欧亚经济联盟一体化进程的特点及前景评析——以欧盟为参照＊

张 悦

（武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072）

一、引言及文献综述

2015年1月1日《欧亚经济联盟条约》生效，欧亚经济联盟成立。同年1月2日和8月12日，亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦先后正式加入了欧亚经济联盟。作为地缘政治经济舞台上的新参与者，欧亚经济联盟具有较大的经济合作潜力，是连接亚太和欧洲地区的重要桥梁。从总体上来看，欧亚经济联盟与欧盟都是高度一体化的区域性国际组织，是经济全球化和区域一体化的产物。“后苏联一体化进程正在全球化背景下展开，并构成区域一体化的一个组成部分，与全球化一起决定当今世界经济发展进程。”[1]在欧亚一体化初始阶段对欧洲一体化经验的学习有利于趋利避害和快速发展。除了统一货币和政治一体化外，欧亚一体化与1957年至1992年期间的欧洲一体化经历了同样的发展阶段。同时，由于受政治、经济、文化等因素的影响，欧亚一体化与欧洲一体化在很多方面有着显著不同，尤其是2008 年全球金融危机后，欧洲主权债务危机和英国脱欧使国际社会对欧盟模式产生了质疑。本文将主要以欧洲一体化为参照，从欧亚一体化的角度出发，辨析两者的异同，并就欧亚经济联盟政治一体化前景作出分析和预测。

国内外学者对于欧亚经济联盟一体化进程及发展前景的研究已取得了不少成果。俄罗斯学者的研究主要集中于欧亚经济联盟一体化制度的发展演变及其对外经济合作方面。如弗·姆·沃洛金（В.М.Володин）、尤·阿·卡夫图琳娜（Ю.А.Кафтулина）和尤·伊·鲁萨科娃（Ю.И.Русакова）在《欧亚经济联盟的运作前景及扩张可能性》（2015）中强调“欧亚经济联盟不与欧盟进行广泛合作是难以想象的，但是也并非是欧盟的类似物”[2]。伊·阿·巴斯卡科娃（И.А.Баскакова）的《欧亚经济联盟的问题和前景》（2016）一文阐述了欧亚经济联盟成员国间合作的现状和主要方向，一体化进程中遇到的困难及其解决这些困难的方案及前景。①И.А.Баскакова,Проблемы и перспективы Евразийского экономического союза,ВЕСТНИК РГГУ,2016,№4,С.7.欧亚发展银行一体化研究中心主任耶·尤·维诺库罗维亚（Е.Ю.Винокуровя）则在其专著《欧亚经济联盟》（2017）一书中对欧亚一体化的发展演变，欧亚经济联盟组织机构、职能及一体化发展前景进行了系统性论述。①Е.Ю.Винокуровя,Евразийский экономический союз,Санкт-Петербург:ЦИИ ЕАБР,2017.而美国和西欧学者对欧亚经济联盟一体化的研究更侧重政治属性。如美国战略与国际研究中心研究员曼可夫（Jeffrey Mankoff）强调，“除了经济内容以外，高度政治化和俄罗斯的主导作用是欧亚经济联盟的两大特性”[3]。

国内学者从独联体时期就开始关注欧亚一体化议题。如刘湘辉的《独联体国家经济一体化的趋向》（1993），王树春和万青松的《试论欧亚联盟的未来前景》（2012），李新的《普京欧亚联盟设想：背景、目标及其可能性》（2011），冯绍雷的《普京倡建“欧亚联盟”，地区一体化前景可期》（2011）等。2015年欧亚经济联盟成立后，国内学者研究的重点聚焦于欧亚经济联盟成立的意图、运行机制、发展前景及“一带一盟”对接问题等。关于欧亚经济联盟成立的意图，左凤荣②参见左凤荣《欧亚联盟：普京地缘政治谋划的核心》，《当代世界》，2015年第4期，第28页。（2015）和毕洪业③参见毕洪业《欧亚经济联盟：普京“重返苏联”?》，《世界知识》，2014年第14期，第37页。（2014）均认为，欧亚经济联盟建立的现实意义主要在于恢复俄罗斯在后苏联空间的影响力。徐洪峰在《欧亚经济联盟建立的背景及未来发展》（2016）中指出，“建立横跨欧亚大陆的欧亚经济联盟是俄罗斯致力于建立多极世界的重要行动之一”[4]。庞大鹏（2014）则认为，普京的“欧亚战略”实质上是回应了俄罗斯的发展道路问题。④参见庞大鹏《“欧亚战略”与俄罗斯的发展道路选择》，《世界知识》，2014年第2期，第46页。关于欧亚经济联盟运行机制的文章则相对较少，主要有王晨星和李兴的《欧亚经济共同体与欧亚经济联盟比较分析》（2016），耶·尤·维诺库罗夫（Е.Ю.Винокуров）和封帅的《欧亚经济联盟：发展现状与初步成果》（2018）等。王晨星和李兴（2016）“从概念、一体化路径、组织机制、决策机制、扩员机制和法律机制等六方面分析了欧亚经济共同体与欧亚经济联盟间的异同”[5]。耶·尤·维诺库罗夫和封帅（2018）认为，“对于欧亚经济联盟最佳的观察视角，并不是要将其视为区域经济一体化一般规则中的例外，而是要将其看作一个正常运转的关税同盟”[6]。

关于欧亚经济联盟一体化的发展前景，目前国内学术界存在不同的观点。李永全（2015）认为欧亚经济联盟是“追求具有政治、经济、文化、安全等多领域密切合作的一体化进程”[7]。王海滨的《论欧亚经济联盟的发展前景》（2015）一文认为，欧亚经济联盟将主要沿着经济一体化方向发展，“其一体化水平与深度将逊色于欧盟”[8]。王维然和王京梁的《试析欧亚经济联盟的发展前景》（2015）一文在对欧亚经济联盟成立动因进行分析的基础上，指出“目前欧亚经济联盟缺乏货币一体化和深度一体化的现实条件”[9]。李自国在《欧亚经济联盟：绩效、问题、前景》（2016）中从机制建设和地缘政治的角度对欧亚经济联盟进行了分析，并对发展前景进行了预测，认为虽然建立了超国家机构，但是欧亚经济联盟难以发展成为欧亚联盟。⑤参见李自国《欧亚经济联盟：绩效、问题、前景》，《欧亚经济》，2016年第2期，第17页。顾炜在《欧亚经济联盟的新动向及前景》（2015）中提出，“欧亚经济联盟的前景不仅取决于自身的发展，也同各国之间的互动相关”[10]。徐海燕则持乐观态度，认为成员国地缘、文化和经济方面的天然联系及“一带一盟”对接能为欧亚经济联盟带来“可预期的良好前景”[11]。刘丹从欧亚经济联盟的内部结构和外部联系方面进行了分析，认为“欧亚经济联盟的发展，首先是经济的发展。但值得注意的是，评估欧亚经济联盟的前景不能单纯从经济角度来考量”[12]。

综合来看，现有国内外研究成果从政治和经济等不同角度对欧亚经济联盟一体化进程的意图、运行机制和前景进行了深入分析和预测，提出了若干有价值的观点。但是，较之于国外，国内学术界对于欧亚经济联盟自身一体化组织机构和运行机制等制度性因素的研究明显不足。因此，在“一带一盟”进入制度性对接阶段的背景下，有必要运用比较分析法对此进行更加深入研究。

二、对欧洲一体化经验的借鉴

（一）对欧洲一体化发展模式的借鉴

后苏联国家从中央计划经济向市场经济转型的经验表明，对西方制度的机械复制会导致经济效率低下，特别是在苏联解体初期国内政治和经济非常混乱的条件下经常会产生意想不到的破坏性结果。而有计划地引入发达市场经济中的公认机制，不仅可以显著加快经济转型的进程，而且能够避免一些不必要的失误。对欧洲一体化发展经验选择性的借鉴是欧亚经济联盟能够快速形成和成功发展的原因之一。欧洲一体化发展模式的引入非常有利于欧亚经济联盟的早期建设。对欧洲一体化经验的研究能使欧亚一体化从中汲取经验教训，并设计出最符合联盟实际情况的一体化形式和机制。尤·弗·米莎莉琴科 (Ю.В.Мишальченко)和阿·弗·伊佐托夫(А.В.Изотов)指出，“欧盟是区域一体化程度最高的范例，它首先支持建立在贸易自由化和投资便利化基础上的区域经济一体化，以便提高人民生活水平，促进经济发展，增强竞争力，也支持建立与其他区域合作倡议的制度化关系网络”[13]。从历史实践来看，欧洲一体化经验确实对欧亚一体化模式的选择起了很大的帮助作用。欧洲一体化采用的“自由贸易区——关税同盟——共同经济空间——经济联盟”是目前国际上最典型的一体化发展模式。而欧亚经济一体化也正是采用了这一发展模式，从一开始就是按照这种模式设计组织架构和运行机制的。正是由于欧盟一体化的成功，地理位置上的邻近，及对外贸易中的重要地位决定了在欧亚一体化建设中采用欧盟模式。欧洲一体化对后苏联国家的吸引力主要表现在：首先，欧盟是目前为止世界上发展最成功，一体化程度最高的区域一体化组织，拥有27个成员国，先后经历了一体化建设的各个发展阶段——自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济与货币联盟、政治联盟。其次，欧盟与欧亚经济联盟不仅在地理空间上邻近，而且互为重要经贸合作伙伴。欧盟是欧亚经济联盟的第一大贸易伙伴国，2017 年欧亚经济联盟向欧盟出口增长23.8%，进口增长22.5%，占欧亚经济联盟外贸总额的46.3%。欧亚经济联盟是继美国和中国之后欧盟的第三大贸易伙伴，占欧盟外贸总额的7.1%。①具体内容参见Внешняя Торговля ЕАЭС со странами ЕС в январе-декабре 2017 года,Евзразийская экономическая комиссия,http://www.eurasiancommission.org/ru/act/trade/catr/monitoring/Documents/Obzor_all/% D0% 95% D0% 90% D0%AD%D0%A1-%D0%95%D0%A1%20(2017)_%D1%81%D0%B0%D0%B9%D1%82.pdf.访问日期2019年5月4日。

即便如此，由于欧洲和后苏联国家在历史、经济和政治上存在很大差异，欧亚经济联盟一体化建设并未对欧盟模式进行简单复制。从历史来看，苏联是一个由众多加盟共和国组成的庞大经济实体。1991 年解体后，原有边界的破裂导致数以千计企业间的合作终止：科技制造企业的完整性遭受破坏，贸易往来和经济关系中出现跨境壁垒，并最终导致生产力急剧下降和经济崩溃。据估计，生产力下降很大一部分是由前苏联加盟共和国之间的经济关系破裂引起的。为应对90年代初生产力成倍下降，独联体国家领导人试图跨过一体化进程初级阶段，直接建立经济联盟。然而，直到2007 年，他们未能成功推动自由贸易关系的进一步发展。除了俄罗斯和白俄罗斯之间建立了同盟外，其他独联体国家之间的经贸关系是以带有许多例外的双边自由贸易区为基础建立的。只是从2008 年开始，也就是在后苏联时期第一个超国家机构——白俄罗斯、哈萨克斯坦和俄罗斯关税同盟委员会成立后，一体化进程才沿着“自由贸易区—关税同盟—共同经济空间—经济联盟”模式迅速发展。

（二）对欧洲一体化组织章程与架构设计经验的借鉴

1.《欧亚经济联盟条约》与《罗马条约》在内容方面非常相似

两个基本法律文件都预先规定了区域经济一体化的基本原则，即促进商品、服务、劳动力和资本的自由流动，建立关税同盟，在一些经济领域采取协调一致的政策以及一定的过渡期间。从《欧亚经济联盟条约》的宗旨和内容来看，欧亚经济联盟是一个纯粹以促进经济发展为目的的区域性组织。从这个意义上说，《欧亚经济联盟条约》更像1957年成立欧洲经济共同体时的《罗马条约》。《罗马条约》提出建立关税同盟，形成统一的货物、服务、劳动和资本市场，以及制定统一的运输和农业政策。《罗马条约》规定的12年过渡期类似于《欧亚经济联盟条约》提出的10年过渡期。《欧亚经济联盟条约》规定了消除最敏感货物贸易壁垒的期限，如：自2016年1月1日起形成统一药品和医疗产品市场；2019 年 7 月 1 日前建立统一电力市场；2025年前建立统一天然气以及石油和石油产品市场。②具体内容参见《欧亚经济联盟条约》，欧亚经济联盟官方网站，http://www.eaeunion.org/.访问日期2019年4月8日。此外，《欧亚经济联盟条约》为白俄罗斯提供了一个过渡期，在此期间，国家对农业的补贴应当降至农产品总价值的10%。

2.对欧盟组织架构设计经验的扬弃

欧亚经济联盟组织架构设计大体上效仿欧盟，同时结合后苏联国家的基本国情进行了实际调整。与欧盟类似，欧亚经济联盟拥有权力机关、执行机关、司法机关。从表1可以看出欧亚经济联盟与欧盟组织架构设置的异同。在欧亚经济联盟框架内，主要有四个机构，即欧亚最高经济理事会、欧亚政府间理事会、欧亚经济委员会和欧亚经济联盟法院。欧亚经济联盟未设置联盟议会和中央银行，没有统一货币政策。欧亚经济联盟的司法职能由联盟法院执行，职能上类似于欧盟法院。欧亚经济委员会是欧亚经济联盟的常设机构之一，也是欧亚经济联盟的执行机关，是联盟超国家性的体现，相当于欧盟委员会。欧亚政府间理事会由成员国政府首脑组成，相当于欧盟的部长理事会，其决议效力优先于委员会决议，每年至少要召开两次会议。最高理事会由成员国首脑组成，相当于欧盟理事会，每年需至少召开一次会议。最高理事会的决议效力优先于政府间理事会和委员会的决议。欧亚经济联盟政府间理事会比欧盟部长理事会成员国代表的级别更高，更具有政府间性质，而减弱了该机关的超国家性。

在体现超国家性的欧亚经济委员会之上设置了两个政府间合作机构——最高理事会和政府间理事会。这种设计显然既考虑了后苏联国家注重主权独立和平等的实际情况，又吸取了《罗马条约》组织架构设计的教训，而与后来的《欧洲一体化协定》在机构设置上有更多共同之处，以保证成员国的意志能够在联盟的重大事务中起最终性决定作用。《欧亚经济联盟条约》规定，联盟最重要的职能是由成员国元首履行的，即由成员国元首组成的欧亚最高经济理事会作为欧亚经济联盟的最高权力机关确定欧亚经济联盟形成和发展的重大战略、方向和前景，批准委员会委员的组成和划分委员的职责，根据成员国的提议任命联盟法院法官，决定国家在联盟预算中分摊的会费份额，向政府间理事会和委员会作出授权。该机构与作为欧盟最高权力机关的欧盟理事会类似。自1975 年以来，欧盟理事会作为欧盟的非正式机构而存在，而直到2009年《里斯本条约》生效后，才变得正规化。欧亚政府间理事会则是最高理事会和委员会之间的中间环节，审议委员会理事会未达成共识的决议，向最高理事会提出委员会理事会和委员会的候选人名单，审阅联盟预算草案以便进一步报请最高理事会批准。事实上，欧亚经济委员会各机构中成员国的平等代表权也仅限于被任命为部门主任职位的人员及其副职。部门其他职位的人员根据成员国在委员会中的缴款份额进行甄选，最终结果必须报最高理事会决定。因此，尽管存在与欧盟相似的超国家机构，但是机构的功能并不广泛。①See Rilka Dragneva, The Eurasian Economic Union: Balancing Sovereignty and Integration, Working paper, 2016, Iss.10,p.5.

表1 欧亚经济联盟与欧盟组织机构设置

三、欧亚一体化建设有其特殊之处

（一）欧亚一体化与欧洲一体化的背景和动机不同

1.政治性动机是欧洲一体化的原始动力

欧洲一体化提出和发展的初衷是为了消除战争、追求和平。欧洲先后经历了两次世界大战，社会经济生产受到了极大的摧残和破坏，人民流离失所，备受战争之苦。1945 年第二次世界大战结束后，许多欧洲国家领导人都同意，“交战双方之间的经济合作和一体化是防止20世纪的两次灾难性战争重演的最好保证”[14]。1952年让·莫内和舒曼发起成立了欧洲煤钢共同体。让·莫内在回忆录中写到：“西欧各国应该把各自的努力化为全欧洲的共同努力，只有成立西欧联邦，才可能把共同努力变为现实。”[15]按照希克斯的观点，“欧洲之父们的设计，一方面能保证欧洲层面的决策被欧洲和国内技术官僚所掌握而非控制在一个由选举产生的政府和议会手里；另一方面决策规则旨在获得共识，由此来阻止公开的冲突”[16]。

欧洲一体化在经济、政治、安全、外交等多个领域发展迅速。1957 年签订《罗马条约》，成立欧洲经济共同体。1986 年签订《欧洲一体化文件》，开始组建生产要素自由流动的统一大市场。1992年2 月7 日欧共体成员国在荷兰马斯特里赫特正式签订了《欧洲联盟条约》，即《马斯特里赫特条约》，正式改名为欧盟。“这是欧洲一体化的一个重要里程碑，标志着欧洲从经济联合走向政治联合。”[17]1999年欧元成功发行，2002年，欧元正式流通，成为欧元区国家唯一法定货币。2004 年欧盟25 个成员国签署了《欧洲宪法条约》。2007 年10月19 日，欧盟非正式首脑会议通过了《里斯本条约》。

2.欧亚一体化初始动机更多是经济性的

截止目前，欧亚一体化所取得的成就基本上局限在经济一体化领域，确切地说，欧亚经济联盟是后苏联国家经济一体化的产物。1994年3月29日哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫对俄罗斯进行第一次正式访问，在莫斯科国立大学发表了演讲，首次勾勒出了新欧亚一体化组织的轮廓，该组织将以国家间的经济关系为基础。他指出，“在以自愿和平等为原则建立的新型国家间组织的基础上有必要将后苏联国家间关系提升到新水平，产生质的飞跃，比如，建立欧亚联盟。它应该基于独联体以外的原则，因为构成新组织基础的超国家机构应当能够解决两个关键问题，即创建统一经济空间和提供共同防务政策。同时，需要强调的是，与成员国主权、国内政治制度和外交活动等涉及国家利益有关的问题，仍将保持不变，不得干涉成员国内政”[18]。这表明，后苏联国家间的自由贸易区仅是迈向更高级一体化组织的中间阶段，将向关税同盟、统一经济空间和经济联盟过渡。当时，许多后苏联国家的领导人还没有准备好接受这种“新联合”的想法。这种想法只得到了白俄罗斯和俄罗斯的积极回应。2000 年，欧亚经济共同体建立。2010年1月，在欧亚经济共同体的基础上，白俄罗斯、哈萨克斯坦和俄罗斯间关税同盟开始运行，经过一年半的发展，到2011 年7 月，实现了全面运行，三国各自的关税区被合并成了一个统一的关税区，适用统一税法，统一税率，统一外贸和关税调节系统，统一技术调节规范。2012年1月1日，拥有1.7亿消费者，统一立法，确保商品、服务、资本和劳动力自由流动的统一经济空间形成。2015 年1 月1 日，《欧亚经济联盟条约》生效，欧亚经济联盟开始运行。俄罗斯国家杜马主席谢·耶·纳雷什金（С.Е.Нарышкин）表示，“欧亚经济联盟形成于困难的条件下：能源价格急剧下降，世界经济形势混乱，俄罗斯遭受制裁，世界受到恐怖主义威胁”。然而，在他看来，一体化的优势已经显而易见：“尤其是在高科技产业中，实物贸易量保持不变，进口替代过程正在发展。”[19]2018年1月1日《欧亚经济联盟海关法典》生效，其在联盟法律体系中的地位仅次于《欧亚经济联盟条约》，①参见驻俄罗斯联邦经商参处《〈欧亚经济联盟海关法典〉从2018年1月1日起正式施行》，中华人民共和国商务部，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/201801/20180102697360.shtml.访问日期2019年6月1日。代表了欧亚经济联盟一体化发展的最新成果。

（二）欧亚一体化进程速度更快，是“不同速度的一体化”

欧亚一体化进程速度快，在关税同盟形成后短短3年内就建立了统一市场空间，而在欧洲建立类似的机制用了11年。原因有以下三点：第一，快速恢复因边界而被破坏的经济关系具有客观必要性，以及吸取了15 年前向更高层次的一体化过渡失败的经验。第二，共同官方语言——俄语的使用以及根深蒂固的历史和政治因素是欧亚一体化能够快速发展的非常重要的社会经济因素。这些因素能够确保成员国进行更密切的合作，推动政治和经济对话，提高欧亚一体化的效率。而欧盟则采取将决议和所有必要文件翻译成所有成员国语言的方法，需要花费大量时间，导致效率较低。第三，从一体化的方式来看，欧洲一体化进程的特点是“多种速度的一体化”，而欧亚经济一体化的特点是“不同速度的一体化”。在欧盟，基于互相支持原则，经济发达的成员国应帮助发展中成员国及次区域的经济发展，使他们有能力在统一市场中开展竞争。欧亚经济联盟则采用“不同速度的一体化”，“等待成员国的经济做好准备后进一步整合”[20]，即采用“质量优先于数量”的一体化理念。尤·弗·科索夫（Ю.В.Косов）和弗·耶·弗罗洛夫（В.Е.Фролов）强调，“欧洲一体化进程已经清楚地表明，所有国家都采用统一的发展速度是相当困难的，因为不同层次参与者的经济和政治发展水平不同。对于欧亚一体化进程，采用‘不同速度的一体化’方式，使得一些主要国家在不要求其他国家保持同样发展水平的情况下以最快的速度提高其发展水平。其他国家则在准备好进一步一体化时可以跟随发展最快的国家”[21]。例如，以俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦组成的一体化“核心”，涵盖了欧亚经济联盟内90.4%的领土，59.7%的人口和后苏联经济空间的84.1%，有效带动了欧亚一体化向欧亚经济联盟的快速过渡。

（三）欧亚一体化未明确提出共同价值观要求

《欧亚经济联盟条约》与《罗马条约》类似，没有提出共同的价值观要求。而在1992 年的《马斯特里赫特条约》中规定了自由、民主、尊重人权原则，明确提到价值观的是2007 年的《里斯本条约》。在欧盟的现行条约中，明确提出了欧盟所秉持的价值观，即尊重人的尊严、自由、民主、平等、法治和人权，其中也包括少数民族的权利。欧盟议会曾认为匈牙利“危及欧盟核心价值”，于是投票通过制裁决议，决定对匈牙利启动欧盟《里斯本条约》第七条。该条款是欧盟最具威慑力的惩罚措施，被称为欧盟制裁“核武器”。如最终通过，涉事国家最严重情况下将被剥夺在欧盟理事会的投票权。①参见青木《担心“危及欧盟核心价值观”，欧盟动用“核武器”制裁匈牙利》，环球网，http://world.huanqiu.com/exclusive/2018-09/13012137.html.访问日期2019年5月1日。

欧亚经济联盟未在条约中纳入政治一体化方面的内容，也未充分阐述价值观。《欧亚经济联盟条约》第3条只是列出了欧亚经济联盟开展活动的若干基本原则：“尊重公认的国际法原则，包括成员国主权平等及其领土完整原则；尊重成员国政治结构的具体情况；确保平等和互利共赢，并考虑到成员国的国家利益；坚持市场经济和公平竞争的原则；过渡期结束后，关税同盟的运作将无任何例外和限制。”②具体内容参见《欧亚经济联盟条约》，欧亚经济联盟官方网站，http://www.eaeunion.org/.访问日期2019年5月1日。

（四）欧亚经济联盟主权让渡的程度有限

欧洲一体化发展至今，已经形成了十分独特的组织性质，即“超出传统的政府间合作组织而远未形成独立的国家实体”[22]。从欧盟一开始运行，国家政府的一些职能就让渡给了统一的权力机构，“从而位于布鲁塞尔的超国家管理机构的权利与包括欧盟区域政策在内的一系列关于主权丧失的冲突和对话同步增加”[23]，欧洲一体化的特点是成员国大部分国家主权的让渡，即成员国的国家主权弱化的过程。欧盟作为国际法主体，不仅涉及成员国，也涉及成员国的国民，具体情况是，“以成员国的意志缔结创立其组织的多边条约，不仅是该组织的法律基础，其法律效力及于成员国，而且直接及于个人，作为国际法一部分的国际区域组织法，能直接适用于个人，这说明在此限度内个人成了欧洲区域国际法的一类主体”[24]。

相比之下，欧亚经济联盟的超国家性要明显弱于欧盟。在法律秩序的自治性方面以及确保组织的有效运行方面落后于欧盟的法律制度，“超国家性质是有限的，主要依赖于政府间因素，保护所有成员国的利益”[25]。从表决方式来看，欧亚经济联盟主要是通过成员国政府间协商一致的方式，在成员国主权平等、自愿、相互尊重价值体系和文化认同的基础上做出超国家性质的决策，因此成员国国家主权并没有受到削弱，反而得到了延伸。欧盟采用的是多数表决制，③欧洲联盟框架中的多数表决制原则己被视为典型的超国家特点之一。由于这一特点，部长理事会的意志得以和成员国的共同意志加以区别，并且实际上使这种意志优于持不同意见的成员国的意志。参见吕国平《欧洲联盟的法律制度基本框架》，《中外法学》，1994年第5期，第64页。根据国家规模大小每名部长所拥有的选票数量和加权数是不同的，例如，德国、法国等国各有29票，而爱沙尼亚、塞浦路斯有4 票，马耳他仅有3 票。这表明，只有经拥有多数票的国家同意，决议才能通过。欧亚经济联盟与之不同。如表2所示，每个成员国无论大小强弱都拥有平等的代表权，例如，虽然亚美尼亚是欧亚经济联盟中最小的成员国，但未经其同意，任何联盟决议都不能获得通过。而且，即使表决通过的法律、命令及决议等对欧亚经济联盟成员国公民也无直接约束力。这在形式上体现了成员国主权的独立性和平等性，但是也降低了机关决策的效率。就透明度而言，欧亚经济联盟所从事的活动完全公开，而欧盟则是不公开的。从联盟实践情况来看，欧亚经济联盟常设超国家机构中的大部分职位都由俄罗斯公民担任，商定在欧亚经济委员会中成员国代表人数的相等看起来更像是成员国间体面的妥协。此外，欧亚经济联盟法院“不能创设新的法律规则，也不像欧盟法院一样具有强大而独立的司法管辖权，目前该项权力仍由最高理事会掌控”[26]。

四、欧亚经济联盟政治一体化前景

欧亚经济联盟是否会像欧盟一样向高度政治一体化过渡，中外学者的观点基本可以归纳为：主观上，俄罗斯希望推动欧亚经济联盟向政治一体化发展；客观上，欧亚经济联盟不具备向政治一体化过渡的条件。中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所李永全认为，“俄罗斯总统普京希望一体化进程的结果不仅仅是经济联盟，他在2011 年提出建立欧亚联盟，希望俄罗斯能够与后苏联空间的国家一道成为多极世界中的一极”[27]。俄罗斯外交和国防政策委员会成员阿·特·卡布耶夫（А.Т.Габуев）则认为，“未来，成员国加入欧亚联盟的动机是不一样的，但2008—2013年间俄罗斯、哈萨克斯坦和白俄罗斯的目标在整体上却是一致的”，并且举例说，“在哈萨克斯坦精英看来，哈参加新的欧亚一体化计划的主要原因有四条，其中三条是经济性的，一条是地缘政治性的”[28]。俄罗斯总统普京曾在国情咨文中强调，“那些不对苏联解体感到歉意的人是没有心的，而那些梦想重建苏联的人更是愚蠢的”[29]。也有学者认为，“从地缘经济向未来地缘政治的演化应当是以自愿的方式进行”[30]。本文认为应从以下两个方面辩证地看待欧亚政治一体化的问题。

（一）俄罗斯在推动欧亚一体化建设中起着绝对主导作用

欧亚地区是俄罗斯的战略依托，而中亚国家鉴于历史原因在经济领域对俄有着较强的依赖性，这种相互需求是欧亚经济联盟成立的动因。“区域经济一体化成功的决定性因素是一体化给成员国带来的经济利益是否足以抵消其付出的成本。”[31]俄罗斯占欧亚经济联盟经济潜力的87.6%，人口的78.4%和领土的83.9%。在独联体自由贸易区内，俄罗斯占欧亚经济联盟生产总值的78.3%，人口的53.2%和领土的79.3%。这种优势地位起初以选票份额和投票权的形式在欧亚经济一体化机构决策程序中得到了体现。各国的选票份额与其在预算筹资中的份额一致。例如，在第一个超国家机构——关税同盟委员会的预算中，俄罗斯的份额是57%，白俄罗斯和哈萨克斯坦的选票分别为21.5%。尽管随着统一经济空间的创建和关税同盟委员会向欧亚经济委员会的过渡，各方在做出决议时逐渐趋于平等，但是此时俄罗斯在预算筹资中的份额已经达到了88%。

同时，俄罗斯在经济上的绝对优势地位，引起了欧亚经济联盟其他成员国的高度警惕。独联体国家的一些民族主义者对一体化仍持否定立场，认为“选择一个仍然紧密的联盟，国家将失去独立性”[32]。最激进的民族主义者甚至认为这是俄罗斯恢复帝国主义的动机。乌克兰曾比其他独联体国家更有兴趣与俄罗斯结成经济联盟，但最终出于对俄罗斯的恐惧情绪，进而退出了欧亚一体化进程。

（二）欧亚经济联盟政治一体化前景尚不明朗

1.欧盟政治一体化遇到了困难

后苏联国家走上了一体化道路，他们不仅关注欧洲一体化建设的积极经验和经济发展取得的成果，而且详细研究了欧洲国家必须同时克服的冲突和矛盾。对欧洲一体化优势和劣势的研究能够帮助后苏联国家选择建立超国家机构的最佳模式。然而，欧盟在单一货币阶段遇到的困难引起了对向统一货币过渡的合理性的质疑。正如欧洲积累的经验所证明的那样，这种转变的必要条件是财政联盟，而在一些成员国出现主权债务危机后欧盟推迟了财政联盟的建立。英国脱欧愈演愈烈，将在政治、经济等各个方面不可避免地对欧洲一体化进程产生一定的负面影响，同时也助长了全球疑欧主义情绪。

2．《欧亚经济联盟条约》只涉及经济，未涉及政治

该条约内容甚至丝毫没有包含政治一体化的暗示。在《欧亚经济联盟条约》序言中甚至没有宣告各方希望通过推动欧亚经济共同体向欧亚联盟过渡而进入新阶段的条款。《条约》只确定了各方希望建立欧亚经济联盟，保障商品、服务、资本和劳动力的自由流通，推进某些领域经济政策的协调、连贯或统一。大概是为了避免在这个问题上产生任何猜疑，该条约使用了“欧亚经济一体化”的术语，而不是通常包含有政治内涵的“欧亚一体化”。

国家政治主权“不可动摇”是白俄罗斯和哈萨克斯坦在条约文本准备过程中的原则性立场。在这种情况下，经济一体化的使命是加强民族国家地位，使其更加稳定。由于白俄罗斯和哈萨克斯坦的反对，有关边境安全、统一公民身份、外交、国防以及卫生、教育、科学、文化问题的所有条款被排除在条约之外，因为它们不涉及经济一体化。这些合作形式可以通过其他一体化组织，如集体安全条约组织和独联体，以双边方式来实现。

3.欧亚一体化创建欧亚议会的尝试没有成功

首先，《欧亚经济联盟条约》没有规定设立超国家议会机构，而1957 年欧盟就已经根据建立欧洲经济共同体的《罗马条约》设立了欧洲议会，尽管当时欧洲议会的权力非常有限。谢·耶·纳雷什金第一个表达了创建欧亚议会的想法，建议不要仅仅局限于欧亚议会大会，而是要仿照欧洲议会创建一个完全意义上的欧亚议会。然而，这个问题无法立即得到解决，必须分阶段将欧亚经济共同体议会大会转变为欧亚议会大会，再发展成为一个成熟的欧亚议会。最初，甚至计划将欧亚议会的条款纳入《欧亚经济联盟条约》。2012 年9月，白俄罗斯、俄罗斯和哈萨克斯坦议会的代表们在莫斯科讨论了建立欧亚议会的问题。但是，没有达成具体协议，只建立了欧亚经济一体化议会层面工作组的运作程序，因为白俄罗斯和哈萨克斯坦阻止了关于欧亚议会未来运作的实质性问题的讨论。

其次，欧亚议会的权限问题不明确。例如，谢·耶·纳雷什金提出以类似于欧洲议会的方式赋予其立法发起权和控制权。在这种情况下，建立欧亚议会似乎不能让白俄罗斯和哈萨克斯坦感到满意，因为很难想象欧亚议员会从事国际条约的编纂工作。欧亚议会的形成会自动将涉及国家机构和超国家机构的欧亚经济联盟改造成一个政治机构。国家主权将因此而受到限制。最终，白俄罗斯采取了行动反对政治上的“超国家的上层建筑”，哈萨克斯坦也宣布欧亚经济联盟的政治化是不可接受的。这个问题的解决看不到限期。在《欧亚经济联盟条约》草案中提及了欧亚议会大会，其活动旨在实现欧亚经济联盟的目的和宗旨。按照同等代表原则，每个成员国应委派30 名代表。欧亚议会间大会的使命之一是建立协调一致的法律政策及标准草案。成员国在这些草案的基础上制定成员国立法的规范性法律文件。此外，大会还将协调成员国立法基础，及成员国议会通过立法文件的程序趋同化的建议。由于未能成功说服其他成员国将欧亚议会列入欧亚经济联盟组织机构，俄罗斯方面就欧亚议会间大会提出了更宽泛的建议。然而，根据《欧亚经济联盟条约》草案可以推断，即使是如此温和的议会方案也可能大大削弱成员国的国家主权。因此《欧亚经济联盟条约》的最终文本没有包含关于议会机构的条款。

结 语

欧洲经历了一体化发展的各个阶段，积累了丰富的经验。对欧洲一体化经验的借鉴有助于欧亚一体化的扩大和深化。同时，欧亚一体化进程又是独一无二的，具有其特殊性。从本质上来看，任何区域一体化都会涉及政治因素和经济因素，只是有主次之分。至于哪个因素占主导地位则取决于该阶段成员国的国家利益及国际权力结构。其中国家利益是国家对外政策的最高标准，决定了国家的对外目标和具体行动。欧盟成立的初衷是为了维护欧洲和平、防止战争爆发，“强烈的政治联合推动了经济相互依存的深化”[33]。而欧亚经济联盟则与之不同，明确反对欧亚政治一体化进程成为了其大多数成员国国家利益的体现。由于历史的原因，哈萨克斯坦等国参与欧亚经济联盟更多是出于经济利益的考虑，其对政治独立和主权问题保持高度敏感，对俄罗斯在后苏联空间权力的扩张尤其警惕。欧亚经济联盟组织架构的设计正是成员国利益妥协的结果。

同时，国际政治、经济、技术等权力结构正在发生巨大变化。一方面俄罗斯战略空间受到北约东扩挤压，另一方面由于欧洲一体化和东亚经济的快速崛起，国际竞争更加激烈。在这种情况下，以俄罗斯为主导的欧亚经济联盟可以通过“抱团取暖”的方式增加其全球绝对收益和国际话语权。欧亚经济联盟成立一年后，俄罗斯总统普京就在圣彼得堡国际经济论坛上呼吁建立大欧亚伙伴关系，并非偶然。①参见吉黎、鲁金博《普京呼吁建立大欧亚伙伴关系》，新华网，http://www.xinhuanet.com/world/2016-06/17/c_1119065838.htm.访问日期2019年4月30日。

总之，区域一体化进程受到诸多国际和国内因素的制约，是一个动态的发展变化过程。对欧亚经济联盟的认知，不仅应听其言，更应观其行。随着“丝绸之路经济带”与欧亚经济联盟从具体项目合作向制度性对接的发展，我们应当加强对欧亚经济联盟制度特征的研究，从而推动对接更有效的进行。