四川雅安：绿水青山就是金山银山

梅伯鹏 杨华

四川雅安森林覆盖率达67%，是大熊猫栖息地世界自然遗产核心区，全市40.8%的幅员面积划入大熊猫国家公园。同时雅安位于长江上游，境内的两大河流大渡河和青衣江均属岷江水系，是长江上游重要的生态屏障。改革开放以来，资源的开发撑起了雅安经济的快速繁荣，但同时也导致生态环境质量的下降。

“绿水青山就是金山银山”是雅安骨子里的信念和追求，历届雅安市委对“绿色发展”高度重视，持之以恒常抓不懈。特别是四川省委十一届三次全会作出雅安建设绿色发展示范市的明确定位后，市委更是将其提升到前所未有的高度。通过“法治”和“自治”的方式推进“绿色发展”，雅安正在探索一条地方特色的发展之路，也呈现出一些亮点。

立法构建绿色发展新机制

自2015年12月3日行使地方立法权以来，围绕“绿色发展”的主题，雅安已制定出台了两部实体性地方性法规，并取得了显著成效。

《雅安市新村聚居点管理条例》是雅安市第一部实体性地方性法规，其主要是针对“4.20”芦山强烈地震灾后重建的232个新村聚居点管理面临的问题进行立法。该类聚居点是在地震灾后重建的特殊时期，在雅安市践行“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”灾后重建新路子的特定条件下产生的新生事物。该类聚居点因其多元化的资金来源导致的复杂产权关系，使得现有的《物业管理条例》《四川省物业管理条例》不能适用；同时，跨村集中居住的安置新模式使得居住聚居点内的外村居民，参与本聚居点事务的管理于法无据；最为重要的是，由聚居点居民自发探索形成且在聚居点后期管理中发挥着重要的作用的群众组织自主管理委员会（以下简称“自管委”），因没有法律依据的支撑，运行不规范并逐步萎缩。上位法的“空白”，加之村民长期自由散居养成的生活习惯还不能很好适应新的聚居方式，“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的不良习惯难纠正，聚居点内“脏、乱、差”现象日益突出。

作为一个没有上位法依据的全新立法课题，雅安结合实际，在提炼灾后重建实践新经验的基础上，以问题为导向制定了该条例。该条例基于群众自我服务的原则，赋予了自管委法律地位，明确了其法律定位，通过系列制度设计确保其在新村聚居点管理中的作用发挥达到最大化。该条例最大的法律突破就是通过立法的方式创建了以自管委为主体的一套全新的基层群众自我服务的管理机制，实现了基层社会治理机制的创新，对发挥自治、法治、德治相结合，推进乡村治理和乡村振兴做出了积极有益的立法探索。

该条例的制定得到了全国人大常委会和省人大常委会的大力支持和悉心指导。在制定的过程中，全国人大常委会法工委在北京专题听取了省、市人大常委会法工委对该条例立法情况的汇报，把关定向重大疑难问题，对法规的出台起到了决定性作用。据了解，全国人大常委会法工委专题听取市级地方性法规情况汇报，在赋予设区的市地方立法权以来是第一次。该条例也得到了全国人大常委会法工委的高度肯定，认为该条例属创制性立法，解决了雅安“4·20”芦山强烈地震灾后重建中新建的新村聚居点后期管理中面临的现实和客观问题，具有鲜明的灾后重建雅安特色。

实施两年以来，该条例宣传贯彻情况总体向好，除基本实现原设定的新村聚居点后期管理由“乱”到“治”的立法预期外，其在推动乡村振兴乃至农村生态环境治理方面也持续发挥着积极作用。全市新村聚居点或者参照新村聚居点管理的其他聚居点，基本实现“四个好”，即“住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气”。

流域水环境保护立法领跑全省

青衣江是雅安人民的母亲河。青衣江源头区位于雅安，其流域近76.8%的面积也在雅安，雅安对青衣江流域水环境的保护对其全流域水环境质量的改善具有举足轻重的作用。

近年来，随着青衣江流域的开发，畜禽养殖污染、城镇地表径流污染、河道采砂行为不规范及水电站生态流量下泄不足的问题比较突出，导致了青衣江流域水质的逐年下降。在雅安取得立法权后，要求对青衣江水环境保护立法的呼声很高。回应人民群众的热切期盼，有效解决水污染的现实问题，成为雅安推进青衣江流域水环境保护立法，制定《雅安市青衣江流域水环境保护条例》的原动力。

《雅安市青衣江流域水环境保护条例》是雅安第二部实体性地方性法规，也是四川省范围内首部流域性水环境保护的地方性法规，作为流域保护立法的先行先试，也为四川省推进跨市（州）区域的沱江、岷江、嘉陵江流域甚至国家推进长江流域立法提供实践经验。

该条例在水电站生态流量下泄管控等方面的创制性系统性立法，是此次制定条例的一次尝试，在全国尚属首创。该项法律制度不仅明晰了“水电站最小下泄流量”与“水电站最小下泄生态流量”的关系，确定了水电站最小下泄流量的底线，明确了主管部门在管控工作中的职责，还在监管方式、监管措施、处罚制度等方面给予主管部门强有力的法律支撑，扭转了雅安长期以来因主管部门法定职责不清和法定措施不足而造成的水电站生态流量管控被动局面；还通过建章立制的方式有效地落实了中央第五环境保护督察组和四川省委、省政府对雅安电站生态流量下泄管控的整改要求；同时也有效弥补了上位法中关于水电站生态流量下泄管控的立法“空白”，对推进全国性立法具有较强的探索价值。

徒善不足以为政，徒法不足以自行。近半年，该条例实施情况总体较好。典型案例是2019年3月7日，位于青衣江上游的宝兴县蚂蟥沟水电站因生态流量下泄不足被罚款2万元，电网公司依法进行发电解网处理。这是该条例实施以来雅安开出的首张罚单，也是“以生态流量管控”名义作出的首个行政处罚。2019年5月29日的《人民日报》发表题为《把河水还给河道》的文章，对《条例》及处罚案例进行了报道，认为蚂蟥沟电站收到的这张生态流量罚单，是目前全国创建绿色小水电站、保障生态流量工作的一个缩影。

截至目前，依据该条例的规定，雅安水电站因生态流量下泄不足而被处罚的已达12个。同时据雅安市水利局反映的情况，该条例实施后，全市791个水电站，特别是位于青衣江干支流的445个电站的业主对泄放最小下泄生态流量的社会责任意识明显增强，电网调度单位的配合意识明显提高，主管部门对水电站生态流量管控更加“顺手”，法规的威慑力和管制力正在持续显现。

2019年5月7日生态环境部发布了2019年第一季度全国地级及以上城市国家地表水考核断面水环境质量排名，雅安区域内的青衣江位列第一，这应当是对其立法效果最直接的诠释。

目前，雅安正在制定《雅安市村级河（湖）长制条例》。村级河（湖）长制作为一项重要的“接地气”的环境治理工作机制，被实践证明，在动员公众参与水环境保护源头治理，打通水环境治理体系“最后一公里”方面发挥着不可替代的作用。同时，该项制度在运行中显露的问题也比较明显。雅安拟通过立法的方式，提炼固化雅安市摸索的好经验和新机制，有效解决其运行中存在的问题，进而完善和提升该项制度，促使其走上常态化、正规化和法制化轨道，确保其在雅安落地生根，同时也为推进生态环境基层治理提供雅安实践。

自治创出垃圾分类新模式

一直以来，农村垃圾分类处理是一个“老大难”问题。雅安市名山区解放乡高岗村在村“两委”的带领下，群策群力，首创了农村垃圾分类处理的“高岗模式”，取得了较好的效果。2018年四川省省委书记彭清华在解放乡调研时，对“高岗模式”给予充分肯定，指出“农村实行了垃圾清理分类、村收集统一处理，能够还田的还田，不能还田的工业集中处理，你们这方面做得比有些城镇都好”。

解放乡高岗村是一个由三个主岗十八个小弯组成的浅丘高岗村庄。全村共有6个村民小组，374户农户，1224人。现有村道1条，组级道路7条，河流2条。

2014年前，高岗村垃圾处理面临“三难”。一是垃圾清运难，村民把不用的东西都作为垃圾扔到垃圾池，垃圾产量逐年增加，一周需要组织清运垃圾2—3次，清运费用负担沉重，加之乡政府对垃圾清运费用补助有限，村组集体经济弱小无力补助，垃圾清运能力相对不足，垃圾“爆池”现象经常发生。二是环境整治难。有的村民随意堆放、丢弃生活垃圾，影响环境卫生状况和村容村貌；有的村民把死狗死猫死鸡偷偷扔在垃圾池中，一旦清运不及时，对土壤、水源和空气造成污染。三是群众发动难。群众虽对垃圾“爆池”和环境污染意见大，但无参与环境治理的积极性和主动性，村组干部每月有很大一部分精力用在村庄环境治理上，存在“干部干，群众看；保洁员辛苦做，群众随意扔；清运工呕吐，群众捂鼻走”的现象。

面对高岗村垃圾处理的“三难”问题，区、乡、村三级联动，围绕建设“净、畅、丽”的新农村目标，以解决问题为导向，将开展垃圾分类处理、加强环境治理作为头等民生工程来抓，深入村民小组实地查看找准问题关键，充分发动和依靠群众，反复讨论，集思广益寻找解决问题的办法措施。村“两委”更是顶住压力带头“打掉”全村垃圾池，反复示范分类垃圾，探索建立垃圾处理机制，最终形成了“户分类、村收集、乡清运、县处理”的“高岗模式”。

积极推行“高岗模式”

具体而言，“高岗模式”全民参与、网格监管。将垃圾分类处理的具体要求方法写进村规民约，形成村民自我约束的行为准则，使群众从“要我治理”转变到“我要治理”。推进实施门前“五包”制度，将环境卫生整治责任落实到户。

垃圾分类、源头减量。积极倡导农户自觉将生活垃圾进行分类，对废纸、纸箱、塑料瓶等可回收物，将其收集后卖给废品收购站（人员）；烂菜叶、瓜果蔬皮、畜禽粪便等消纳还田；其它无用垃圾再按照指定时间、地点堆放，由垃圾清运工人定期进行清运。

分级筹资、定时清运。以户为单位，每年缴纳100元的环境治理费，其中一部份作为清运费，另外乡政府和村集体经济给予相应资金补助。每周日，以村民小组为单位，将垃圾收集、清运到乡指定的地点。

常态管理、村民作主。农户缴纳的环境治理费使用，实行专帐专用常态化管理，一年一缴纳、一年一结算，支出与收缴的额度，由村民代表会议决议确定，确保资金使用公开、公正、透明。

创先争优、严格考核。组织开展“生态文明户”的创建活动，一年一评。将全村党员、人大代表积极创建“生态文明户”作为民主评议党员、人大代表履职的的一项重要内容，充分发挥示范带头作用。

拓展延伸见成效

“高岗模式”从2015年起在解放乡全面推广，全乡6个村实现生活垃圾分类处理全覆盖，环境治理取得初步成效。

实现了长效治理。通过广泛宣传发动，广大群众进一步增强绿色发展意识和主人翁责任感，自觉转变生活方式，积极参与垃圾分类，推动乡村环境治理，农村垃圾长效处理机制不断完善。目前全乡每日集中收集处理的垃圾约3-4吨，较之前减少约1-2吨，其中生活垃圾减量50%，原来一周只能清运一个村，现在一周可以清运全乡6个村。全乡以户为单位缴纳筹集的环境治理费用，有效弥补了垃圾清运处理费、环境保洁日常费用支出，极大地减轻了政府投入的资金压力。

改善了乡村环境。农村生活垃圾得到合理利用和有效处理，乱堆、乱放、乱丢弃现象得到有效遏制，脏乱差、垃圾“爆池”现象不复存在。同时，通过“绿美庭院”“洁美家庭”建设，将环境治理延伸到村民家庭环境治理，村民爱护环境、讲究卫生的好习惯逐步养成，实现家家户户由外而内干净整洁、亮化优美。助推了乡村旅游发展。实施垃圾分类处理后，村庄环境状况明显改善，村组干部腾出更多精力投入旅游环线建设等工作，当地环境优美、空气清新、乡村文明，吸引了众多单位、团体前来参观考察，游客络绎不绝，有力助推了解放乡乡村旅游产业和经济社会的发展。

增强了群众的获得感。村民自觉实施垃圾分类处理、自愿缴纳环境治理费，保障了生活垃圾分类处理机制常态化有效运行，村民对垃圾分类处理后环境的认可度、满意度和获得感提高，爱护环境、保护环境的共识逐步形成，共同参与环境治理的责任感进一步增强，更加坚定了建设幸福美丽乡村信心。

雅安依照党中央、国务院推进农村生活垃圾分类的要求，以“高岗模式”为依托，拟制定《雅安市农村生活垃圾分类处理若干规定》。通过立法的方式提升巩固这种模式，进而发挥法规的引领和规范作用，解决长期困扰农村环境综合治理的“老大难”问题。

2019年6月21日，最高人民法院长江流域生态环境司法保护调研座谈会在雅安市召开，最高人民法院党组副书记、副院长江必新出席会议并讲话。江必新指出，加强长江流域生态建设，提高长江流域司法保护水平，要注重顶层设计和整体规划的系统性，要注重长江流域法院系统内部的整体联动协调，共同把长江流域的司法保护提高到新水平。在审判条件和环境创造方面具有建构性和创造性，党委政府要高度重视和支持。裁判效果要有警示性和导向性，要通过公布典型案例等进行警示教育和引导，营造全社会共同参与的良好氛围。长江保护立法要特别注意整体性和时效性，要配合立法机关提出立法建议。