公益诉讼的探索与发展

杨皓

松江检察参与野生动物保护专项整治行动

2017年6月27日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了关于修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》的决定，正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。两年半以来，“公益诉讼”这四个字已不再陌生，各类有关公益诉讼案件的报道也多见于媒体端。

素被称为“上海之根”的上海市松江区，以其自然资源与生态环境闻名遐迩。也正是因此，松江地区的生态保护与环境建设历来是当地政府工作的重点之一。上海市松江区人民检察院，立足公益诉讼的总体要求，牢牢把握维护“公益”这个核心，在生态环境保护等领域中践行监督理念，勇于探索，寻求新的发展。

公益诉讼在松江

据统计，两年多的时间里，上海市松江区人民检察院共梳理摸排公益诉讼线索60余起，走访查看现场60余次，经审查立案18+6=24件，其中1件民事公益诉讼移送市检一分院立案审查。从案件类型看，行政公益诉讼17+6=23件，占95.8%;民事公益诉讼1件，占4.2%。从分布领域看，主要集中在生态环保领域，共有14+4=18件，约占75%;其他涉及国有财产保护、食品药品安全、国有土地等领域5件，约占20.8%。从立案案由看，主要是行政机关未依法及时履行监管职责，存在怠于履职情形。从行政机关看，涉及区级行政机关13+1=14件，占66.7%;涉及镇级政府、街道层面5+2=7件，约占33.3%。镇级政府、街道主要集中在辖区内河道整治、环境卫生等方面。从回函反馈看，向行政机关制发诉前检察建议15+1=16份，在回复期限届满前已经收到书面回函14+3=17份，均予以采纳整改。

内设机构改革后，松江区人民检察院第五检察部负责公益诉讼案件办理。据第五检察部主任王刚介绍，在松江开展公益诉讼有良好的环境和氛围，区委区府非常重视和支持，区人大也以“座谈会”“推进会”以及听取专题报告等各种形式，连续三年大力推进检察公益诉讼工作。公益诉讼自全面开展以来，松江检察院紧紧围绕大局和中心工作，积极回应人民群众新期待新要求，努力形成具有松江特色的公益诉讼工作。首先是两个“突出”。突出办理生态环境、资源保护领域公益诉讼案件，助力打好污染防治攻坚战，携手保护好黄浦江水源地，建设生态宜居乐业的现代化松江;突出办理食药品安全领域公益诉讼案件，保障舌尖上的安全。在最高检部署的“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼专项监督中，对辖区网络餐饮、农贸市场展开了一系列摸底排查，对发现的问题及时向监管部门反馈和督促严格监管。松江区人民检察院坚持专项工作带动，在重点办好以上两领域案件同时，加强国有财产保护、国有土地使用权出让领域案件线索排摸和办理;其次是为破解公益诉讼线索来源匮乏难题和鼓励群众积极参与公益保护。2018年6月28日，松江区人民检察院在上海市检察院的大力支持下，在全市率先成立公益诉讼举报中心，并出台配套制度“公益诉讼举报奖励办法”，对提供公益受损线索符合条件的举报人给予一定的物质奖励。公益诉讼举报中心成立以来，已受理30余起舉报线索，切实做到了发动群众、依靠群众，公益诉讼需要人民群众的广泛参与;再次是与相关行政机关书面会签公益诉讼线索信息共享和双向移送制度。在维护公益方面检察机关与行政机关目标一致，只有加强协作、良性互动形成公益保护合力，才能更好的维护群众的合法权益，满足和回应社会需求。“首先要扎扎实实办好法律明文规定和授权领域的案件，对于公益受损问题突出的其他领域，我们也会根据最高检、市检察院的要求，进行积极稳妥的探索，拓展公益诉讼领域和范围。下一阶段我们将在优化营商法治环境、服务保障G60科创走廊、守护城市公共安全等领域加大办案力度，为建设科创、人文、生态的现代化新松江建设贡献我们的检察智慧。”

探索

“我们必须认识到，公益诉讼还是一项很年轻的工作，工作中我们更需要总结经验，勇于探索。”

公益诉讼确实年轻，以至于许多市民至今对公益诉讼有着既熟悉又陌生的感觉。市民李先生表示，“在电视里经常听见公益诉讼这个词。但是说实在的，我个人对它没有特别明确的认知，只知道这个事情一定是和保护公益有关。但是具体到我们市民，应该怎么参与进去，在环境、生态等方面帮助检察机关维护公益，发挥公益诉讼的作用，其实一直不太明确，这也一直是我心里的一大疑问”。

针对这个问题，第五检察部主任王刚表示，“公益诉讼为社会公众逐步知晓，的确需要一个过程，目前认知还不够明确。除了我们自身要加强公益诉讼宣传、讲好公益诉讼故事外，可能还有这两方面的原因：一是检察机关在履职中发现有关监管部门不作为，社会公共利益受到侵害时，是通过督促监管部门履职的方式来维护公益，这种运作模式对于市民来说可能并不是特别直观;现实中，很多市民是通过举报热线来反映问题。在这里，我也想对广大市民朋友们说，如果发现生态环境、食药品等领域公益受损的线索，欢迎大家致电松江区人民检察院公益诉讼举报电话（021—37696123），一起参与、支持检察公益诉讼。其次，开展两年多来的情况表明，绝大多数检察公益诉讼案件，在诉前程序就解决了，没有进入到提起诉讼和开庭审理这个环节。一方面通过诉前程序高效的实现了维护公益的目的节约了司法成本，另一方面可能也是公益诉讼还不够直观的重要原因”。

针对检察公益诉讼与市民的距离感较强这一状态，松江区人民检察院做出了自己的探索。2019年上半年，松江区人民检察院公益诉讼举报中心接到举报反映，称本区部分镇林地内长期存在非法张网猎捕鸟类等陆生野生动物的情况，长此以往会对野生动物资源及生态环境造成不利影响。松江检察院经认真研究并征得举报人与相关职能部门的同意后，在全市率先开展行政公益诉讼诉前公开听证，组织线索提供人、相关监管部门双方到场，举行公开听证调查，同时邀请十余名区人大代表参与旁听。在依法查明事实后，启动行政公益诉讼诉前程序，向监管部门提出诉前检察建议。

“这样的公开听证取得了非常好的反馈。首先举报人可以当面把自己发现的问题诉说给职能部门，这就营造了一种现场互动的氛围;其次，职能部门有机会把自己工作中的苦衷或者难点向市民以及旁听的人大代表诉说，这给提高工作效率、寻找解决之道提供可能;再次，通过这种公开听证，恰恰能够拉近市民与检察公益诉讼的距离，让社会各界人士真真切切地感受到检察公益诉讼工作。”负责案件办理的张检察官表示，“当然，我们要市民更清晰地认识公益诉讼，并不是要展示自己工作多么認真，而是为了更好地开展公益诉讼，提高办案能力和办案质效，也让市民更多地参与到检察公益诉讼中来”。

在上述捕鸟案中，除了公开听证之外，检察机关还与相关职能部门一道，探索了新的工作模式。该案件在启动行政公益诉讼诉前程序，向监管部门提出诉前检察建议后，为更好的落实诉前检察建议，监管部门结合上级要求，开展了野生动物保护联合执法活动，并主动邀请松江区人民检察院派员全程参与，确保诉前检察建议落地落实，从林间地头到农贸市场再到餐饮后厨，全流程全链条执法检查，反响和成效很好。一份诉前检察建议真正推动了野生动物保护合力，获得了行政执法机关的认可，落实了“双赢多赢共赢”的监督理念。

发展

松江区人民检察院在检察公益诉讼工作中，也发现了难点与留待解决的问题。

“在全面开展公益诉讼两年多来工作实践中，确实碰到不少困难，主要体现在：一是适应办案的综合能力问题。这项新的检察职能对公益诉讼检察官的能力要求非常高，是全新的挑战。从办案流程来说，线索来源、线索评估、立案审查、提出诉前检察建议再到回头看整改情况落实，甚至走到诉讼程序，全流程工作模式，要求全能型检察官。比如如何运用科技手段现场取证、如何现场勘查，如何制作一份符合证据要求的工作记录等等，这方面我们经验比较少，以前这方面有针对性的培训学习也相对少。当然现在这方面的培训开始逐步加强;二是线索发现难问题突出。从我们的实践看，主要还是依靠检察官发挥主观能动性挖掘线索。目前人民群众主动来检察机关反映公益受损的线索相对还是比较少的，所以，如何发现公益受损线索是个难点，也是个很大的挑战;三是调查权的保障问题。公益诉讼工作的开展离不开调查权的保障。虽然有立法、制度层面，规定了检察机关有调查核实权，但在实践操作中，往往缺乏强有力的后盾;四是‘等外探索还碰到不少困难，群众有不少公益保护诉求，但实践中‘等外领域涉及面广、领域专，原因复杂，真正搞懂弄明白是怎么回事，需要借助‘外力外脑。”松江区人民检察院党组成员、副检察长苏正洪介绍，“更为深刻的是，通过检察公益诉讼发现和切实推动解决相关职能部门实际工作中存在的困难，总结经验，避免问题反复发生，真正达到最高检提出的‘办理一案、治理一片的效果，做到‘双赢多赢共赢”。

所谓公益诉讼，诉讼本身不是办案的目的，保护公益、恢复受损的公益，才是办案的根本所在。