联合国遭遇严重财政危机

周勍卿

联合国总部（图/网络）

财政危机：联合国“节衣缩食过日子”

纽约时间2019年10月8日，联合国秘书长古特雷斯在第五委员会（行政与预算委员会）2020年预算草案编制会议上表示，由于相关会员国未能及时缴纳联合国会费及各项分摊费用，预备金可能在10月底消耗殆尽，11月可能发生工资福利支付困难，联合国将面临“十年来最严重的赤字问题”。截至当时，联合国尚需共计近10亿美元用以支付2019年所剩时间的员工工资和福利以及其他开支;与之相对，各国拖欠历年会费总额则接近14亿美元。古特雷斯谈到，为应对赤字问题，“空缺的职位将无法通过招聘新人填补，出差将只限于最重要的活动，部分会议可能不得不取消或推迟，有的活动将不再进行网络直播……”，此外还将采取“最严厉的节省开支措施”。古特雷斯认为，如果不是从2019年1月就开始采取削减开支和逐月管理现金等办法，情况还会更糟糕。

古特雷斯所称“最严厉的节省开支措施”在一周后也即10月15日落地。当日，联合国秘书长发言人迪雅里克宣布，即日起停运位于纽约联合国总部大楼的自动扶梯、调整楼内的空调温度和运行时间、关闭总部大门内的喷泉，联合国大楼内几个咖啡厅和休息厅也将在下午5时后关闭。迪雅里克称，关闭电动扶梯将为联合国每年节省1.4万美元，调整空调温度和运行时间则每天可节省7000美元。虽然一至二层电扶梯已在11月重新开启，但造成的不便还是令记者怨气满腹，于是发生了文初的“灵魂拷问”一幕。

事实上，本次联合国财政危机早有预警。为应对联合国财政恶化问题，古特雷斯于2017年1月上任之初就想出售位于美国纽约曼哈顿区的秘书长官邸，不过由于根据联合国与总部所在地美国签署的协议，售卖房产超出秘书长的职权范围，因此该想法并未实现。2019年8月，联合国曾对拖欠会费的各国发出声明，要求尽快缴纳会费。不得不采取紧缩措施后，古特雷斯在10月再次呼吁各国尽快足额缴纳联合国会费，但收效甚微。根据联合国官网信息，截至2019年11月30日，193个会员国仍有57个未足额缴纳2019年会费。其中，美国是拖欠会费金额最高的国家，尚未支付2019年和往年会费总额逾10亿美元。

有章难循：联合国亦有“执行难”

联合国作为当今最大的非营利性国际组织，其经费主要来源于成员国会费。目前，联合国共有193个成员国和2个观察国。根据《联合国宪章》第17条的规定，联合国及其下属各机关、专门委员会的各项经费预算均须由大会审核通过，并根据大会确定的分摊比例分配担负。上述经费由两部分构成：一是经常性预算，包括用于支付维持机构正常运行的各项支出，预算每两年编定一次，由联合国秘书长向第五委员会提交预算案，通过后再交由大会进行审议;二是特别预算，包括各种特别计划所需的开支，其中主要是联合国维和行动经费。根据最近一轮预算方案，联合国2018年至2019年度的经常性预算为53.97亿美元，维和预算为每年66亿美元。

“关闭两层电梯能省多少钱？”近日，一则“记者向联合国发出‘灵魂拷问”的新闻在网络热传，在令读者忍俊不禁的同时，也引发了公众对于联合国财政状况的担忧……

各国分摊比例则每三年调整一次。根据《联合国宪章》的规定和长期惯例，联合国会费分摊遵循支付能力原则，分摊比例根据各国国民生产总值、人均国民收入等因素决定，但限于最高25%、最低0.001%的范围内。维和经费分摊则实行集体责任和特殊责任相结合的原则，即由各会员国共同分摊维和费用，但安理会常任理事国有承担超出会费分摊比例部分的特殊责任，发达国家可自愿承担更多摊款，发展中国家则可以享受一定宽减。

2018年12月22日，联合国大会通过了2019年至2021年常规预算和维和预算经费分摊比例决议。根据该决议，2019年起的三年中，美国仍为联合国会费最大出资国，承担22%的分摊比例;其次为中国，分摊比例由之前的7.92%升至12.01%，首次超越日本成为联合国会费第二大出资国;原排名第二的日本的分摊比例则从9.68%降至8.56%。

虽然与其他国家相比，美国所分摊的联合国会费金额仍是最高的，但与其自身相比，美国当前的分摊比例已大幅降低。联合国创立早期，美国分摊的会费比例一度高达近40%。尽管如此，美国仍抱怨承担了不公平的费用，并向联合国提出降低其承担维和经费的比例，但未获通过。然而联合国的否定案并不能阻止美国成为“老赖”，据联合国官方文件显示，美国从2013年起已连续六年未足额缴纳常规预算摊款;迄今拖欠的逾11亿美元会费中，除一分未付的2019年分摊款以外，还包括3.81亿美元往年会费。有美国这个拖欠会费的“带头大哥”，其余一众国家的欠费行为便都显得“相形见绌”了。

联合国对此并非毫无规制。《联合国宪章》第19条规定，一国拖欠联合国会费数额等于或超过前两年所应缴数额的，将丧失大会投票权;但如果大会认为拖欠原因确属该国无法控制的，可以准许该会员国投票。这条规定也是联合国对于拖欠会费行为唯一的惩治性规范。然而这条规范实际实施的可能性非常低，因为一国只要守住两年会费总额这条“及格线”，便没有失去投票权之虞——美国正是利用了这一点，从而理直气壮地一边欠费又一边稳坐投票席。当然，即使美国的拖欠金额真的达到了《宪章》规定丧失投票权的额度，是否真的可能被剥夺投票权也值得怀疑。以联合国直属教科文组织为例。2011年10月教科文组织接纳巴勒斯坦为会员国后，美国立即宣布拒绝支付当时已拖欠的6500万美元会费，此后直到2017年10月，特朗普正式宣布启动退出程序，美国自此再未支付教科文组织分摊费用——而显然教科文组织并不会主动开除美国出列，世界唯一的超级大国地位是其在各国际组织“客大欺店”的倚仗。

风雨飘摇：多边体系呼唤新领头羊

联合国的财政危机并非孤立事件，而是世界格局跌宕变化的又一表现。近年，单边主义和逆全球化思潮盛行，“黑天鹅”“灰犀牛”迭出，国际社会遭遇“百年一遇之大变局”。

这一轮逆全球化潮流可追溯至2016年6月，英国通过脱欧公投，启动脱欧进程。同年11月，美国总统选举中，毫无政治经验的候选人特朗普出人意料地胜出，而其竞选口号“让美国再次伟大”已暗示其单边主义倾向。2017年1月，美国宣布退出其自身主导推动的跨太平洋伙伴关系协定（TPP），引起举世哗然。同年6月，美国宣布将退出《巴黎气候协定》，鉴于美国对待气候问题态度一向随执政党轮替而反复，国际社会对美国这一表态反响尚不至剧烈。然而次年5月，美国单方面宣布退出《伊核协议》却是一石激起千层浪，立即引发伊朗、俄罗斯、欧盟等相关国家和地区的一系列连锁反应，此后至今海湾局势持续紧张升级，引发国际社会强烈担忧。2018年6月，美国以联合国人权理事会对以色列存在偏见以及无法有效保护人权为由，宣布退出人权理事会，成为唯一一个退出的国家。2019年8月，美国又退出与俄罗斯签订的《中程导弹条约》，该条约是冷战结束后在美俄两国间形成的主要军控协议之一，美国退出后该协议已全面失效。2019年10月，根据美国有线电视新闻网报道，特朗普政府已在着手准备退出与俄罗斯、英国等34国共同签订的《领空开放条约》。当前，已有评论开始担忧将于2021年到期的《新削减战略武器条约》，该条约是俄美两国关于削减战略核弹头保有数的双边条约，也是目前俄美两国之间唯一现存有效的双边军控条约。如果届时不能續约，现行全球军控体系根基亦将再次受损……

逆全球化的出现正反映出当前世界进入了新旧全球化的转换过程中，在原有全球化模式遭遇挫折和挑战的同时，新全球化正在兴起。历史交汇时期的不确定性固然意味着风险挑战加剧，但也意味着存在新的发展机遇。近年来，中国提出“一带一路”倡议和人类命运共同体理念，为遏制“逆全球化”和推进新全球化开出了一剂良方。这一中国方案如何在世界格局演变中发挥作用、造福人类，全世界都在拭目以待。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com