基于KMV模型的地方政府债务风险防控对策研究

张祥华 张梦春 丁华

【摘 要】 近年来党中央、国务院高度重视地方政府债务风险防控问题。文章在分析2013—2017年黑龙江省地方政府债务状况的基础上，运用KMV模型，通过对黑龙江省地方政府2015—2017年相关债务和财政收支数据实证研究后发现：黑龙江省地方政府债务违约可能性较低，债务规模处于适度安全范围。然而，近两年黑龙江省地方政府债务不断增长，财政收入却出现下滑趋势，加剧了地方政府债务风险。通过构建2015—2020年债务余额及安全偿债规模的双指标债务风险预警体系、设立债务风险防控委员会、建立偿债准备金制度和处置债务危机三级响应机制等措施，探索化解黑龙江省地方政府债务风险的有效路径。

【关键词】 地方政府债务; 风险防控; KMV模型

【中图分类号】 F812.5  【文獻标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2020）02-0075-06

一、引言

党中央、国务院高度重视地方政府债务风险防控问题。2014年国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》指出，各级政府要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。黑龙江省是我国重工业基地，经过几十年的蓬勃发展，逐渐形成了以机械、煤炭、石油、食品和木材为主的工业门类[ 1 ]。近年来在全球煤钢产能过剩，石油、钢铁等大宗商品价格持续下跌的形势下，黑龙江省出现经济增长放缓、财政收入减少、财政收支紧张、政府偿债压力增大的局面。在经济转型、供给侧结构性改革的关键时期，切实防控政府债务风险，对黑龙江省经济社会发展具有十分重要的现实意义。

二、黑龙江省地方政府债务水平分析

（一）市县级债务负担沉重

根据黑龙江省财政厅公布数据：2013年6月底，黑龙江市级政府负有直接偿还责任的债务共计1 149.13亿元，占全省债务的56.27%;黑龙江县级政府负有直接偿还责任的债务共计419.34亿元，占全省债务的20.53%;市县级政府负有直接偿还责任的债务合计占全省债务的76.80%。2016年中央核定黑龙江省地方政府债务限额为3 422亿元，其中：市县级政府限额为2 968.2亿元，占全省86.74%;省本级限额453.8亿元，占全省13.26%。从全省看市县级政府债务负担较重，省级政府债务负担相对较轻。

（二）政府部门、融资平台及经费补助事业单位举债所占份额较大

根据黑龙江省财政厅公布数据：从举债主体来看，2013年6月底，黑龙江政府部门举债金额为824.29亿元，占全省负有直接偿还责任债务的40.36%;融资平台公司举债金额为724.7亿元，占全省负有直接偿还责任债务的35.49%;经费补助事业单位举债金额为295.12亿元，占全省负有直接偿还责任债务的14.45%。2014年底，黑龙江政府部门举债金额为889.96亿元，占全省负有直接偿还责任债务的31.77%;融资平台公司举债金额为926.19亿元，占全省负有直接偿还责任债务的33.06%;经费补助事业单位举债金额为619.53亿元，占全省负有直接偿还责任债务的22.12%。

（三）黑龙江省地方政府债务规模增长较快

如表1所示，2011—2015年黑龙江省地方政府负有直接偿还责任、担保责任和一定救助义务的债务均有较大幅度增长。负有直接偿还责任的债务由2011年的1 276.58亿元增长到2015年的2 930亿元，增长幅度高达129.52%。2016年，财政部核定黑龙江省地方政府债务限额为3 422亿元。从资金来源看，2013年6月底，黑龙江省地方政府债务资金中1 219.19亿元来源于银行贷款，275.31亿元来源于发行债券，201.51亿元来源于应付未付款项。然而，2014—2016年财政收入处于不断下降趋势，这给地方财政收支造成一定压力。

（四）其他债务状况

由表1可知，2011—2015年黑龙江省地方政府逾期债务余额由107.71亿元增长到438.41亿元，逾期债务规模不断增大。截至2016年9月，黑龙江省城投债主要集中于2019年到期，到期规模为133.75亿元。黑龙江省下辖各地级市中，大庆、牡丹江、双鸭山、七台河城投债偿付压力相对较大，其余地区偿付压力相对较轻。

三、基于KMV模型的黑龙江省地方政府债务风险评估

（一）KMV模型测算债务风险的基本原理

KMV模型是美国KMV公司20世纪末建立的，用于揭示债务人信用状况的评价模型，该模型利用相对债务规模和债务人的偿债能力波动性，测算债务人的违约风险及违约距离。政府的负债行为可以看作政府以财政收入权为抵押，向外部借入资金。在债务到期时，地方政府有权通过偿还资金收回政府的财政收入权。如果负债到期，可支配财政收入高于需要偿还的负债，地方政府可以偿还资金赎回财政收入权，不形成违约;如果负债到期，可支配财政收入低于需要偿还的负债，那么政府债务形成违约。基本模型为：

其中：RT代表财政收入;σ代表财政收入波动率;DT代表政府应当偿还的负债;g代表政府财政收入增长率;DD代表违约距离;PT代表违约概率;N代表正态分布;T代表年份。

（二）黑龙江省地方政府债务风险评估的KMV模型实证分析

1.测算债务规模

根据黑龙江省财政厅发布信息：2015年度发行792亿元债券，11月份发行一般债券442.1亿元（3年期额度130亿元利率3.13%，5年期额度130亿元利率3.34%，7年期额度130亿元利率3.48%，10年期额度52.1亿元利率3.47%）、专项债券24亿元（5年期额度15亿元利率3.32%，7年期额度9亿元利率3.47%），定向承销方式发行82.9亿元（3年期额度24亿元利率3.23%，5年期额度24亿元利率3.46%，7年期额度24亿元利率3.65%，10年期额度10.9亿元利率3.63%）。

根据以上信息可知，黑龙江省地方政府债券利息一般在3.13%～3.65%之间。因此为了充分估计债务风险，出于谨慎要求，本文选定最高债券利率3.65%作为测算利率。根据KMV模型数据要求，当年应当偿还的债务有两部分：当年到期债务以及当年应当支付的未到期债务利息（表2）。

2.黑龙江省可用于偿债的财政收入

2015年度以后，黑龙江省地方政府逐渐进入了发行地方性债券的时代。为了较好地发行地方政府债券，黑龙江省地方政府邀请大公国际资信评估公司对黑龙江政府债务做出信用评级。信用评级中指出2015—2017年可用来偿还债务的收入规模分别为2 639.38亿元、1 940.77亿元、1 996.08亿元。

3.测算黑龙江省政府财政收入波动率和增长率

黑龍江省公布的财政收入数据如表3所示。

根据2012年到2018年财政总收入估算财政收入波动率σ、财政收入增长率g。利用公式（3）和（4）：

经过测算，求出结果：g=0.0008126，σ=0.0785。

4.模型结果和相关分析

将以上财政收入波动率σ，财政收入增长率g，当年应当偿还债务规模DT，可以用来偿还债务的收入RT，代入公式（1）、（2）分别测算出黑龙江省地方政府债务违约距离DD和违约率PT（如表4）。

国内学者研究表明，如果违约概率在0.42%以内，则说明地方债务信用良好，债务规模处于安全状态[ 2 ]。由表4测算结果可知，黑龙江省地方债务违约率远远低于0.42%，因此黑龙江省地方政府债务规模目前处于安全状态。但是，由于近年来黑龙江省地方政府债务增长较快，需要测算出黑龙江省地方政府的安全偿债规模，以安全偿债规模为参考防控黑龙江省地方政府债务风险。

四、建立黑龙江省地方政府双指标债务风险预警体系

（一）利用债务负担率对政府债务余额构建三级预警

2016年10月27日国务院办公厅印发了《地方政府性债务风险应急处置预案》，将债务风险分为四个等级，主要通过到期本息兑付违约、无法履行或有负债的法定偿还责任和造成群体性事件这几个指标的严重程度来确定[ 3 ]。国务院颁发的《地方政府性债务风险应急处置预案》是一种事后行为。然而，政府债务风险不同于自然灾害，自然灾害是由于不可抗力形成的，政府债务风险是人为因素造成的。如果此时依然按照自然灾害的事后处置方法，必然发生债务违约，使得政府形象和公信力受损。因此，应对债务风险时必须设置事前债务风险预警及处置策略。

国内外学者在债务负担率方面已经做出了大量研究。剧锦文和阎坤[ 4 ]指出西方发达国家界定政府的债务负担率应当不超过45%。张平和张丽恒[ 5 ]对我国财政现状研究发现债务负担率应当不超过49.06%。欧盟签订的《马斯特里赫特条约》规定债务负担率应当不超过60%。根据以上三个债务负担率指标构建黑龙江省地方政府债务风险三级预警体系（如表5所示）。

（二）利用KMV模型预警各年度安全偿债规模，规避偿债高峰期

安全偿债规模是指当期政府应当归还债务本金及利息的安全规模[ 5 ]。首先，在设定违约概率为0.42%的条件下，求出违约距离DD。再次，根据违约距离DD、可支配财政收入RT（此处按财政总收入的40%计算[ 6 ]）、财政收入增长率g和财政收入波动率σ，利用公式（5），求出安全偿债规模DT。

运用公式（5）计算DT，结果见表6。

黑龙江省财政厅公布数据：2015—2017年应当偿还的债务规模分别为541.95、791.78、549.63亿元。由表6可以看出，以上三年应当偿还的债务规模都在安全偿债规模范围以内。2016年为791.78亿元，是一个债务到期的小高峰，然而当年的合理偿债规模为1 107.4亿元，相对于相邻年份偿债能力较弱，发债时可以将债券期限适当提前或推后，以规避偿债高峰期。

五、黑龙江省地方政府债务风险处置短期对策

（一）建立偿债准备金制度

（1）偿债准备金的来源：表7显示2013—2017年下年到期债务占当年财政收入百分比状况。黑龙江省地方政府应当按年度依据财政收入的11.95%计提偿债准备金，以满足下年偿债需求。通过下年初预算安排偿债准备金，从土地出让收入、国有资产处置或出租收入等财政收入中提取偿债准备金。此前基于城投债建立的地方政府债务偿债准备金经完善后，纳入地方债偿准备金体系。（2）偿债准备金的管理原则：专款专用、专项核算、集中管理、滚存使用。（3）偿债准备金的使用范围：按规定本级政府需要直接偿还的债务。审计部门应当依法对偿债准备金的使用进行监督。

（二）建立三级处置债务危机应急响应手段

处置债务危机Ⅲ级响应手段：（1）通过债券置换，实现债务展期，合理分配偿还年限，化解偿债高峰期;（2）控制债务规模，适当减少债务发行量，缩减财政开支;（3）暂停负债高、资金回收期长的投资项目计划;（4）严肃税收征管。处置债务危机Ⅱ级响应手段：（1）削减三公经费开支;（2）要求所属国企上缴利润或未分配利润;（3）处置不良资产;（4）削减公务员福利待遇;（5）对部分编外人员实行裁员;（6）对部分国有企业实行不丧失控制权为前提的股权转让;（7）减少对事业单位的预算资金。处置债务危机Ⅰ级响应手段：向黑龙江省地方政府债务风险防控委员会寻求救助。

（三）充分利用PPP合作模式

（1）重点扶植和全面推进相结合引领PPP项目。黑龙江地方政府应当重点推进哈尔滨地下综合管廊、绥大高速公路、抚远东极小镇开发等大型PPP项目，可以适当提供一定的财政支持，树立PPP合作典范项目。同时，对文化、科技、教育、环保、医疗、基础设施等行业广泛推动PPP模式的应用，着力吸引企业参与PPP项目，有针对性地制定分行业PPP模式推进方案。（2）创新项目推介方式。改变黑龙江省以往的多项目单一媒介远程推介模式，运用多种媒介进行PPP项目推介，积极探索现场精准推介，推动采用“互联网+PPP”模式与有关方面合作举办项目开发推介会。（3）构建技术支持平台。完善黑龙江省PPP项目专家库和咨询机构库，为PPP项目的实施提供技术支持。组织相关领域专家，对PPP项目的实施和运营进行指导、监督和评价，形成“计划—执行—反馈—改进”的PPP投融资循环。（4）严格杜绝由PPP项目形成新的投融资平台。

六、黑龙江省地方政府债务风险处置长期对策

（一）建立统一独立的黑龙江省地方政府债务风险防控委员会

（1）黑龙江省地方政府债务风险防控委员会负责统筹管理全省债务风险处置基金。（2）当市县级政府启动债务危机Ⅰ级响应时，委员会根据市县级政府的申请及其财政状况确定对市县级政府救助资金的额度、期限和利息等。（3）委员会应当以遏制地方偿债危机为出发点，对市县级财政进行管控，削减地方政府各种不必要开支，采取适度手段（处置地方政府资产，减少投资，减少地方政府人员福利等）化解地方财政困局。（4）接受救助的市县级领导晋升必须有委员会认可，地方政府债务危机没有解除之前，委员会不予签字认可。

（二）建立黑龍江省地方政府债务风险处置机制体系

1.改革地方官员绩效评价制度和地方政府财务重整

（1）把地方政府债务状况纳入地方官员的考核评价指标。对于债务超过警戒线的地方政府领导，绩效评价中计负分，在一定范围内降低其工资福利。对于任期内造成地方政府严重债务危机的地方官员，应当暂停其晋升计划，直到地方政府债务问题处理完毕。黑龙江省应当把政府性债务状况作为党政领导干部任期经济责任审计的重要内容，强化责任追究。（2）财务重整：1）削减经费开支。着力削减政府差旅、劳务及咨询支出，同时对公务接待、公务出国培训实行零支出。2）不得新批准政府投资计划及项目，也不得新设立政府投资基金，已经设立的逐年退出基金计划。3）暂停实行地方政府各种补贴。4）黑龙江省各级政府进行财务重整时，必须依法执行，同时务必保证地方政府有效运转和民生支出。

2.建立预算偿债机制

一般债务收入、发行费用和还本付息应当纳入一般公共预算管理。根据当年一般公共预算财力和到期债务规模妥善安排、合理预计一般债务还本支出，并列入年度预算草案。可以效仿巴西模式，各级地方政府在每年的财政预算中，包含未来三年的偿债计划及融资计划。根据未来三年债务到期情况，各级政府财政部门具体提出未来三年的偿还方式及资金来源，同时预判未来三年的偿债状况，估计未来三年偿债危机所处等级。在做预算偿债规划时，应当充分权衡各种偿还手段，选择最优偿债手段解决债务偿还问题。

3.设立债务风险处置基金

偿债准备金以财政总收入的11.95%进行计提，由于各年度财政收入波动与到期债务的不一致性，必然会存在偿债准备金不能完全覆盖到期债务的情况，如表8所示。针对上述请况，黑龙江省级政府有必要建立债务风险处置基金应对哈尔滨市、大庆市等地区的意外债务风险。2017年度不再考虑2016年度未覆盖部分，2017年未覆盖下年到期债务金额为23.45亿元，因此2017年需要筹集的债务风险处置基金金额为23.45亿元。2018年以后年度需要筹集金额，根据具体偿债准备金无法覆盖部分，分批提前一个年度筹集资金。

（1）资金收缴方式：黑龙江省财政厅按照当年需要筹集的债务风险处置基金金额从财政收入中划拨资金，成立财政专户进行管理。（2）主要作用：1）当哈尔滨市、大庆市等债务风险较高地区突然爆发意外情况，出现大额债务违约时，黑龙江省地方政府债务风险防控委员会提出救助计划，帮助解决市县级债务违约问题。2）当市县级政府进入Ⅰ级债务预警时，黑龙江省地方政府债务风险防控委员会提出救助计划并且对地方财政进行管控。（3）基金运作方式：债务风险处置基金在救助资金期限方面实行灵活的手段，可以实行较长期限设置，同时实行有偿使用制。债务风险救助资金发放以后，按照当期发行债券的平均利息向救助对象征收利息。

4.加强地方政府税源建设

（1）产业结构方面。黑龙江省在税源建设过程中，要以打造东北地区高新技术产业集群为目标，建立高新技术产业园，引入外部资金，提供政策支持。发挥黑龙江省优势，着力建设新材料、生物产业、新能源装备制造业为代表的高附加值产业。各级地方政府要高度重视税源建设，关注互联网、人工智能、信息技术等代表时代发展潮流的产业，推动以直升机、通用卫星、机器人、特种车辆、支线客机为代表的军民融合产业发展，实现黑龙江省产业经济改造升级。税源建设不能像以前一样过分倚重第二产业，应当积极发展第三产业，扩大第三产业在黑龙江省经济结构中的比重，着力发展对俄贸易和旅游产业。（2）所有制形式方面。深化国有企业改革，着力推动混合所有制经济，培育黑龙江世界一流企业。黑龙江省各级政府应当积极吸引外资，利用发达国家的先进技术及管理经验促进本省经济高效发展。同时，各级政府应当鼓励小微企业发展，推动大众创新万众创业，提高经济发展活力，保证税源建设的全面性。

【参考文献】

[1] 孙浩进.黑龙江省工业结构性矛盾分析及破解路径[J].牡丹江师范学院学报（哲学社会科学版），2017（2）：41-46.

[2] 徐崇波.基于KMV模型的地方政府债务适度规模研究[J].当代农村财经，2015（9）：6-9.

[3] 国务院办公厅.国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/14/content_5132244.htm，2016-11-14.

[4] 剧锦文，阎坤.新经济辞典[M].沈阳：沈阳出版社，2003：503.

[5] 张平，张丽恒.“十二五”时期我国地方投融资平台债务的治理路径[J].当代财经，2011（8）：34-41.

[6] 朱洁，李齐云.信用风险视角下地方政府债券发行规模测算：基于KMV模型的实证分析[J].中南财经政法大学学报，2016（2）：37-42.