了耕地资源。尽管田埂具有“边行效应”，能使田埂两侧作物有所增产，但是土地细碎化使田埂占用浪费了农地面积的3%-10%，其负面影响不容低估。

农业劳动力和机械的生产效率降低。农地细碎化导致劳动力和农业机械要在不同地块间进行转移，造成人力物力浪费，从而增加了农业生产成本，降低了农业生产的劳动生产率、土地生产率和成本产值率。

阻碍适度规模经营和现代农业发展。农地细碎化在一定程度上阻碍了农业机械化发展，阻碍农业生产的规模效益发挥，不利于农田水利基础设施建设，不利于农业新品种、新技术的推广普及，不利于开展农业社会化服务。

意见建议

分析各地在解决农村承包地块细碎化问题方面的成功做法，主要有三种模式，包括土地互换、土地流转、股份合作。

这三种模式代表当前我国农村土地改革探索中较为成功的做法。这些模式的推行，有效解决了农村承包地块细碎化的问题，提高了土地的使用价值，有力地促进了农业增效、农民增收和农村和谐稳定，为民勤破解农村承包地块细碎化问题带来诸多启示。模式一土地互换的前提需以大规模的土地整理和培土培肥为基础，必须实现土质条件的均等化，主要目的是减少利益冲突。模式二的土地流转要自上而下和自下而上健全体制机制，必须加强引导、扶持和监管。模式三的土地股份合作在软硬件配套、群众基础、操作程序、业主引进方面面临巨大挑战，推广上有一定困难。在博采众长、借鉴运用的基础上，民勤破解土地细碎化这一难题，必须结合实际，大胆创新，抓好制度设计和过程控制，积极探索符合民勤实际的破解之策。

措施办法

健全体制机制。县级将农村承包地块细碎化问题纳入重要议事日程，成立农村土地流转领导小组。领导小组具体负责土地流转的宣传、组织、发动、制度设计、全程监管、政策扶持等工作，负责把推行农村土地集约化经营、实现农村土地整村规模流转作为工作主要目标。县级督促乡镇抓好组织发动工作，制定激励措施，明确目标任务，稳步推进民勤农村土地规模化、集约化、组织化发展。镇是辖区土地规模流转的组织者、宣传者和推动者，具体负责对上衔接和对下协调。村委会是农村土地规模流转的具体执行者、操作者，承担本村本社的宣传、组织工作。

组建专业平台。设立民勤县农村土地流转交易中心，并建立相应的门户网站。交易中心的主要职责是对申请进入土地流转中心的村社进行资质审查，负责将符合条件的村社纳入县土地交易中心平台，并对外招引业主。负责代表县政府和意向性投资业主进行洽谈、资质审查，规定流转土地用途、使用要求、投资额度以及政府扶持条件。负责配合村社和投资业主进行合作洽谈，协助村社与投资业主签订土地流转协议，明确土地流转期内投资业主、农户、村集体组织各自的权利和义务。负责对投资业主进行投资监管，督促投资业主严格按照合同规定进行土地经营，确保农户、村集体的合法利益。

严格操作流程。开展农村土地规模流转，稳步推进土地市场化，必须充分尊重民意，建立严格的准入流程，确保各个程序合乎法律法规。一是镇要以村为单位，协助村委会成立村土地流转领导小组，并召开动员大会进行农村土地流转市场化宣传，要为农户预留足够时间进行思考、讨论。二是村土地流转领导小组对意向性农户进行统计，对持不同意见的农户进行再次宣传发动，并召开村民大会讨论表决签字，同意农户数达到80%以上视为通过。三是农户除预留小部分土地供生活所需外，其余大部分土地交由村集体组织，由村土地流转领导小组根据土地等级分片打捆包装，完善相关资料后报乡镇人民政府申请进入县土地流转交易中心。四是镇组织人员到村核查，符合组织程序并达到土地流转条件后，由镇申请县土地流转交易中心复核；县土地流转交易中心根据镇申请组织核查，核查通过后纳入县土地流转交易中心平台，正式进行对外发布招商。

加强后续监管。县土地流转交易中心要针对招引业主制定详细的政策扶持和监管方案。招引业主意向性谈判时，必须规定土地固定流转期至少在3 年以上；成功签约后，土地流转期内允许业主消除土地四至界限（但要保存好原始资料），积极鼓励业主对土地进行改土培肥；稳步引导业主进行产业培育和基础设施改造，并在资金、项目、技术、专合社组建等方面进行大力扶持。抓好土地使用监管，不得擅自改变土地使用性质；资金投入必须循序渐进，不得盲目求快，产生遗留问题；优先解决本地农民就业，并按期支付农民工工资；严格按照合同约定按期支付土地流转金，并承担合同及政策规定的其他义务。

稳步组织推广。民勤县农村土地规模流转采用“先行试点、稳步推进”的原则，首先在部分地理条件较好的乡镇先行试点，及时总结试点过程中的新问题、新情况，并制定相应的解决措施；待试点基本成熟后，在全县普及推广。通过一定时间的土地流转经营，农村土地大部分实现改土培肥，土质条件实现基本均等化后，再行推动农民承包地块及经营权的适度集中。