论政府数据治理中政府数据文化的培育

陈德权　林海波

摘 要：政府数据文化是政府数据治理的灵魂，尊重事实、推崇理性、强调“以人民为中心”是其基本特征，政府数据文化更强调从整体协同、意识引领和行动自觉方面推进政府数据治理，是治理的更高阶段和发展形态。当前，我国的政府数据治理在主客观方面都产生了对政府数据文化的强烈需求，也在一定程度上具备了政府数据文化培育的基本条件。然而，法律政策建设不匹配、当前政府数据思维与新的治理需求不协调、政府提供的数据服务与日益增长的社会需求不对称、社企组织和公众对政府数据文化培育的牵引力不足等又制约了政府数据文化的培育。为此，必须通过健全政府数据法律政策、规范政府数据管理活动，拓宽政府数据应用领域、延展政府数据服务深度，完善政府數据基础建设、推动政府数据价值实现，建构政府数据文化体系来助推政府数据文化的全面生成和扎根成长，加快我国政府数据治理进程。

关键词：政府数据文化;政府数据治理;大数据;政府治理能力现代化

中图分类号：D630;G203 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2020）03-0033-10

作者简介：陈德权，东北大学文法学院行政管理系副教授、硕士生导师;林海波，东北大学文法学院研究生 （辽宁 沈阳 110169）

党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平。在党的十九届四中全会报告中，也特别提出要更加重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平，全面推进数字政府建设。同时，国际上一些技术和大数据较为发达国家，已经在着手打造自身特色的大数据治理框架和具体细节内容，试图继续领跑大数据时代。对其他相对落后国家如何通过提升大数据政府治理能力，进而实现基于大数据的经济社会腾飞，不至于在大数据时代被完全甩开，成为这些国家理论界和政府相关部门思考的紧迫课题。众所周知，认识是实践的先导，各个国家政府数据治理首先涉及到的是如何认识大数据及其治理问题，这既与政府现实的数据治理状况有关系，也与一个国家政府各个方面的治理传统和治理文化有关联，涉及众多因素的影响。因此，政府数据治理的理论认知、价值取向以及行动制度约束和环境状况判断——称之为政府数据文化，将成为政府数据治理的灵魂，发挥出为政府数据治理提供不竭的精神动力和观念引领的重要作用。2016年10月，时任中央政法委书记孟建柱同志在第四次百万政法干警学习讲座上明确指出，“要培育数据文化，以更加开放心态推进政法数据资源共享共用”孟建柱：《创造性运用大数据提高政法工作智能化水平》，《人民日报》2016年10月22日。。这是中央层面领导明确提出数据文化的问题;在2019年12月25日《光明日报》主办的有关学者“叩问数字治理的时代功用”讨论中，学者们都提出了政府部门影响数字治理的“数据思维”、“数据认知”以及“数据治理能力”问题。可见，在举国上下认真学习贯彻党的十九届四中全会精神之际，政府和社会各界面向政府治理能力现代化之需，以培育政府数据文化为契机，全面提升中国政府数据治理能力现代化已经非常紧迫。

一、政府数据治理与政府数据文化概念的厘定

（一）政府数据治理：由治理工具延展到治理对象

中共十八届五中全会明确提出了“实施国家大数据战略”，将推动大数据发展与应用作为“十三五”时期的重要任务，这意味着发展大数据被提升到了国家战略的高度《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》，http：//www.beijingreview.com.cn/special/2015/ssw/201511/t20151102_800041719.html，2015-11-02。。大数据作为正在到来的数据革命，不仅日益改变着企业的运行模式、社会大众的行为习惯，而且也在深刻影响着政府治理体系的建构和政府治理能力的提升，为政府治理能力的现代化提供了新技术、新工具、新手段和新途径。

大数据是政府治理变革的技术工具。在大数据的驱动下，政府治理的方式方法，政府治理的体制结构、业务流程，对风险性因素的预判以及提供公共服务的能力等，都将产生前所未有的质变陈振明：《政府治理变革的技术基础——大数据与智能化时代的政府改革述评》，《行政论坛》2015年第6期。。着眼于大数据与政府治理的交互融合，可以发现大数据之于政府治理所产生的是一种由点及面、由浅入深的嵌入式、全景式的影响。大数据不仅为政府决策提供支撑，辅助政府做出正义和善的决策李志：《大数据改变政府决策模式》，《中国社会科学报》2016年4月13日。，形成利于民意充分表达、政绩科学评估、需求精准识别的智慧政府决策新模式张勇进、鲍静：《基于大数据分析的政府智慧决策新模式》，《南京师范大学学报》2017年第2期。，还有助于透明政府的建设，发挥强化社会监督、设计腐败防治的功能赵雪娇、张楠、孟庆国：《基于开放政府数据的腐败防治：英国的实践与启示》，《公共行政评论》2017年第1期。，同时，也为政府加强应急管理提供了全新的发展契机庄国波：《政府数据开放与应急管理研究》，《行政论坛》2017年第3期。。

新时代，国家全面实施大数据发展战略，政府部门数据共享、公共数据资源开放、数据安全保障、公共服务大数据应用等工作的有序推进，不仅使得大数据真正成为了提升政府治理能力的新途径，也催生了政府部门有效治理诸多数据的诉求，“政府数据治理”已经进入学界视野。简单讲，政府数据治理是政府对在社会公共事务治理中所产生或需要的数据资源的治理黄璜：《美国联邦政府数据治理：政策与结构》，《中国行政管理》2017年第8期。，把政府数据作为治理对象，可以保证公共机构内部数据（尤其是业务信息系统数据）的质量、准确和安全等Boris Otto， “A Morphology of the Organization of Data Governance”， European Conference on Information Systems Proceedings， 2011， p. 272.。政府数据具有非常高的利用和增值利用价值，对政府数据本身进行治理也就演化为政府治理体系的重要组成部分。

此外，政府数据治理并不同于以往的电子政务，两者具有内在联系，但绝非简单的替代或者转换，而是从内容到价值均实现了质的飞跃。众所周知，电子政务主要是基于网络通信技术实现政府在办公、服务和决策方面的透明、高效和廉洁。随着电子政务软硬件建设的发展，人们愈发认识到仅有技术的应用是不够的，必须进行政府管理体制和运行机制重塑，即政府业务流程再造，实现数据流通和数据共享，才能真正实现电子政务的价值目标。政府数据治理则是从实现电子政务的一个层面切入，即电子政务的核心资源——政府数据资源的优化管理，包括数据的挖掘、标准化建设以及数据共享、数据开放等，一方面数据治理能够确保基本电子服务的顺利进行，另一方面政府數据治理也超出了仅仅满足政府基本业务的数据需求，即政府数据资源在信息经济时代是取之不尽的经济财富，特别在进入大数据时代，谁占有了数据资源谁就掌握了发展的话语权。因此，政府数据治理的价值和目标绝非局限在电子政务的业务应用层面，而是应该上升到国家战略资源和事关社会核心竞争力的层面，卓越的政府数据治理能力将进一步提升公共服务的高效化、社会管理的精细化和政府绩效的数量化。这早已超出电子政务的预设目标，只能由政府数据治理加以实现。

（二）政府数据文化：政府数据治理的灵魂

在政府数据治理活动中，理论界和实务界越来越多的相关人士强调重视政府数据文化的功用以及培育，要把政府数据文化的生成和社会作用当作提高政府数据治理的重要抓手，运用文化的整体性视角、协同性价值以及基于文化认知形成的自觉行动，作为新时代加快我国政府数据治理的基本路径，尽快汇聚成具有我国文化自信和文化自觉的政府数据文化。

政府数据治理区别于传统数据信息管理，因而，政府数据文化与传统数据思维有着较大差异。政府数据文化是文化在政府数据管理与服务实践活动中，表现出来的一种独特的文化形式。具体来讲，政府数据文化是指在政府数据管理与服务实践活动过程中，由参与活动的主客体所产生、积淀、创新并最终稳定下来，对参与的主客体以及外部环境产生影响和作用的一系列行为习惯、制度规范、思维方式以及价值观念等的总和。一方面，提供政府数据管理与服务的主体是政府数据文化孕育形成的主要推动者，包括行政系统内部工作人员达成高度重视政府数据的共识，养成利用数据分析、决策和管理的行动自觉，创新政府数据管理思维等。另一方面，行政系统外部的社会成员对于政府数据管理与服务形成的系统稳定认知、态度和价值观念，也被包含在政府数据文化的范围之内。

政府数据文化属于行政文化的范畴，具有行政文化表现出来的较强政治性、鲜明实践性、历史性与渗透性等一般特征金太军：《行政学原理》，中国人民大学出版社2012年版，第252-253页。。当然，因政府数据文化孕育形成于政府数据管理与服务活动过程中，尊重事实、推崇理性、强调“以人民为中心”也就自然成为政府数据文化所独有的特征。

尊重事实既是政府数据的自然属性特征，也是政府数据文化被赋予的自然属性特征。政府数据是行政机关在履行职责的过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表等各类数据资源《贵阳市政府数据资源管理办法》，http：//www.gygov.gov.cn/art/2017/11/30/art_18321_1300713.html，2017-11-23。，数据本身是客观存在的，并且是对社会存在的真实反映，未经过加工处理的原始数据真实性更高，对现实情况的反映更全面准确。所以，从行政系统内部扩散到系统外，基于数据分析、数据管理、数据决策以及数据创新所孕育出的政府数据文化，理所应当是一种尊重事实的行政文化。

推崇理性是政府数据文化的另一个独有特征，推崇理性建立在尊重事实的基础之上。行政机关工作人员养成用数据分析、决策和管理的行动自觉，可以实现对传统数据思维的变革与创新，进而做出理性的判读与决策，避免“三拍”模式决策等非理性行为。当然，政府数据文化所推崇的理性同样是一种“有限理性”，而非“完全理性”。这里也要客观地认识到“唯数据论”和“忽略数据”一样是有害的，毕竟数据分析也是有缺陷的，把数据作为衡量业绩的唯一标准更是不当的。客观理性就是要承认政府数据治理价值，更要防止政府数据“一刀切”。当前政府部门在积极打通数据铁笼实现政府数据共享，积极破除屏障实现数据应用公平开放，以及积极改善数字服务效能实现政府数据价值，这都是基于我国的政府数据管理体制、运行机制以及社会创新的理性研判，是从政府数据的数字性向经济性、社会性转变的理性思考和文化自觉。

政府数据文化突出强调“以人民为中心”的特征。政府数据文化能够孕育产生且发挥持久功效，最主要的是离不开人民的支持，因此，政府数据文化必须体现人民利益、服务于人民美好生活的需求。这就要求行政机关及其工作人员在数据管理与服务活动中，要秉持政府数据“取之于民，用之于民”的理念，将数据治理不断提升到新高度，以更好地“让数据多跑路”服务于人民生活的改善和工作质量的提升。

政府数据文化孕育形成于政府数据治理的实践过程中，是对政府数据治理活动中发展规律、知识经验、价值观念等的积淀和总结，是政府数据治理的灵魂，深刻影响着政府数据治理主体在数据管理与服务活动中的价值定位、行为习惯、内部结构和运行机制等，对实现政府数据善治发挥着重要的思想指引作用。二者相互作用，共同推动政府治理体系的构建与治理能力的提升。

二、政府数据治理中政府数据文化培育的必要性与可行性

政府数据文化概念以及特征的分析，为研究大数据治理提供了一个新的研究视角和研究领域。其实，目前的政府数据治理已经为政府数据文化培育奠定了丰厚的理论和实践土壤，也就是具备了政府数据文化培育的必要性和可行性。

（一）政府数据治理中政府数据文化培育的必要性

政府数据文化是政府数据治理的有机组成，积极培育政府数据文化可以为政府数据治理提供全新思路，同时也可以为提升政府数据治理能力和效能提供一个重要抓手。

1.满足政府数据治理实践的精神需求

政府数据的深度应用以及红利的不断释放，客观上提出了政府数据治理也要向更高层次发展。目前，政府数据治理的四梁八柱已基本成型，国家层面已经编制了顶层设计与纲领，诸多省市也相继设立了专门的数据管理部门、搭建了数据服务平台，规范政府数据管理的法律法规与政策标准逐步到位。然而，政府数据治理实践取得的成效却并不显著，诸如政府数据开放共享标准不统一、数据化科学决策建设进程缓慢等。究其根源，在于政府数据文化的缺失，尚未形成运用大数据分析、解决问题的思维习惯和行动自觉。培育政府数据文化可以很好地弥补政府数据治理在方向引领与精神需求上的短板，提高政府工作人员的数据思维意识，为实现善的政府数据治理提供重要的精神动力。

2.符合行政文化创新发展的趋势走向

互联网技术的发展实现了政府网上办公和在线了解民意、服务民众，使得“传统政府”步入“电子政府”序列，而随着信息技术发展到新阶段，特别是大数据技术的应运而生，“电子政府”将走向“数字政府”，数字政府对行政文化提出了更新、更高的要求，迫切需要创新行政文化与之包容和互洽。其实，行政文化自产生起，其内涵与外延就在不断拓展，内容和形式也在不断丰富和扩充。大数据时代的到来，对传统的政府数据管理理念和思维习惯产生了重大冲击，迫切要求变革传统的数据管理思维，正确区分数据和信息的差别，重视数据间关联性以及数据的增值创新运用。毫无疑问，培育政府数据文化顺应了大数据时代行政文化创新发展的趋势，能够为数字政府高效履职和服务供给提供观念支撑。

3.促进政府治理能力的精准提升

党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，政府治理能力日趋成为学界论争的焦点，政府治理能力体现在政府的社会治理、公共服务供给、公共决策、政务服务以及危机管理等方方面面。信息数据俨然成为政府治理要素中日益重要的战略资源，充分把握和分析大数据信息逐渐成为信息时代提升政府治理能力的潜在机遇王山：《大数据时代中国政府治理能力建设与公共治理创新》，《求实》2017年第1期。。前述提及，政府数据文化是一种尊重事实、推崇理性、以人民为中心的行政文化。因此，培育政府数据文化能够推动“用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”的氛围在政府部门内部形成，能够促进政府工作人员充分研究并应用大数据技术，实现高质量的公共服务、精细化的社会治理、科学化的公共决策、智能化的政务服务以及前瞻性的危机管理，为政府治理能力的精准提升提供良好的文化氛围。

（二）政府数据治理中政府数据文化培育的可行性

文化的孕育离不开合适的沃土，政府数据文化孕育形成于政府数据治理实践这片肥沃的土壤之上。我国政府数据治理实践已经取得了一定的进展，数据管理部门与硬件设施初步建成、政府数据管理及应用进程不断推进、相关法律法规和政策标准相继出台、政府数据文化开始受到关注等，这些成就为政府数据文化培育提供了基本的可行性条件。

1.政府数据管理体制突破与应用平台硬件设施初步建成

我国在既往电子政务建设方面一度缺乏顶层设计和相关标准，造成数据分割和孤岛现象。党的十八大以来，先是组建中央网络安全和信息化工作领导小组（委员会），进而整合国家部委和相关机构，统筹推进“互联网+政务服务”，及至目前实施国家大数据战略和数字经济、数字政府建设，首先实现了政府数据管理体制的创新。基于地方政府数据管理部门创新形成的“上海模式”、“浙江模式”、“广东模式”等，极大改善了我国政府数据治理的体制机制运行状况，基本实现了“数据多跑路”、“最多跑一次”的目标。例如，上海、广东、辽宁、贵阳等省市组建了专门的数据管理部门（大数据管理局/委），负责开展大数据发展实践调研，独立或联合需要部门拟定并贯彻落实大数据发展行动计划和政策措施，协调高校、科研院所深入开展大数据相关问题的基础性与应用性研究，规范政府大数据的采集、存储、管理和服务等活动。通过政府系统内部组织结构的调整、管理体制的改革，掀起了提升政府数据治理的浪潮，截至2017年底，中国内陆地区已有27个地方政府陆续搭建了公共数据开放共享平台（见表1），“以开放共享为常态，不开放不共享为例外”的理念正在政府系统内部以及社会范围形成。此外，政务信息资源系统整合实践在省市层级已经展开、大数据相关的软件硬件设施建设以及传统设施的智能化升级、国家大数据综合试验区建设等多线推进、多点开花，为政府数据文化的培育提供了可行的物质要件。

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2.政府数据管理及应用进程不断推进

政府数据管理及应用为政府数据文化的培育提供了可行的行为要件。在学理上，2013年被视作大数据元年，经过短短几年的发展，大数据对政府管理体制、管理模式以及管理理念产生了前所未有的影响，政府对数据管理及应用的重视程度亦日趋增加。政府数据管理是一个从数据采集存储到分类整合再到开放共享的循环运行过程，相关研究指出，政府掌握着社会上超过80%的数据资源，对这些数据进行分类整合和脱敏脱密处理后，通过相关政府数据开放平台将交通、医疗、就业、社保等民生领域政府数据优先向社会开放。例如，截至2017年底，哈尔滨市政府数据开放平台共开放约800个数据集，385万条数据，4848个数据文件，供社会下载和浏览，为企业和公众开展数据增值性开发与创新应用提供了重要的数据支撑。另外，政府对关联数据的挖掘与分析应用在科学化决策、危机事件管理以及遏制权力寻租和腐败等方面取得了突破性进展许欢、孟庆国：《大数据推动的政府治理方式创新研究》，《情报理论与实践》2017年第12期。，借助政府大数据实现政府“三张清单”的透明化管理，推动服务型政府建设，服务智慧城市建设。例如，北京怀柔智慧警务建设，通过整合共享有关执法部门间的数据，构建起汇集近1.6万余件犯罪案件数据的“犯罪数据分析和趋势预测系统”，基于对犯罪发生可能性的预测，加强警力投入和巡逻防控，避免了10%左右刑事案件的发生。

3.相关法律法规和政策标准相继出台

围绕政府数据治理所出台的法律法规、政策标准等，为政府数据文化的培育提供了可行的制度要件。国务院于2015年9月印发了《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》），将“加快政府数据治理法规制度建设、建立公共机构数据标准规范体系”作为未来5-10年的主要任务 《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_10137.htm，2015-08-31。。目前，国家层面和地方层面法律法规以及政策标准的相继出台，表明我国政府数据治理已经进入到了制度政策供给阶段，并初步构建起政府数据文化培育的法规政策框架体系。国家层面，继《纲要》发布之后，2016年建立了由国家发改委牵头的促进大数据发展部际联席会议制度，印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》，通过了《中华人民共和国网络安全法》;2017年，国务院五部门联合制定了《加快推进落实<政务信息系统整合共享实施方案>工作方案》，强化对政府数据资源的管理和安全使用。就地方层面而言，截至2017年末，京、津、沪、渝、贵、辽、内蒙古等37个省市颁布实施了地方政府大数据政策与发展规划。“中国数谷”——贵阳先后颁布实施了《贵阳市政府数据共享开放条例》、《政府数据共享开放（贵阳）总体解决方案》、《贵阳市政府数据资源管理办法》、《贵阳市大数据安全管理条例（草案）》，规范和监督大数据的发展与应用。这些法律法规与政策标准均折射出我国在政府数据治理方面的新智慧、新理念和新思路。

4.政府数据文化和思维意识受到重视

政府大数据的运用不仅加快了精细化政府的建设和政府职能的转变，也改变了政府的治理理念和思维。归根结底，大数据带来的不仅仅是一场技术变革，更是一场文化变革。通过对政府数据这座“金矿”的不断挖掘与开采，加之与现实条件和环境的比对，社会各界普遍意识到树立大数据思维、培育数据文化的重要性和紧迫性。2016年10月，时任中央政法委书记孟建柱同志在第四次百万政法干警学习讲座上指出，“要培育数据文化，以更加开放心态推进政法数据资源共享共用，以合作姿态利用好企业、社会的数据资源，不断提高政法综治工作智能化水平”孟建柱：《创造性运用大数据提高政法工作智能化水平》，《人民日报》2016年10月22日。。学界也有部分专家学者提出，政府决策者和管理者应该树立数据意识，积极培育数据思维和文化，并描述了政府数据文化的内涵范围和培育策略。有学者提出，税务机关要有数据意识，培养“数据文化”，即习惯运用数据进行管理和决策，用数据形成共识，使注重、使用和分析数据成为一种内在的习惯赵恒：《用“数据文化”创造新的管理思维》，《国际税收》2015年第12期。。也有学者进一步指出，加快大数据文化的发展，政府部门需要优先普及大数据文化，并且在制度、行为和服务意识层面，加强大数据文化绩效考核和责任追责，确保基层政府在大数据文化落实方面积极有为陈德权、林海波：《大数据的文化解构与演进路径研究》，《电子政务》2016年第12期。。由此可见，政界对政府数据文化的重视、学界对政府数据文化的耕耘，使得政府数据文化的培育具备了可行的精神要件。

三、政府数据治理中政府数据文化培育的障碍

政府数据文化的生成和基本作用的体现受到各个方面的制约，不同分析视角可以得出不同结论。从我国当前政府数据治理现状看，政府数据文化急需的软环境，如制度环境、文化认知水平，存在着明显的短板;同時，社会发展阶段和不同主体状况也钳制了政府数据文化的快速生成。

（一）政府数据法律政策建设与大数据时代的要求不匹配

大数据时代是一个集聚变革与发展、潜藏机遇和风险的时代，实现政府数据善治、成功培育政府数据文化有赖于健全的政府数据法律政策。但目前的政府数据法律政策与大数据时代的要求不匹配，首先，政府数据资源整合口径政策不统一、开放共享法律政策建设缓慢。尽管国务院五部委制定了有关政府数据资源整合实施方案、明确了政府数据资源编制目录，但其他部委、地方政府因各自开展业务活动存在较大的差异，尚未形成对元数据和交换数据标准规范的一致性认识，限制了政府数据整合;开放共享政府数据其实也是政府的一项公共服务职能，而由于缺乏数据开放共享统一的立法或可评估政策，导致共享数据内容的可用性和格式的开放性都存在问题习近平：《实施国家大数据战略 加快建设数字中国》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-12/09/c_1122084706.htm，2017-12-09。。其次，与公众“数据权”相关的法律法规缺失严重。大数据时代，数据权应该被视为一项基本的公民权利，数据人格权、财产权、使用权等属于数据权的范畴黄如花、温芳芳：《我国政府数据开放共享政策问题的构建》，《图书情报工作》2017年第20期。。目前，我国公民信息权、数据与虚拟财产被写入《民法总则》，有法可依，对于数据产权、人格权以及使用权等尚没有系统成文的法律予以说明和保护。至今，我国仍未出台独立完整的数据保护法律法规，尤其对于个人信息保护只能在刑法和民法中发现只言片语，呈现操作性不足、保护思路不清晰的特点。毫无疑问，法律政策供给不足成为了制约政府数据治理和政府数据文化培育的关键变量。

（二）现有的政府数据思维及意识与新的治理思维不协调

大数据与政治经济的深度交汇融合，开启了政府数据管理与服务的新时代，要求政府重视数据治理问题，要求行政机关及其工作人员开发和创造与政府数据治理相吻合的思维意识，但现有的政府数据思维及意识仍旧停留在传统政府数据或信息管理理念层面。传统的政府数据或信息管理理念形成于行政系统内部，较少关注外部社会成员的态度，将数据或信息作为工具，以数据或信息处理作为终极目标，在关联数据分析和辅助决策以及政务服务水平提升上存在“断层”。信息技术发展到新阶段，需要新的治理思维来更好地指导政府数据治理活动。同时，重视行政系统内部工作人员和外部社会成员两个方面，以及两者之间的良性互动，将政府数据视为基础性战略资源，正确区分数据和信息的差别，重视数据间关联性以及数据的增值创新运用。由此可见，新旧数据思维间的矛盾冲突限制了政府数据治理，不利于政府数据文化的培育。

（三）政府提供的数据服务与日益增长的社会需求不对称

衡量政府数据治理达到善治的一个最主要标准是政府供给的数据管理和服务与社会现实需求基本对称。党的十九大报告揭示出我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对照政府数据治理，不难发现，政府数据文化培育所面临的主要限制因素为社会日益增长的数据管理和服务需求与政府提供的数据管理和服务不对称。政府提供的数据管理和服务包括数字基础设施建设、政府数据资源整合和开放共享、数据安全保障及数据产权归属等内容。在数字基础设施建设上，低端的通信网络技术在偏远乡村尤其是贫困地区还未能普及，部分一、二线城市居民则追求更高层次的数字化服务，两极分化形势依然相当严峻。政府数据资源整合和开放共享实践虽然已经在全国范围内展开，目前政府数据资源系统整合仅停留在省市一级，实现全国整合还需要较长时间;政府数据开放重数量轻质量、关键性的数据资源设有壁垒（不可机读或者授权协议模糊），未能开放到公众个人鲍静、张勇进、董占广：《我国政府数据开放管理若干基本问题研究》，《行政论坛》2017年第1期。，已经开放的政府数据访问量低，“百姓少跑腿，数据多跑路”还未真正走出政府文件报告、走进政务服务平台。在数据安全保障及数据产权归属方面，存在产权归属尚不明确、数据标准仍不统一、公众数据安全不能得到保障等亟待解決的问题。

（四）社企组织和公众对政府数据文化培育的牵引力不足

从政府数据文化的概念范围来看，行政系统外部的社会成员对于政府数据管理和服务形成的系统稳定的认知、态度和价值观念也属于政府数据文化。因而，培育政府数据文化不应仅仅被视作是行政机关及其工作人员的任务要求，社企组织以及社会公众也是促使政府数据文化形成与发展的重要力量。从现实情况来看，尽管社企组织在政府数据文化培育上的作用相较于社会公众更为突出明显，但二者均存在对政府数据文化培育牵引力不足的问题。社企组织直接或间接参与政府数据文化的培育，往往基于对政府制作或存储有价值数据的需求，而真正能够掌握大数据核心技术的是诸如阿里巴巴、腾讯、百度等超大规模的社企组织，其他社企组织因不具备大数据能力和技术被拒之门外。以时间维度论，政府大数据仍属于新兴事物，社会公众对政府数据管理部门权责、职能了解不够，对于政府提供的数据管理和服务存在较为零散的认知，加上社会公众间“大数据鸿沟”现象突出，还未能对政府数据治理形成系统稳定的认知、态度和价值观念，所以很难有效促进政府数据文化的培育。

四、政府数据治理中政府数据文化培育的策略

党的十九届四中全会明确了要应用新技术不断推动数字政府全面建设的规划和要求，其中，破解我国政府数据共享、开放和全面服务公众、社会需求的瓶颈，助推国家治理体系和治理能力现代化，已经成为基于政府数据文化培育的数据治理的当务之急。政府数据文化着眼于政府数据治理的整体性、协同性和行为自觉性，强调服务价值和信息的均衡共享，更突出数据治理主体的数据驾驭能力和数据创新思维，因此，培育政府数据文化，就是抓住了政府数据治理的主要矛盾，就是站在了政府数据治理的制高点，能够化解政府数据治理的痛点，更明晰了最优的治理路径。当前，需要基于系统思维和矛盾方法，加快政府数据文化的培育步伐，并以坚定的文化自信，促进政府数据文化转化和作用发挥。

（一）健全政府数据法律政策，规范政府数据管理活动

织密大数据法律政策网络、扎牢规范政府数据管理与应用的制度笼子，是培育政府数据文化不可或缺的制度性保障。美国自建国起就重视对政府数据、社会数据的管理与运用;日本在二战后重视对数据质量管理进而实现快速崛起，两国成功的实践揭示出规范政府数据管理需要严格缜密的立法，政府数据管理必须建立在国家安全、商业秘密保护以及个人隐私保护平衡的基础上。为此，国家层面应积极组织政商学社加快数据文化顶层设计研讨和探究，为深度优化政府数据治理的顶层设计提供智慧。在地方政府立法先行先试取得成果后，尽快制定《政府数据管理条例》，适时完善《政府信息公开条例》，破除政府内部数据迷信和数据权力意识，规范政府数据采集存储、整合归类、共享开放、创新应用等生命周期管理。全面落实《中华人民共和国网络安全法》，制定数据产权保护制度，明确政府数据安全监管部门的权责，明确涉及个人隐私且可识别特定自然人的数据信息保护。同时，推进政府数据文化相关政策的落实，规范政府数据作为基础要素的流通，营造健康创新的数据文化市场。

（二）拓宽政府数据应用领域，延展政府数据服务深度

政府数据资源作为国家基础性战略资源，拥有巨大的应用市场优势。政府数据资源已经在政务服务、物流、电子商务、交通出行、健康医疗和文化教育等领域得到了较好的应用，提升了政务服务智慧和便捷水平，催生了服务业发展新业态和新模式。毋庸置疑，当前对政府数据资源这座“金矿”的开采挖掘仅仅是冰山一角，未来政府数据将释放出更大的红利，政府数据资源可以被深度应用到政府管理决策、实体经济和民生服务等多个领域。为此，需要批判性对待传统的数据管理观念和数据认知意识，拥抱政府数据文化创新，以思维的变革推动政府数据在农业发展、政府危机决策、精准扶贫、社会信用等领域做出有益探索。此外，破解政府数据服务人才短缺瓶颈，积极开展校企、校地合作，培养政府大数据人才，为实现个性化的公共服务、精细化的社会治理、科学化的公共决策、智能化的政务服务提供智力支持。尝试建立“用数据服务”的政府绩效评估机制，从不同角度对政府提供的数据化服务进行评估，促进政务人员深度应用数据提供公共服务。

（三）完善政府数据基础建设，推动政府数据价值实现

培育政府数据文化需要一定的物质载体，政府数据基础建设是政府数据文化培育的物质基础。在摸清现有信息基础设施建设“家底”的基础上，加快政府大数据关键技术研发，优化升级一线城市信息基础设施，按照公民个体需要提供个性化、定制化的数字服务;持续推进偏远落后地区网络通信基础设施建设进程，提高互联网普及率和网络下载速率，降低带宽资费标准，保证偏远地区居民用得上、用得起、用得好现有的信息基础设施。另外，需要加快地方层面政府数据平台整合，严格按照政务数据信息资源编制指南公开共享政府数据资源，还未建成政府数据开放共享平台的省市按照时刻表尽快落到实处，积极搭建公共数据资源交易平台，提供数据资源交换服务。政府数据价值的释放和实现基于政府数据的开放，因而，首先，政府工作人员要能够准确区分数据和信息的差别，将未涉密涉敏的原始数据资源主动“晒出来”，重视开放数据的时效性;其次，提供安全下载可机读且授权协议清晰的数据，方便社企组织与公众读取;最后，通过政商学社等主体的协作，优化政府数据应用范式，推动政府数据价值实现。

（四）建構政府数据文化体系，鼓励社会文化创新发展

善的政府数据治理是一个政府数据治理能力“硬实力”和“软实力”全面提升的过程，如果说以政府数据基础设施建设为核心的“硬实力”的强弱决定政府能否走上数据善治实践道路，那么，以政府数据文化体系为内核的“软实力”就决定着政府在数据善治这条道路上能走多远。因此，积极推进政府数据文化体系的建构，需要坚持政府主导、社企联动以及公民有序参与的路径，重视行政系统内部工作人员和外部社会成员两个方面以及两者之间的良性互动关系。一方面，加强政府数据管理人员大数据应用能力的培训，拓展大数据分析技术、信息挖掘以及处理技术在政务服务中的应用，通过座谈会、案例讨论等多样化的学习形式提升政府工作人员的数据文化意识，达成高度重视政府数据的共识，养成利用数据分析、决策和管理的行动自觉，从而创新政府数据管理思维;另一方面，政府数据文化来源于社会文化，鼓励互联网龙头企业创新应用政府数据并为各行业提供质优价廉的数据服务，整合科研优势，加强政府数据文化基础理论研究，推动“数字公民”建设，增强公民的数据权利意识林奇富、贺竞超：《大数据权力：一种现代权力逻辑及其经验反思》，《东北大学学报》2016年第5期。，提升公众数据意识和应用能力，提高公民的数据素养，实现社会文化的创新发展，为政府数据文化的培育提供良好的社会氛围。

结 语

我国已经步入大数据时代，也正值政府应用各种新技术加快政府组织变革、推进政府治理能力现代化的关键转型期。我国多年来建设实施的电子政务路径以及近些年加快推进“互联网+政务服务”和大数据战略的诸多举措，是探索中国政府数据治理的有益尝试。数据治理在一定程度上将重塑政府管理生态，进而引发政府服务模式变革，带动政府决策体制创新，而改变进程中政府数据文化的重要地位愈发显著刘淑妍、李斯睿：《智慧城市治理：重塑政府公共服务供给模式》，《社会科学》2019年第1期。。总结以往经验和一些国家政府数据治理的启示，我国若想实现数据治理的目标，当务之急正是紧紧扣住政府数据文化的培育时机，以政府数据文化特质为依据，以必要性为动力，以可能性为条件，以清除各种障碍为目标，以政府数据文化培育、加快推进政府数据治理为根本路径，全面推进我国政府数据治理能力现代化——这是政府治理能力现代化的应有之义。

当然，在学界和政府部门关注数据治理的多元讨论中，政府数据文化路径的提出尚有诸多来自理论上、实践中的质疑和挑战，这其实恰如一个新的生命，其成长过程就是需要战胜各种挑战并不断实现自身强大。我国的文化自信促使理论界和政府部门在推进数字政府和数字经济建设中，必须适时生成我国的政府数据文化，并体现在政府部门和人员的公务活动和服务社会活动中，彰显中国特色的政府数据文化魅力，助推政府数据治理目标的实现。

（责任编辑：彤 弓）

Abstract： Government data culture is the soul of government data governance. Respecting facts， advocating rationality and emphasizing “people as the center” are the basic characteristics of government data culture. The government data culture puts more emphasis on promoting government data governance from the aspects of overall coordination， consciousness leading and action consciousness， which is the higher stage and development form of governance. At present， government data governance in China has a strong demand for government data culture in the subjective and objective aspects， and also possesses the basic conditions for cultivating and promoting government data culture. However， the cultivation of government data culture is restricted by the mismatch of legal and policy construction， the incongruity between the current government data thinking and the new governance demand， the asymmetry between the data services provided by the government and the increasing social demand， and the insufficient traction of social enterprises and organizations and the public on the cultivation of government data culture. Therefore， we can improve the legal policy of government data， standardize the activities of government data management， broaden the application field of government data， extend the depth of government data service， improve the construction of government data infrastructure， promote the realization of government data value， and construct government data culture system， so as to facilitate the cultivation of government data culture and realize good governance of government data， steadily improve the construction of government governance system and enhance the capacity of government governance.

Keywords： Government Data Culture; Government Data Governance; Big Data; Modernization of Government Governance Capability